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安全生产党政同责的立法规制问题
(国务院发展研究中心资源与环境政策研究所 北京 100720)

内容提要:安全生产重大事故持续发生说明我国的安全生产监管体制出了问题,为此,中央提出要构建安全生产党政同责一岗双责齐抓共管的责任分配体制。该体制通过党政同责把地方党委纳入进去,通过一岗双责把政府系统的相关部门纳入进去,创新性强。一些地方进行了党政联合立法给下级党委施加管理职责的尝试和探索,但是广度和深度均不够。体制的顶层设计和逐级立法须科学理解该体制的内涵,合理分配党委常委的职责,落实管行业、管业务和管生产经营者的安全监管责任,实现责任全覆盖。此外,还应当解决监管体制运行的能力建设问题。为此,本文提出加强机构与队伍建设、加强培训教育、加强知情保障和加强装备建设四个建议。

关键词:安全生产 党政同责 一岗双责 齐抓共管 立法规制

Legal Provisions on both Responsibilities of the Communist Party and the Government for Work Safety

Chang Jiwen

(Institute of Natural Resources and Environmental Policy, Development Research Center of the State Council Beijing 100720)

Abstract: continuous accidents show that there are many problems on our regime of work safety. So Central Committee of Communist Party advanced the assignment regime of both responsibilities of the Communist Party and the government for work safety, double responsibilities for their own jobs and related responsibility of work safety, and all-round participation of supervision on work safety should be constituted. This regime absorbs local committee of Communist Party into responsible system through provisions on both responsibilities of Communist Party and the government. This regime absorbs relative department of government into responsible system through provisions on double responsibilities for their own jobs and related responsibility for work safety. So the innovation is obviously. Some local government tried to constitute this kind of regime through combined legislation by Communist Party and the government. But the breadth and the depth are not enough. Before we constitute this regime from the top level and local level, we should understand its content scientifically. We should assign standing members of committee of Communist Party reasonable responsibilities for work safety, and implement supervising responsibilities for work safety undertaken by those departments who supervise industries, business and produce or management. Only through this way, we can realize the target of all-round participation of responsibility. In addition, abilities of enforcement of this regime should be strengthened. At the end of this article, the author advances suggestions on resolving problems on organizations, training, right to know and equipments.

Key Words: Work safety; both responsibility of the Communist Party and the government for work safety; Double responsibilities for their own jobs and related responsibility fo work safety; All-round participation of supervision on work safety; Legal provision

一、立法构建安全生产党政同责监管体制的现实背景

综合2013年我国的重大和特大事故发生情况来看,主要呈现三多一少的特点。三多是指:第一,客车、校车发生的重大和特大事故多,亡人数总量大;第二,危险化学品监管领域发生的最大和特大事故多。肉制品的生产和储存需要冷冻设备,可能发生液氨泄露事故,而液氨泄漏事故波及的面很大,因此危险系数高;第三,煤矿和非煤矿山发生重大和特大事故多,且出现了一个矿区发生多起事故的情况。一少是指建筑工程领域的重大和特大事故发生大幅下降, 与前几年不同。然而,建筑工程领域的事故大幅下降,主要原因不在于安全生产监管到位,而在于我国的房地产宏观政策的出台和经济结构正在发生转型,建筑施工量大幅下降。

过去10来年,房地产大量开发,可随地看到施工塔吊。为房地产提供钢材、水泥、砖石、砂石、电力、瓷砖、门窗、装饰材料和物流的行业也随之兴旺。然而,自从2012年中央加大房地产宏观调控的力度后,房地产业的拉动作用就很有限了。过去房地产业活跃的时候,由于全国的施工量大,为房地产提供资源和产品的行业生产量也大,建筑领域和为建筑领域服务的领域安全生产事故的发生几率自然就大幅增加。虽然每一个作业点死亡人数不一定多,但是它建筑施工的兴旺是全国性的,面太广,致使事故总量大,死亡人数多。以北京为例,国家加强宏观调控措施之前,北京建筑领域的死亡人总数排在交通事故之后,成为第二大亡人领域。一个事故死亡三五人甚至更多,成为常见现象,而在国家出台严厉的房地产调控措施之后,加上打非治违的力度大,自从2012年下半年起,北京市建筑施工领域的事故量和亡人人数就大幅下降。与此同时,正因为房地产经济不景气,很多为房地产提供装备产品和服务的行业,如水泥、铝材、电力、煤炭、建材、家具、物流等也经营困难,很多企业经营困难甚至关闭。以北京为例,2007年对全市存在职业危害的企业进行普查,发现全市存在相关企业11000多家。2013年再次进行普查,发现数量仅为7800多家。倒闭或者搬迁的数量惊人,直达原有三分之一,而其中大部分是为房地产业服务的生产性企业。正是由于销路差,经济效益下降,为房地产业提供产品和服务的工业企业,不可能像以前一样,支出很大的人力、物力和财力加强安全生产。另外,中央2012年年底出台八项规定以来,餐饮和食品生产、加工领域出现倒闭潮,未倒闭的企业经济效益也出现大幅下降甚至连续亏损。没有了以前的安全生产投入,隐患也就随之增多,这也是2013年以来工业企业经常发生重大甚至特大事故的原因。如果近期经济形势不发生大的改观,安全生产事故的重点发生领域由建筑业和与建筑业相关的领域转到工业领域,将是未来几年安全生产事故的发生规律。

针对体现上述特点和规律的接连发生的重、特大安全生产事故,中央领导先后多次做出指示和批示。习近平总书记提出,这些事故必须引起高度重视,人命关天,发展万不能以牺牲人的生命为代价,这必须作为一条不可逾越的红线。1 用红线规则和发展观来(即路线问题)警示部门、地方和企业,以提高安全生产的责任心。解决了责任心的问题,下一步需解决长效责任机制的建设问题,为此,中央提出,国务院有关部门将这些事故及发生原因的情况通报各地区各部门,使大家进一步警醒起来,痛定思痛,举一反三,开展一次彻底的安全生产大检查,坚决堵塞漏洞,排除隐患。2 基于此,国务院部署了连续的安全生产大检查和隐患排查措施。以北京市为例,国务院安委会每月对北京市进行一次实地突击督查,北京市安委会每月对区县进行一次实地突击督查,这项工作一直延续到2013年年底。

长效机制的作用发挥,还得需要通过政策和立法创新监管体制予以强力支持。法律和制度看起来很健全,一些地方也搞了安全生产大检查,为什么大事故还是一而再再而三地发生,甚至一个场所连续发生几起事故?为什么受到惩罚的政府官员大都对同级党委有埋怨心理?这说明立法所设计的安全生产监管体制出了问题,必须通过顶层创新设计予以解决。

二、立法构建安全生产党政同责监管体制的深层原因

监管体制的立法改革,在中国的国体下,需要自上而下地推进;在中国的政治制度下,需要通盘考虑党政的分工和责任以及各自的立法权限3 。而从前期的事故情况来看,以下两类体制需要改变:

(一)党政分工的体制问题

反思频发的重大和特大事故,企业首先应承担主体责任。但由于政府有监管企业的职责,政府也要承担监管失察的责任。由于党委领导政府开展工作,从理论上讲,党委也要承担安全生产的领导责任和失职的党纪、政纪和法律责任。但是,从全国层面看,我国没有明确的党内法规和国家立法明确规定党委在安全生产方面做什么,不做什么,因此,党委的安全生产领导责任就虚化了。在这个背景下,一旦出了安全生产事故,或者安全生产亡人人数超过指标,受到处罚的往往是政府系统的监管人员,而党委系统的领导往往不涉及具体事情的监管,因此难以受到责任追究,即使因为重特大事故受到牵累,也只是作出深刻检查,难以涉及警告、记过、记大过等党纪和政纪处分,更不会被追究刑事责任。纵观以前处理的很多事故,受处理的绝大多数是政府系统的人,如正副局(厅)长、分管副省市县长、省市县长等,很少能够处理到省市县委书记的。由于提拔的主要标准仍然是GDP,即使部门和地区的安全生产形式好了,也很少有人因为勤勉的安全生产见光做而得到提拔。因此,政府口的副职行政首长特别是排名靠前的副职行政首长往往不愿意分管安全生产。目前的现实是,很多副省市县乡(镇)长分管安全生产,大多迫不得已。4 从全国范围来看,前期分管安全生产的普遍是新上任排名靠最后的副省市县乡(镇)长,很少看到党委常委分管安全生产的现象。这些副省市县乡(镇)长上任一两年之后,最希望的是进入常委班子,卸掉分管的安全生产工作。由于分管安全生产的副省市县乡(镇)长地位不高,他们提出的人、财、物等加强安全生产工作的请求难以得到本级党委常委会和政府常务会的足够重视。于是安全生产就被推到看起来重要、干起来次要、忙起来不要的尴尬境地。2012年下半年到2013年上半年是全国的换届年,大部分分管安全生产的副省市县乡(镇)长是新提拔上来的领导干部,缺乏经验,监管思路和措施与前任相衔接也需要一个过程,因此在换届后的一段时间内,安全生产容易出大事故。这是2013年前八个月事故频发的原因之一。但是一些地方也开始针对问题开始了体制创新的规范化措施探索,如在2013年初,河北张家口市开始探索党政同责、一岗双责的制度建设。

对于事故的预防和遏制,习总书记最近提出,各级党委和政府要以对党和人民高度负责的精神,完善制度、强化责任、加强管理、严格监管,把安全生产责任制落到实处,切实防范重、特大安全生产事故的发生。该要求强调了党委的责任,并把该责任排在政府责任之前。对于党委领导作用和党委领导责任的发挥,习总书记从党政分工关系的角度,最近提出了党政同责、齐抓共管的责任构架,突出了地方各级党委的安全生产领导责任。5 在中国的体制下,这需要党内立法与政府立法相结合的措施予以落实。

(二)政府内部分工的体制问题

在政府内,安全生产的部门职责分工存在问题。综合各地的"三定"方案,地方安监局在危化和工业企业等方面负有直接监管责任,对其他行业负有综合监管责任。综合监管的前提是其他行业的监管部门负有直接监管责任。而事实是,一些行业部门对本行业的安全生产工作,如通讯管理部门对本领域的安全生产隐患和事故,住房与建设部门对物业领域和非法违法建设的安全生产隐患和事故,农业部门对农村的沼气隐患与事故,发改委对电力领域的事故和隐患,只有指导和部署权,而无执法和处罚权,于是出现行业、业务领域的安全生产直接监管责任缺位现象。而对于这些领域,安监局要想通过综合监管,如指导、协调、监督的手段,来代替行业的直接监管责任,是不现实的。这种体制缺陷长期存在,必然导致事故的不断发生。如北京市各小区内的安全生产事故和非法违法建设领域的安全生产事故一直占有相当的比例。但是由于住房建设等部门属于政府系列的强势部门,责任的彻底追究特别是向上追究很难实现。如果不出事故尤其是大事故,这些部门是很难真正重视安全生产管理的。6

在政府内,安全生产监督管理部门的地位比较尴尬。在政府部门的序列中,安监局排名靠后,安监局局长极少能进入上一级领导岗位后备人选。有能力的人希望担任排名靠前的发改、财政、教育、国土资源等部门的一把手,不愿意当安监局局长。而没有能力的人却胜任不了这个责任重大的职位。目前的一个现实是,安监局局长工作不能干差了,也不能干得太好了。如果干差了,轻的将被领导训斥,重的要追究责任,要不得。如干得太好了,地方党委和政府只是例行表扬一下,但为了保护本地的平安,也为了保护党政一把手的官帽子,大多不愿意该局长调动工作。目前,在全国范围内,基本没有听说安监局局长提拔一级到党委、人大、政府和政协副职岗位上的事情;由于干部任命体制的缺陷,也很难听说提拔下级安监局局长任上级安监局副局长的事情。这种"鞭打快牛"的不正常现象,对安监局局长的政治前途不利。加上一些强势的部门把自己不愿意管的安全生产监管责任推到安监局身上,各级地方党委和政府一把手也喜欢把新的任务赋予安监局,安监局事实上成了任务繁重、职责危险,而且经常面临事故追责风险的火山口,一些局长不愿意常年呆在这风险巨大且吃亏不讨好的岗位上,上任不久就走渠道要求调走的事屡见不鲜。甚至一些未到龄的局长主动提出宁愿去干虚职也不愿意干安监局局长的现象也不是个例。从北京来看,目前,安监局局长在位时间一般为3年到4年,2年内调走的有,连续干6年以上的也有,但都很少。这种不正常的体制现象,对于遏制重大和特大事故的发生,对于持续推动安全生产形势根本好转,是非常不利的,必须通过立法创新的措施予以解决。

对此,习总书记于2013年7月18日提出,管行业必须管安全,管业务必须管安全,管生产经营必须管安全。7 从顶层设计上提出了一岗双责、齐抓共管的安全生产党政同责监管职责构架。如果该要求从党内法规和政府立法两个方面得到相应,安全生产的权、责、利将更加匹配,既可减轻了安监部门的压力,也为安全生产事业下一步的健康发展打下了基础。

三、地方构建安全生产党政同责监管体制的立法实践

中央政治局常委会两次开会专门讨论安全生产,要求各级党委和政府各司其职,加强安全生产工作,8 这是政策的顶层设计。中央政治局常委会和国务院常务会几次开会专门讨论安全生产,并作出工作部署,这是顶层示范。但是在中国特色的社会主义法治国家,总书记提出的党政同责监管体制构架的顶层设计和示范,需要党和政府联合立法的方式,使监管职责分配公平化和科学化。

地方最早用规范性文件进行制度化探索的是郑州市。2010年10月,郑州市委市政府办公厅经过市委市政府同意,印发了《郑州市安全生产党政同责制度》,制度对党政同责的概念、基本要求、共同责任、各自责任、工作机制、、激励措施、责任追究等作了较为详尽的规定。最后,制度在附则中要求,各县(市、区)党委、政府可根据本制度,制定本地区的安全生产工作党政同责实施细则;各部门、企业事业单位可参照本制度执行。这样,可以使制度的实施一竿子插到底。制度的一个亮点是,在细化责任的基础上规定对党政机关追责的条件和后果,即对因工作不到位、措施不得力引发生产事故,突破年度控制指标的地区、单位及其党政主要领导和分管领导,严格实行安全生产行政问责制和"一票否决";造成重(特)大事故或重大影响的,依法依纪追究相应的领导责任。

北京市在党政同责、齐抓共管方面,已经迈出实质性步伐。2012年各区县换届时,很多党委常委、常务副区县长开始分管或者联系安全生产。各区县的安委会主任,一般由区县长来担任。这样,安全生产就相对容易地进入到政府常务会和党委常委会的视野。这种制度设计,改变了由"最没有地位"的副区县长分管安全生产的不利局面。在一岗双责、齐抓共管方面,北京市于2013年9月18日召开市委常委会议,市委书记部署了下一阶段的安全生产工作,要求建立落实总书记党政同责、一岗双责、齐抓共管要求的制度。北京市政府常务会议于2013年11月19日审议了《北京市安全生产"一岗双责"暂行规定》,9 带着现实问题修订现行的安全生产监管"三定"方案,充实了住建委、教委、发改委、农委等部门的安全监管责任。新的"三定"方案一旦通过,这些部门将加强机构建设和能力建设,把安全生产的直接监管责任逐级落实下去,使一岗双责、齐抓共管和 "管行业必须管安全,管业务必须管安全,管生产经营必须管安全"的实施具有制度和能力基础。

重庆市市委、市政府于2013年9月11日出台《关于深化平安重庆建设的意见》,9月16日又专题召开深化平安重庆建设工作会议,将安全生产纳入深化平安重庆建设的重要内容,要求党政齐抓共管,努力推进全市安全生产形势持续好转,全面建成安全保障型城市。

甘肃省委省政府于2013年9月30日通过《关于进一步加强安全生产工作的意见》,提升了安全发展的地位,把市州和区县、乡镇党委作为安全生产的考核对象。

总的来说,各有立法权的地方政府及其同级党委为贯彻总书记讲话而进行的体制立法创新工作具有共同点,如市州、县、县镇党委的主要负责人对本地区的安全生产工作负总责,并与政府的负责人同为安全生产的第一责任人;党委常委会每年至少研究一到两次安全生产工作;党委常委分管或者联系安全生产,各级政府班子成员和政府各部门都要按照一岗双责的要求,尽职尽责地抓好分管领域的安全生产工作等。但是,一些地方的体制立法创新步子更大,如郑州市把安全生产工作纳入各级党委年度综合考核的重要内容,考核结果作为领导班子和领导干部选拔任用、奖励惩戒的重要依据;要求建立健全党政一把手亲自督办制度;请求驻军参与抢救和支援。甘肃省提出做好安全生产也是政绩的理念,把安全生产监管能力建设纳入经济和社会发展规划要求上级党委考核下级党委。北京市要求区县长担任安委会主任、修改"三定"方案、落实一岗双责、齐抓共管的要求等。

四、立法构建安全生产党政同责监管体制的基本要求

对中共中央和国务院领导讲话的内容和要求要做科学的理解。只有这样,党内法规和政府立法在横向和纵向上建立的责任体系,分工才明确,相互衔接,具有可实施力。

"党政同责"的"党政"指的是中央和地方各级党委和政府。地方各级党委和政府包括从省一级到乡镇街道一级的党政机关。另外,我国的居委会和村委会虽然是基层群众性自治组织,但是由于其现实已经具有生产经营的组织和管理职能,从政府和上级党委那里获得经费等支持,也建立了党组织,在国家方针政策的上传下达方面具有一定的作用,因此,在阐述"党政"时也可将他们纳入进去。然而,群众自治组织的特征决定了,居委会、村委会及其党组织的责任与地方各级党政机关的责任是不同的。"同责"指的是无论是党委还是政府部门,在安全生产管理或者监管方面都有责任。如《郑州市安全生产党政同责制度》规定,党政同责是指党委、政府对安全生产工作共同负有领导责任;贵州和甘肃省委省政府提出党委负责人和政府负责人都是安全生产的第一责任人。当党委和政府违反了各自的职责时,都会承担政治责任、纪律责任或者法律责任。但是,因为地方党委和政府的作用和职责不同,二者承担的政治、纪律、法律的后果不一定一致。所以,"同责"应当从分配职责时"同有职责"和违反职责时"同样承担责任"两个方面来理解。各级行政首长对于上级党委或政府的要求和安排,对于同级党委常委会的安全生产决议要贯彻落实,对于本行政区域的事项要负全责。在发生安全生产事故时,行政首长要成为政府系统的第一责任人。如果党委常委会部署了安全生产工作,各常委也尽到了联系或者支持安全生产工作的职责,一般会免责。但如发生重特大安全生产事故,且事故的发生与党委的路线、政策、人事安排、工作部署和思想工作关系,党委负责人则要成为党委系统内的第一责任人。

"一岗双责"指的是,党政机关、企事业单位及其领导和工作人员,除了履行自己的业务职责外,还要承担本领域有关的安全生产管理或者监管职责。这里的岗位包括党委常委联系领域的职责,如宣传部长联系广播电视等领域的安全生产。以《郑州市安全生产党政同责制度》为例,它规定党委和政府的其他分管领导按照"一岗双责"要求,既要负责分管范围业务工作,又要负责分管范围内的安全生产工作。只有这样,才能解决管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全的问题。

"齐抓共管"指的是,各级党委和政府以及党委常委联系或者分管的部门和政府副职首长分管的部门,对于安全生产都要管、都要抓。只有这样,才能解决好党委内部和政府内部各部门之间的协调问题,真正建立综合监管与直接监管相结合的有效的责任体系。

值得注意的是,对中共中央和国务院领导讲话,最好先通过中共中央和国务院联合发布决定和通知的法制化方式予以固定,再由地方党委和政府联合发布决定和通知的方式予以细化,是最有效的途径。但是在中央决定缺乏的前提下,地方党委和政府可以联合进行法制化的探索。

五、安全生产党政同责监管职责的横向分配

(一)党委职责和党委常委之间的职责分配

按照党内法规,党委的领导主要是政治领导、思想领导和组织领导。在地方党委和政府联合立法时,党委通过这三种领导方式落实党政同责的责任,应从以下几个方面理解:

在政治领导方面,党委常委会要定期和不定期地讨论本行政区域的安全生产形势和安全生产大政方针问题,如城市规划问题、城市建设安全问题、协调有关区域和方面的安全生产工作、机构职责、三定方案的调整、财政投入以及重大安全事故的处理问题等,对于中央的安全生产指示和通知要定期学习研究,因地制宜地制定本行政区域的落实措施。如北京市委、广东省委、重庆市委和甘肃省委要求省以下党委常委会每年讨论关于安全生产的问题至少一到两次,当出现不足或是安全生产事故时,更应该增加讨论次数。常委会在研究讨论安全生产工作或者与安全生产有关的经济和社会事项时,负责或者联系安全生产的党委常委和职责与安全生产密切相关的其他常委应提出建议。对于分工交叉的安全生产工作,应该由相关的常委共同负责。一旦发生事故,如果党委常委负责安全生产,分管的党委常委和负责的政府部门要承担相应的监管责任;如果党委常委不负责只联系安全生产,那么党委常委须需承担联系责任,政府内非党委常委的副职首长则要承担分管责任;当分管的领域出现安全生产事故时,由政府内各分管业务的副职首长负直接责任,负责安全生产的常委也要承担综合监管的责任。在分工的基础上还要有集中,为此需要建立党政一把手亲自督办制度,即对重大安全隐患和重大危险源,各级党政一把手要亲自过问,亲自督办,采取有效措施抓好落实。这就从党和政府两个方面建立了健全的安全生产责任体系,在党委和政府内部形成同责监管的共识,并通过共识形成的决议来推动政府工作,为政府各部门的协同监管奠定基础。

在思想领导方面,地方各级党委要做好安全生产的宣传教育工作。以北京为例,如果走在街上或者步入公园,见得最多的是安全生产标语和提示;如果开车或者乘车,在公共汽车、高速公路及环路上,见的最多的是安全生产提示语;如果入住宾馆,电视机的屏幕上会有安全提示的滚动字幕;如果看电影,播放前的几分钟就有安全生产提示;如果听广播,每天交通早高峰时会有专门的安全生产节目。如果安全生产工作做得差,电视新闻经常予以披露。这些工作得到了交通委、市园林局、广电局、旅游委的支持。而这些支持的结果来自于市委宣传部的协调。

在组织领导方面,除了党内、政府和社会的动员组织外,各级党委的一个重要工作是人事组织工作。人事组织工作包括两个方面:其一,党委常委会应有专人联系或负责安全生产工作。如甘肃省兰州市的八个区县中,渝中区等三个区县的副书记负责安全生产工作,其他的区县由常委分管安全生产的,有常委联系安全生产的。在制度设计中,分管安全生产工作的非常委副职行政首长,应当向作为联系安全生产工作的常委汇报工作,并要在必要时列席党委常委会并发言,由负责联系的常委进行补充。这种方法使得常委会更加重视安全生产的工作,能有效解决安全生产的人力、物力、财力以及重大工作部署问题。其二,党委常委之间也要有安全生产工作职责。副书记协助书记成为安全生产的第一责任人,党委常委、组织部长的职责在于,在安监局及有安全生产监管职责的行业领域,不仅要配备好安监局的领导班子,还要配备好政府各部门中抓安全生产工作的副职的配备问题, 把思想过硬、作风扎实、能力突出、严于律己的领导干部选拔到安全生产工作岗位上去。宣传部长主要负责协调安全生产方面的宣传教育工作,提升辖区内的安全文化水平。党委常委、统战部长可以通过聘请特约监督员、邀请人大代表和政协委员来加强对各行业、各单位安全生产工作的监督;党委常委、政法委书记在对于安全生产事故的调查处理和维稳方面具有重要职责;党委常委、纪委书记在对于安全生产工作是否落实,一岗双责制度是否得到有效推行等方面负有监察责任;党委常委、军队领导支持地方参加事故抢救或给予必要的支援;属于党委常委的教工委和农工委书记等领导对其分管或者联系领域的安全生产工作也要承担起协调责任。

(二)政府副职首长之间和各部门之间的职责分配

在政府内部,应修订政府分工规则,使分管安全生产的副职首长要承担安全生产综合监管的领导责任,其他副职首长要在分管的业务领域承担安全生产直接监管的领导责任。要修订现行的"三定"方案,赋予各部门全部业务领域安全生产直接监管责任。

六、安全生产党政同责监管职责的纵向分配

要将安全生产责任分解到基层,落到实处,地方党委和政府在联合立法时,要建立责任分解体系。安全生产监管责任的分解,从上到下一直要延续到区县、乡镇街道。各区县政府要充分发挥安委会的平台作用,把责任分解到各委办局,各委办局要把工作做好就要把责任分解到各个科室,分解到各乡镇街道。由于安全生产工作的大多数监管措施一般最终由基层的党政部门实施,因此如何层层抓落实,最终实现属地监管的周密化,是一个值得思考的问题。

尽管村委会和居委会是群众自治组织,但是它们也享受地方政府的财政补贴,其党组织也受乡镇街道党委的直接领导,并且具有上传下达的组织协调作用,这就要求他们在安全生产工作中也应承担一定的责任,乡镇街道可以将安全生产责任分解到乡村和社区,如村委会、居委会及其党组织。乡镇街道的党政班子可以对村委会、居委会及其党组织下达安全生产指标并对其进行考核来实现责任分解。值得注意的是,村和社区组织的责任不能替代乡镇街道党委和政府的角色。只有这样,才能层层分解责任,将安全生产工作落到基层、落到实处。

七、安全生产党政同责监管体制运行的能力保障

很多地方出现安全事故,其原因在于基层党委和政府对于安全生产工作不会管。各地通过党政联合立法工作,建立安全生产党政同责监管的职责体系后,基层党委和政府想要做到会管、能管,必须要加强以下能力建设:

首先要增强基层执法力量。安全生产事关重大,涉及基层的每个角落。而基层的安全生产监管力量薄弱,在乡镇的有编执法人员要么没有,要么很少。在西部的一些省市,安全生产专业毕业的人相当缺乏,有的市局没有一个专业人才。这与专业监管的定位不符。应当按照党的十八大决定的要求,增强基层安全生产执法监察力量,特别是公开招考一批专业人才。

其次要保证信息通畅。例如,北京市安监局通过四个刊物来保障监管的事先和时候知情,第一,我局每个工作日制作《安全生产动态》,并将该动态抄送给国家安监总局、市委市政府领导、各区主要领导及各区安监局,使他们对于安全生产工作有一个统筹的认识。第二,每个工作日制作《每日舆情》,汇总全国各地的媒体报道的与安全生产领域相关的信息,了解媒体对本地区及其他地区安监工作的评价;第三,每个工作日制作《值班日报》,传达上级的要求,记录事故和事故调查处理信息。此外,还编制《举报投诉信息》,记载受理的投诉信息和处理结果,分析事故隐患的特点与规律。

再次要加强安全生产全员培训。北京市现在正在开展安全生产大培训工作,这项工作一直延伸到村、社区和所有的企业。村委会和居委会中专门负责安全生产的人员也要接受政府的培训工作。北京市的做法是,市培训区县安监部门、市安委会成员单位和市属企业,区县培训乡镇街道、区县安委会成员单位和区县属企业,乡镇街道培训村委会、居委会和所辖企业。乡镇街道培训企业有着一定的特殊性,培训方式主要是由乡镇政府和安全生产培训学校之间签订培训协议,按照法律要求共同培训企业员工。通过培训,使乡镇街道和村委会、居委会工作人员学安全、会安全、管安全,使安全生产监管或者管理落到企业和社区,使企业和社区的安全生产主体责任得到落实。

此外,还要加强车辆、通信、取证和劳动防护用品等安全生产监管的装备配备工作,使安全生产监管责任有条件得到落实;建立权责匹配的机制,加大奖励力度,完善奖惩措施,使责任体制的运行落到实处。

注:

*常纪文,男,1971年4月生,湖北监利人,曾任北京市安全生产监督管理局副局长,现任国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长、中国社会科学院法学研究所教授。研究方向为社会法、环境法和安全生产法。

1参见"习近平就做好安全生产工作作出重要指示",《人民日报》2013年06月08日第1 版。

2参见"习近平就做好安全生产工作作出重要指示",《人民日报》2013年06月08日第1 版。

3中共中央于1990年7月31日印发《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》,2013年发布了替代性的《党内法规制定条例》,把中国共产党全国代表大会和党的有关机构制定的文件称为党内法规。2013年中共中央还发布了《中央党内法规制定工作五年规划纲要》。这说明党内法规的地位已经事实确立。中共中央和国务院在组织建设、廉政建设、公共服务等方面联合颁布了很多文件,按照属性,可以把它们称为党内法规与政府立法相结合的立法,简称为党政联合法规或者党政联合法规性文件。

4参见周慧:《矿难背后安监体制问题思考》,《学习时报》2006年第343期。

5 党政同责并不等于党政不分。在食品安全、环境保护、安全生产等公共安全领域的问题,无论是执政党还是政府,又有责任将它们解决好。由于党领导政府开展工作,两者的角色有差异,因此党和政承担的责任内容和方式并不一样。另外,党有监管的事项,政府也有监管的事项,在同责的情况下把两者合称为"党政同责监管",并不是说,两者的监管对象、内容和方式完全一样。

6参见周慧:《矿难背后安监体制问题思考》,《学习时报》2006年7月11日第343期。

7参见《雁塔区学习贯彻习近平总书记安全生产方面重要讲话精神》,陕西省安监局网站http://www.snsafety.gov.cn/admin/pub_newsshow.asp?id=1023381&chid=100272,最后访问日期2013年11月24日。

8参见《习近平总书记在7月18日中央政治局第28次常委会议上有关安全生产的重要讲话》,参见深圳罗湖区电子政务网http://www.szlh.gov.cn/icatalog/a/2013/i25/a245012_883913.shtml,最后访问日期2013年11月24日。

9参见《北京市政府11月19日召开常务会议和市长办公会议》,中央人民政府网站http://www.gov.cn/gzdt/2007-11/20/content_810398.htm,最后访问日期2013年11月23日。

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