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党内立法和党政联合立法的理论和实践

(发表于《法学家茶座》2014年1月 总第41辑)
(国务院发展研究中心资源与环境政策研究所 北京 100720)

(中国社会科学院法学研究所 北京 100010)

一、在中国的政治和法律生态下,执政党有党内立法权吗?

法治已为中国执政党认可,形成为全社会的共识。基于此,1999年3月,全国人大通过宪法修正案,将"实行依法治国,建设社会主义法治国家"写入宪法。目前法治已成为党领导政府和社会治理国家的基本模式。法治是一种目标性的秩序或者状态,也是一个动态的过程,既包括国家的法治、政府的法治,还包括政党的法治。法治的基础是立法,国家权力机关可以立法,一定层次的政府可以立法,那么政党可以立法吗?很多学者持怀疑甚至反对态度。他们认为,按照传统的马克思主义定义,法是由国家制定和认可,体现统治阶级意志,规定权力、权利和义务,并由国家强制力保证其实施的社会规范的总称;法的制定一般是指法定的国家机关依照法定的职权和程序创制、认可、修改和废止法律和规范性法律文件的活动。而广义的法不仅包括法律、法规、规章、标准,还包括具有司法效力的两高司法解释。也就是说,按照传统观点,属于法的文件,其制定主体必须是国家和国家授权的国家机关。政党的法治,只能理解为政党的法律地位由国家法律规定,并只能在国家法律规定范围内活动,但不能理解为政党享有立法制定权。一句话,他们认为,法治是国家的法治,立法也只能是国家的立法。党的党内立法在法学上不属于正统的法学表述。

中国共产党的领导权既是自己革命争取的,也是中国人民支持的。这种权利已被国家宪法确立几十年。加上中国共产党领导的几十年,国家的地位、人民的生活水平和人民的权利得到前所未有的提升,得到国际公认,这说明,中国共产党的领导地位和中国共产党对国家和社会事务的领导方式,无论是理论推导上还是实践检验上看,都是合法有效的。那么,由于中国共产党是唯一的法定执政党,其享有的对国家和社会事务的领导权力是不容置疑的,其特定机关按照程序制定的内部规范性文件,其具有的对党内和国家大政方针的"法规"性效力也是不言而喻的。加上"党内法规"和"党内法规制定"的称谓已有二十多年,党内法规的数量庞大,已经体系化,在国家健康、稳定和持续发展方面发挥了至关重要的作用,因此,党内法规的称谓和事实存在以及事实作用应当得到法学界的认可。在建设性和正能量促进发展的时代,法学界和法律界也应当投入一定的精力加以研究,而不是一味地加以否定。

二、党内立法权的历史与成就

中国共产党把自己制定的一些规范性文件,如党章等,称为党内法规已达20多年。1990年7月31日,中共中央印发了《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》,明确把中国共产党制定的一些章程和文件称为党内法规。2013年5月27日,中共中央发布了替代性的《中国共产党党内法规制定条例》,并发布与党内法规制定相关的《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》。条例第2条规定,党内法规是党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称,并指出党章是最根本的党内法规,是制定其他党内法规的基础和依据。条例把党内法规的名称确定为党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则等。条例还规定了党内法规立法主体、立法权限、立法范围等。可以看出。条例的规定系统明确,与国家《立法法》可以相媲美。为了使党内法规的制定系统化、科学化和合理化,2013年11月27日,中共中央还发布了《中央党内法规制定工作五年规划纲要》。目前,党内法规数量众多,涵盖面广泛,根据2013年中共中央发布的《关于废止和宣布失效一批党内法规和规范性文件的决定》,1978年以来制定的党内法规和规范性文件,有300件被废止和宣布失效,467件继续有效,其中42件将作出修改。可以看出,中国特色的执政党党内法规体系已经基本形成,党内法规在国内政治生活中的指导作用已经事实确立。

三、党内立法权与党政、党国的职责关系

虽然党的法规制定重点在于对公共事务的领导,国家的立法重点也在管理公共事物,但是两者的角色和定位是不同的。党内法规的约束力仅限于党的组织、党员行为、党的建设、党的运行、党的领导、党的纪律等方面,约束对象仅是党员和党的机构,与国家法律不同,不直接给国家、社会和非党员的公民施加义务。而且党对国家和社会事务的领导也不是通过党内法规来直接实现的,而是在中国法治的框架下,通过法律所认可的政治领导、组织领导和思想领导权,如做出立法建议、人事建议等,来间接实现的。因此担心允许党内制定法规会导致党政不分、党国不分的担心是多余的。相反地,党内法规越齐全,规定越具体,它对国家和社会事务的领导,就越规范,就越符合党在中国法治框架内活动的要求。如果超越党内法规的规定违规行使公共事务的领导权,不仅国家的法治框架难以包容,恐怕党内法规也不会答应。

从目前的官方称谓上看,无论是《中国共产党党内法规制定条例》、《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》还是《中央党内法规制定工作五年规划纲要》。,目前使用的是"党内法规制定"而不是"党内立法"的措辞,是担心引起与国家立法混淆的误解。另外,《中国共产党党内法规制定条例》第7条规定:"制定党内法规应当遵循下列原则:……(三)遵守党必须在宪法和法律范围内活动的规定;(四)符合……依法执政的要求",是担心引起党的法规高于国家立法的猜忌。可见,"党内法规"的称谓和党内法规的"制定"称谓,是非常谨慎的。既然把党内的一些规范性文件都称为党内法规了,其起草和颁布都已经称为法规的制定,本人认为,就可以名真言顺地把党内法规的制定称为"党内立法"。不过,由于党内立法和传统的国家立法在性质上不同,要向社会解释清楚。

四、党内立法权与党政联合立法

党的领导和国家机关的领导虽然在主体、范围和对象上有区别,但是由于党领导国家和社会开展工作,两者的规定主体对象或者事项有的时候是衔接的,有的时候是重合的,如对党员公职人员的管理,因为身份竞合,两者都有管理权,因此不能排除两者联合制定规范性文件的可能。为了高效地解决政治、经济和社会事务的法治问题,在这些衔接或者重合的领域,中共中央和国务院、中共中央办公厅和国务院办公厅联合发布了数量众多的文件,内容涉及机构建设与管理、党政人员管理、反对腐败、环境保护、安全生产、食品安全、教育发展、卫生发展、水利发展、发展改革等方面。如1997年中共中央和国务院联合发布《中共中央、国务院关于卫生改革与发展的决定》;1999年,中共中央和国务院联合发布《 中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》;2010年,中共中央办公厅和国务院办公厅联合发布了《关于对配偶子女均已移居国(境)外的国家工作人员加强管理的暂行规定》;2011年中共中央和国务院联合发布《关于加快水利改革发展的决定》;2013年中共中央和国务院联合发布《党政机关厉行节约反对浪费条例》等。按照《中国共产党党内法规制定条例》的规定,条例和规定属于党内法规,但是决定不属于党内法规。参照法理逻辑,决定属于法规性的规范性文件,其制定也可以纳入广义的党内立法了。上述规范性文件既适用于党内活动,也适用于国家活动,并为国家和地方立法的立、改、废奠定了基础。可以看出,党政联合立法可以最迅速和最有效地推进国家和社会的改革、治理国家和社会的问题。

五、党内立法权与党政同责立法

如果说党对国家和社会事务的领导仅是大政方针的宏观领导,党内法规涉及的国家和社会事务事情仅是宏观事物,那就不符合时代的法治要求。目前,有一个趋势,那就是在国土保护、环境保护、安全生产和食品安全等问题突出的公共安全领域,按照中央的要求,一定层次的党委和政府开始试行党政同责的联合立法。如针对2013年重特大安全生产事故多发的实际,习近平总书记提出,管行业必须管安全,管业务必须管安全,管生产经营必须管安全,从顶层设计上提出党政同责、一岗双责和齐抓共管的安全生产监管职责构架。该要求得到了地方党政联合立法响应,如重庆市市委、市政府于2013年出台《关于深化平安重庆建设的意见》,要求将安全生产党政齐抓共管;甘肃省委省政府于2013年9月30日通过《关于进一步加强安全生产工作的意见》,提升了安全发展的地位,把市州和区县、乡镇党委作为安全生产的考核对象。再如针对2012年至2013年的全国性雾霾事件,党中央、国务院领导多次强调要严格落实地方党委、政府的环境保护责任。为此,地方党政机关开始联合发文予以落实,如河南省三门峡市2013年召开市委常委会,市委书记代表常委会一班人公开承诺,对环境保护问题要勇于担责,决不推诿,要实行环境保护党政同责,形成党委统一领导、政府依法监管的环境保护工作格局。各级党委和政府定期听取专门汇报,及时研究解决环境问题。为了解决突出的环境问题,该市提出实行市委常委包县(市)、区,由市委常委牵头,一事一案都要责任明确到单位、到人,做到事事有结果、案案有着落。这个承诺事后得到文件确认。广西自治区于2012年10月出台《党政领导干部环境保护过错问责暂行办法出台》,按照规定,因履行职责不当导致较大以上环境污染、生态破坏事故发生的,属地党委和政府主要领导是第一责任人,承担重要领导责任;属地党委和政府分管领导以及相关工作部门主要领导是主要责任人,承担主要领导责任;相关部门分管领导、内设机构负责人和企事业单位的领导人员是直接责任人,承担直接责任。细化了责任的分配,具有可操作性。

在公共安全领域,党政同责立法具有一些共同点,就是党委的主要负责人对本地区的公共安全保障工作负总责,并与政府的负责人同为安全生产的第一责任人;党委常委会每年至少研究公共安全保障工作;党委常委分管或者联系公共安全保障工作,都强调把公共安全保障工作纳入各级党委年度综合考核的重要内容,考核结果作为领导班子和领导干部选拔任用、奖励惩戒的重要依据;要求建立健全党政一把手亲自督办制度。

党政同责并不等于党政不分。在食品安全、环境保护、安全生产等公共安全领域的问题,无论是执政党还是政府,都有责任将它们解决好。由于党领导政府开展工作,两者的角色有差异,因此党和政承担的责任内容和方式并不一样。另外,党有监管和负责的事项,政府也有监管和负责的事项,在同责的情况下把两者合称为"党政同责监管",并不是说,两者的监管对象、内容和方式完全一样。

六、党内立法和党政联合立法需要解决的问题

从逻辑上分析,党内法规的理论发展和实践探索还存在如下问题,需要得到解决:

一是称谓不严谨,层次不清晰。如中共中央可以制定党内法规,中央各部门,如中共中央办公厅、中共中央组织部等也可以制定法规,各省、自治区、直辖市党委也可以结合自己的职权制定党内法规。这些党内法规的名字虽然可以分为党章、条例、规则、规定、办法、细则,但是,效力层次目前没有界定清楚,容易产生误解,建议有关部门学习国家立法体系的宪法、基本法律、非基本法律、行政法规及国务院各部委局的部门规章、地方法规与地方规章的层次性建设经验,予以研究梳理。

二是党政联合立法,如中共中央和国务院、中共中央办公厅和国务院办公厅、省级党委和政府联合制定准则性文件,性质是什么?目前没有规定。如国务院以总理令下发的准则为行政法规,名称可以为条例,而中共中央以条款的方式下发的准则为党内条例,如果两者联合发布准则,性质是什么?可以称为党政联合法规吗?再如省委单独下发的条款性准则属于党内法规,而政府单独下发的条款性准则属于地方规章,省委和省政府联合发布条款性准则,性质就更难判断了。因此,需要进一步的研究。

三是各民主党派的党内准则性文件能否也称为各自的党内法规?目前没有规定。本人认为,因为中国共产党是执政党,它有权领导国家和社会开展工作,可以把自己的意志通过法定程序转化为国家立法,所以可以这么称谓。各民主党派仅是参政党,不能领导国家和社会开展工作,只能建议献策,起参谋助手作用,它们的党章和各自中央制定的在党内具有约束力的文件,在实际效果和影响方面,与中国共产党的党内法规无法比拟,因此最好不能称为党内法规。

四是党政机关和科研院校对党内法规的研究,特别是法理学研究不够。党内法规在国家和社会生活中起了相当重要的作用,对于这一事实,学界应对开展理论梳理和创新工作,但是在北京市宪法学研究会和立法学研究会联合召开的2013年年会上,本人提出要加强党内法规和国家法规的对比性和衔接性研究,很多人不是很理解。建议中共中央办公厅法制局、中央政策研究室、中共中央党校、国务院研究室、中国社会科学院和有关政法院校或者院系,应当组织力量开展相关的研究。只有这样,党的领导才更依法规范,党政关系才得到更科学的厘定,社会主义法治的内涵才更加清晰,社会主义法治的优越性才得以更加完美的昭显。

*常纪文,男,1971年4月生,湖北监利人,法学博士,首都首届十大杰出青年法学家,现任国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长、中国社会科学院法学研究所教授。研究方向为社会法、环境法和安全生产法。曾参加《中国的法治建设白皮书》的起草。

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