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环保部扩权和强权的思路与方法
《中国科学报》 (2014-02-21 第7版 智库)

最近,中央成立了经济体制与生态文明体制改革领导小组,决定由中央财办、国家发展改革委和环保部主要领导组成领导班子协调生态文明体制改革研究。2014年2月初,环境保护部部长周生贤在《人民日报》上发表《改革生态环境保护管理体制》,提出"从宏观战略层面切入,从再生产全过程着手,从形成山顶到海洋、天上到地下的一体化污染物统一监管模式着力,准确把握和自觉遵循生态环境特点和规律,维护生态环境的系统性、多样性和可持续性,增强环境监管的统一性和有效性""独立进行环境监管和行政执法"。由于周生贤是改革领导小组的重要成员,文章因此受到有关部门和社会的格外重视。一些来源不明的改革版本在网上疯传,有的传出环境保护部要兼并国家林业局,在有关会议上,双方官员为是否合并吵得不亦乐乎;有的传出把国土资源部的资源管理职能并入环境保护部,引起环保界和经济界广泛讨论。这种造势引起一些人的担忧,甚至担心自己的岗位和饭碗因为撤并受到影响而产生抵触情绪。

诚然,我国雾霾天气频发和流域水污染整体没有改善的现实,既说明我国的环境法律制度和机制不能解决现实问题,也说明我国环境监管体制无法发挥符合实际需要的作用。从理论上分析,周生贤提出的"从形成山顶到海洋、天上到地下的一体化污染物统一监管模式着力""增强环境监管的统一性和有效性",符合环境污染和生态保护整体性和相关性的环境科学理论,是正确的。但这并不意味着环境保护部将直接管理一切环境污染、资源开发利用和生态保护的事项。周生贤在文章中提出了改革生态环境保护管理体制的六个主要任务,并未明确提出环境保护部要收纳国家海洋局、水利部、国土资源部、农业部的生态保护和资源开发利用职权,相反,却谨慎地使用"区域联动机制""海陆统筹""信息互通互换"等措辞,并且提出"有序整合不同领域、不同部门、不同层次的监管力量,有效地进行环境监管和行政执法"。这些体制改革的思路和方法,并未涉及具体改革方案。由于周生贤曾担任国家林业局局长,倒是文章阐述的第三个改革任务出人意料地提出"健全国有林区经营体制改革,推进集体林权制度改革",引起林业系统的担忧。笔者认为,该文属于个人的学术文章,加上作者曾有在国家林业局任职的经历,文章有一定的自由发挥属正常。另外,该文是关于管理体制的,不仅谈了监管体制,还在改革的主要任务中大篇幅谈社会管理体制和机制改革,属于在国家治理体系之下落实十八届三中全会决定要求的文章,因此,民间不应过度解读。

在国家治理体系现代化背景下,环境监管体制的改革应针对现实问题,在环境管理体制改革的大视野下进行,坚持以下四个原则:一是科学设置和互助制衡原则,即环境保护管理体制的设立坚持既切合环境问题的自然科学属性,也符合管理体制和方法的社会性属性,坚持国家治理各方主体作用的互助性和相互制衡性;二是政府主导和民主参与原则,即在共产党的领导下,坚持开展民主决策、民主参与和民主监督,使环境保护的国家治理公开化、透明化,巩固治理的合法性;三是以人为本和法治治理原则,即坚持用制度管权管事管人,让人民监督权力,让权力在阳光下运行,把权力关进制度笼子;四是域外借鉴与本土创新原则,即坚持解放思想、一切从实际出发,总结国内成功做法,借鉴国外有益经验,勇于推进环境保护管理的理论和实践创新。在具体的改革措施方面,应从以下三个领域入手。

一是围绕环境监管统筹性和权威性不够开展改革。虽然《环境保护法》授予环境保护行政主管部门统一监督管理环境污染和生态保护职权,但是环境保护部门并没有发挥好这一角色。这并不意味着其他部门把生态保护甚至资源开发利用职权都交给环境保护部门,让它一家孤家寡人式地"独立"开展。环境问题发生于经济和社会生活领域,具有系统性和相关性,如果让管理经济、社会发展的部门交出自己领域环境问题的直接监管权,让一个属于业务部门的环境保护部门去监管,就会出现权威性、专业性和有效性缺乏等新问题,难以具有实施可行性。只有把环境保护工作融入经济和社会发展各主要领域,建立健全各领域责任机制和职责实施机制,让管理这些领域的部门直接分管环境保护,让环境保护部门享有实实在在的部门和区域监督权,环境保护才有出路。现在的问题是,各部门的责任机制和职责实施机制不健全,直接监管责任虚化,环保部门无法协调其他部门。因此要发挥环境保护部门由《环境保护法》确立的统一监管作用,重点必须而且只能是创新机制,使现有的职责分工生根发芽。有必要借鉴安全生产综合监管和专门监管的分工合作经验,建立环境保护部门有权统一协调规划、统一协调环境保护行动、开展监督性执法、调查所有环境损害事件等统一监督管理机制,将统一监督管理职责细化为"综合指导、综合协调、综合监督和综合服务"。在监督性执法和事故调查处理方面,国家应当借鉴安全生产综合监管的经验,授予环境保护部通报违法的部门和区域、约谈违法的部门和区域行政首长、提出奖惩建议等监督性权力,使其他直接监管生态保护和资源开发利用的部门以及所有的行政区域都服从环境保护部门的综合指导和协调。与此改革思路相适应的是,应当在环境保护部内组建环境事故调查司、环境保护综合协调司、环境保护综合监察司等履行综合监管职责的机构。当然,国家如认为适当,也可把一些部门无法开展或已虚化的生态监管职权,如农业部门的农业生态监管职权,划归环境保护部;把一些专业狭窄的副部级资源和生态监管部门如国家林业局等,撤并至环境保护部。

二是围绕政府监管权威性和有效性不够开展改革。反思频发的重特大环境污染事故,政府首先承担监管失察的责任。由于党委领导政府开展工作,理论上讲,党委班子也要承担党纪甚至法律责任。但目前各级党委环境保护领导责任虚化,因此受到处罚的往往是政府系统人员,很少涉及党委口的省市县委书记。党委如果不重视,不建立党委的领导责任机制,政府的环保工作就很难抓起。目前,环境保护责任重大,政府口排名靠前的副职行政领导往往不愿意分管。分管的副省市县乡(镇)长排名靠后,他们提出的人、财、物等加强环境保护工作的请求难以得到本级党委常委会和政府常务会的足够重视,于是环境保护就被推到看起来重要、干起来次要、忙起来不要的尴尬境地。中央提出,各级党委和政府要以对党和人民高度负责精神,完善制度、强化责任、加强管理、严格监管,把环境保护责任制落到实处。该要求强调了党委责任,并把其排在政府责任之前,可见落实党委领导责任之重要。此次体制改革,应当借鉴安全生产经验,建立党政同责、一岗双责和齐抓共管的责任构架,让党委常委会定期讨论环境保护问题,让专门的党委常委联系环境保护,让所有的党委常委在分管领域配合环境保护工作等。只有这样,环境保护工作才有现实的权力和责任基础。目前,环境保护的党政同责架构在河北张家口市等地得到很好实践。

三是围绕国家治理体系中市场和社会角色不足开展改革。十八届三中全会提出了现代国家治理体系的建设要求,要求公权部门、社会主体和个人在法律的框架下,通过法律授权、法律规范或者法律不禁止的渠道、方法、程序,发挥各自作用,管理国家和社会事务,解决国家和社会问题。公益性、社会性、民主性、协作性和协调性是环境保护国家治理的基本属性。为此,应当加强以下几个方面的管理体制改革:首先,按照《民事诉讼法》要求,修订《环境保护法》和专项环境立法,建立环境公益诉讼制度,发挥司法机关和社会的有序监督作用,把行政权力置于由司法和社会权利编织的笼子;其次,下放和取消一些许可,通过专业中介、商会、行业协会等市场自身的治理,通过社会中介机构、社团组织、新闻媒体的社会治理和社区治理,使政府从很多角色越位的领域抽身,拿出更多精力专心于环境监管和环境建设工作;再次,制定社会参与环境保护的实体和程序性规定,使社会组织和公民有序参与和监督环境保护工作,弥补政府监管视野和监管能力的不足,预防和化解政府大包大揽产生的社会矛盾。只有这样,实现环境保护权力和权利的分配正义和矫正正义,使环境保护国家治理在健康的轨道上实施。

体制改革最忌讳动辄提出毁掉一个现行体制,建立一个充满新问题的全新体制,特别是一个部门既审批自然资源的开发利用许可,又负责生态环境的保护,既当运动员,又当裁判员。可行的办法是,分析现行体制的不足,参考其他专业领域好的做法,深挖潜力,通过创新和完善予以解决,而不是盲目地全盘否定。只有这样,才能既坚持制度自信,也与时俱进。

作者简介:常纪文,国务院发展研究中心"国家治理体系与治理能力现代化背景下中国环境环保监管体制改革"研究项目负责人之一,国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长、研究员,中国社科院法学所教授。

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