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环境保护党政同责一岗双责齐抓共管体制的顶层设计、逐级构建和运行问题
摘 要:缺乏运行有序的监管体制,再好的环境法律制度都无济于事。我国的环境保护监管体制存在党委监管责任虚化、有关行业主管部门的环境保护一岗双责没有落实,环境保护还没有真正形成齐抓共管的局面。在研究分析顶层设计和国内试点的基础上,本文对环境保护党政同责一岗双责齐抓共管体制的构建要求,对横向体制和纵向体制的设计提出了想法。齐抓共管的责任体系建立后,党委和政府还要加强能力建设,做到会管、能管。

关键词:环境保护 党政同责 一岗双责 齐抓共管 体制

一、环境保护的现状说明环境保护监管体制出了问题

最近10来年,我国人口总量继续增长,人民群众的生活水平大幅提高,与此相适应的是,我国的环境容量压力持续增大。中国政府和社会投入大量的人力和物力,开展环境恶化和气候减缓遏制工作,取得了一定成绩,如一些流域的水环境质量明显提高,一些区域的生态明显改善,重现了鸟语花香的美景。但是,一些领域的环境污染特别是大气污染问题仍然相当严重,如2013年,区域性雾霾天气相当频繁。区域性的大气污染威慑中华民族的整体健康和长远发展,必须引起高度重视。为此,国务院于2012年6月出台大气污染防治十条措施,并于2013年9月13日发布《大气污染防治行动计划》,北京、上海一些地方也出台了落实措施,如北京市政府出台了《北京市清洁空气行动计划(2013-2017年)》,北京市昌平、通州等区县政府也结合上级要求出台了自己的行动计划。从上到下的行动计划,相互衔接,措施具体,严格有力。由于其推进涉及区域和企业利益的大调整,因此由政府主导的大气污染防治战,也是一场革命式的攻坚战。

环境污染防治的法律和制度看起来很健全,上述措施的采取特别是长效机制的设置,看起来也很完美。但是中国目前仍然不时出现大范围的区域雾霾,这说明完美行动计划的实施打了折扣。如2013年11月20日中央二台夜间"经济半小时"节目就淘汰落后产能、改善大气质量的话题予以披露:一些应当淘汰的钢铁企业白天停业,晚上则运营排污;有的企业关了小的钢铁生产线,看似有政绩,背地却上马了更大的钢铁生产线。为什么在市县环保监管机构健全的地方,这种违法行为屡禁不止?为什么上面下来监督检查追责,一些受到惩罚的政府官员都有苦说不出,并对地方党委有埋怨心理?原因在于环境保护的监管体制出了问题。而这个体制,是1989年《环境保护法》施行以来一直沿用的体制。因此,须创新监管体制特别是对环境保护监管体制进行顶层设计予以解决。

二、环境保护监管体制的治本问题

监管体制的改革,在中国的国体下,需要自上而下地推进,因此需要从顶层到基层逐级设计;在中国的政治制度下,党领导政府和社会开展国家和社会建设,因此,监管体制的改革,需要通盘考虑党政的分工和责任。从目前的情况来看,以下两类体制急需改变:

(一)党政分工的体制问题

反思频发的环境污染事件和区域雾霾污染,企业首先应承担主体责任。但由于政府有监管企业的职责,政府也要承担监管失察的责任。由于党委领导政府开展工作,从理论上讲,党委也要承担环境保护的领导责任和失职的党纪、政纪和法律责任。但是,以前我国没有明确的制度化规定明确党委在环境保护方面做什么,不做什么,因此,党委的环境保护领导责任就虚化了。在这个背景下,一旦出了环境保护事故,受到处罚的往往是政府系统的监管人员,而党委系统的领导特别是党委常委,往往不涉及具体事情的监管,因此难以受到责任追究,即使因为重特大事故受到牵累,也只是作出深刻检查,难以涉及警告、记过、记大过等党纪和政绩处分,更不会被追究刑事责任。纵观以前处理的很多环境事件和事故,受处理的绝大多数是政府系统的人,如省市县长、分管副省市县长、正副厅(局)长,很少能够处理到省市县委书记的。由于以前提拔的主要依据是GDP,即使部门和地区的环境保护形式好了,也很少有人因为辛苦的环境保护工作做得好而得到提拔。因此,政府口的副职行政首长特别是排名靠前的副职行政首长往往不愿意分管环境保护。目前的现实是,很多副省市县乡(镇)长分管环境保护,大多迫不得已。从全国范围来看,很少看到党委常委分管环境保护的现象。这些副省市县乡(镇)长上任一两年之后,最希望的是进入常委班子,卸掉分管的环境保护工作。由于分管环境保护的副省市县乡(镇)长地位不高,他们提出的人、财、物等加强环境保护工作的具体请求难以得到本级党委常委会和政府常务会的足够重视。于是环境保护就被推到看起来重要、干起来次要、忙起来不要的尴尬境地。去年下半年到今年上半年是全国的换届年,领导班子上任后的经济增长压力大,相当比例的分管环境保护的副省市县乡(镇)长都是新分管的领导干部,缺乏经验,监管思路和措施与前任相衔接也需要一个过程,因此在换届后的一段时间内,环境保护容易出大事件或者事故。

生态文明的建设,在社会主义中国,关键在党和政府。而在地方层次的权力架构中,党委的权威要大过政府,对于上述问题,应从顶层设计予以考虑,重视党委领导作用、党委领导责任和党政协同共进力量的发挥。中央应从党政分工关系的角度,提出党政同责、齐抓共管的责任构架,突出地方各级党委的环境保护重要领导责任,避免政府有压力干事而没有党委的分责最终干不成事的现象。

(二)政府内部分工的体制问题

在政府内,环境保护的部门职责分工存在问题。现行《环境保护法》第7条规定了环境保护行政主管部门统一监督管理和其他有关部门按照有关法律的规定监督管理的模式。而一些在其后制定或修订的单行环境法律却作出了与此矛盾的规定,如2002年修订的《水法》第12条规定了水行政主管部门统一管理和监督的职权,那么,水行政主管部门的"统一管理与监督"职权和《环境保护法》规定的 "统一监督管理"职权怎么区分?2000年修订的《海洋环境保护法》第5条规定,国务院环境保护行政主管部门有权对全国海洋环境保护工作实施指导、协调和监督,国家海洋行政主管部门负责海洋环境的监督管理。那么环境保护行政主管部门的"监督"职权和海洋行政主管部门的"监督管理"职权怎么明晰并区分?因此,在目前修改《环境保护法》时,为了最大限度地协调其与《水法》、《水土保持法》、《海洋环境保护法》、《草原法》、《农业法》等单行法在管理体制方面的矛盾规定,最好将环境保护行政主管部门的"统一监督管理"职权修改为"统一指导、协调和监督"职权,并突出其中的环境保护监督权。

在政府内,环境保护监督管理部门的地位比较尴尬。在政府部门的序列中,环保局排名靠中,有能力的人希望担任排名靠前的发改、财政、教育、国土资源等部门的一把手,不愿意当环保局局长。而没有能力的人却胜任不了这个责任重大的职位。目前的一个现实是,环保厅局长工作不能干差了,也不能干得太好了。如果干差了,轻的将被领导批评,重的要追究责任,要不得。如干得太好了,地方党委和政府只是例行表扬一下,但为了保护本地的环境,也为了保护党政一把手的官帽子,大多不愿意该局长调动工作。目前,在全国范围内,环保厅局长提拔一级到党委、人大、政府和政协副职岗位上的事情不多见。这种"鞭打快牛"的不正常现象,对环保厅局长的政治前途不利。加上一些强势的部门把自己不愿意管或者管不好的环境保护监管责任推到环境保护监督管理部门身上,各级地方党委和政府一把手也喜欢把新的任务加到表面有权"统一监督管理"的环保厅局头上,环保厅局事实上成了任务繁重、职责危险,而且经常面临事故追责风险的火山口,一些厅局长不愿意常年呆在这风险巨大且吃亏不讨好的岗位上,上任不到两年就走渠道要求调走的事屡见不鲜。甚至一些未到龄的局长主动提出宁愿去干虚职也不愿意干环保厅局局长的现象也不是个例。这种不正常的体制现象,对于遏制环境污染事故的发生,对于持续推动环境保护形势根本好转,是非常不利的,必须予以解决。

对于上述问题,中央应当提出,管行业必须管环保,管业务必须管环保,管生产经营必须管环保。从顶层设计的角度,提出政府体系内一岗双责、齐抓共管的分工合理的环境保护监管责任构架,使环境保护的权、责、利更加匹配,这样既减轻了环保部门独家唱戏而唱不成戏的压力,也为环境保护事业下一步的健康发展打下了基础。

(三)总的体制问题

从上面的分析可以看出,党政不同责,一岗无双责、各抓不共管是目前环境保护监管体制难以发挥进一步作用的根子问题,必须通过创新甚至革命式的改革予以克服。

三、党政同责一岗双责齐抓共管体制的顶层设计与地方尝试

经济增长不能以牺牲区域人民群众的生命和健康为代价,这必须作为一条不可逾越的红线。地方如违反这条红线,实质上是地方党委和政府特别是党委的发展观和发展路线出了问题。为此,中央须用红线规则和发展路线问题予以警示,以提高环境保护的责任心。

近两年、党中央、国务院多出讨论环境保护问题,特别是党的十八大,无论是全会的公报还是《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,都拿出相当的篇幅关注生态文明建设、环境污染的防治问题,回应国民的诉求。其中,引人关注的是,"决定"抓住了解决现实环境问题的牛鼻子--体制改革问题,指出应紧紧围绕建设美丽中国深化生态文明体制改革,改革生态环境保护管理体制,健全国土空间开发、资源节约利用、生态环境保护的体制机制,推动形成人与自然和谐发展现代化建设新格局。

2013年上半年,党中央、国务院领导同志在重要讲话中强调,加强环境保护,需要严格落实地方党委、政府的责任。把党委纳入环境保护责任范畴是党在环境保护上的新理念、新认识。中央还提出,要建立责任追究制度,对那些不顾生态环境盲目决策、造成严重后果的人,必须追究其责任,而且应该终身追究。这也为十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》所采纳。中央要求各级党委和政府各司其职,加强环境保护工作,这是顶层设计。国务院几次开会专门讨论环境保护,并作出工作部署,这是顶层示范。对于党政同责、一岗双责、齐抓共管责任构架的顶层设计和示范,需要地方各级党委和政府通过具体化的体制建设和制度构建工作。目前,一些地方也开始针对问题开始了体制创新探索。

在党政之间的党政同责,齐抓共管方面,2013年3月,在河南省三门峡市召开的市委常委会上,市委书记代表常委会一班人公开承诺,对环境保护问题要勇于担责,决不推诿,要实行环境保护党政同责,形成党委统一领导、政府依法监管的环境保护工作格局。各级党委和政府定期听取专门汇报,及时研究解决环境问题。为了解决突出的环境问题,该市提出实行市委常委包县(市)、区,由市委常委牵头,一事一案都要责任明确到单位、到人,做到事事有结果、案案有着落。该要求强调了党委的责任,并把该责任排在政府责任之前,是现行监管体制的重大创新,引起了社会的广泛关注。广西省于2012年10月出台《党政领导干部环境保护过错问责暂行办法出台》,按照规定,因履行职责不当导致较大以上环境污染、生态破坏事故发生的,属地党委和政府主要领导是第一责任人,承担重要领导责任;属地党委和政府分管领导以及相关工作部门主要领导是主要责任人,承担主要领导责任;相关部门分管领导、内设机构负责人和企事业单位的领导人员是直接责任人,承担直接责任。细化了责任的分配,具有可操作性。

在政府内部的一岗双责、齐抓共管方面,2010年2月,云南省政府发布《关于全面推行环境保护"一岗双责"制度的决定》,要求各有关部门把环境保护工作融入到经济、社会建设的各个方面,在各自职责范围内,对环境保护实施监督管理;环境保护部门对环境保护工作实施统一监督管理。公安、交通运输、铁路、民航管理等部门,依法对环境污染防治实施监督管理。国土资源、矿产、农业、林业、水利、旅游等部门,依法对资源的保护实施监督管理。发展改革、工业信息化、教育、科技、监察、民政、司法、财政、人力资源社会保障、住房城乡建设、商务、文化、卫生、国有资产监督管理、工商行政管理、质量技术监督、安全生产监督管理、广播电视、新闻、法制、海关、检验检疫、通信管理、地震、气象、电力监管、银行业监督管理、保险业监督管理等部门,负责做好环境保护工作,加强环境保护监督管理,进一步完善层层互保、层层联动和横向到边、纵向到底的环境保护责任制体系。福建省人民政府于2010年1月也出台了《福建省环境保护监督管理"一岗双责"暂行规定》,不仅对传统的部门的环境监管职责进行了重申和充实,还带着现实问题改变现行的环境保护监管"三定"方案,对发展与改革、教育、科技、经贸、公安、监察、民政、司法、财政、人力资源与社会保障、国土资源、住房与建设、交通运输、农业、林业、水利、海洋与渔业、对外经贸、文化、卫生、国有资产管理、公务员管理、工商行政管理、质量技术监督、广播电视、安全生产监督管理、统计、旅游、物价、信息化、政府新闻、政府法制、气象、地震、通信管理、铁路、民航、银行业管理、保险监督管理、电力监管、海关、检验检疫等与环境保护事业有关部门的职责。地方政府为法律没有规定环保职责的部门规定环境保护职责,使全新的环境保护格局得以顺利运行,创新幅度很大。这样,可以保障落实管行业必须管环保,管业务必须管环保,管生产经营必须管环保体制的实施

上述创新措施,有利于把环境保护的直接监管责任横向公摊到党政部门,纵向逐级落实下去,使党政同责、一岗双责、齐抓共管具有制度和能力基础。

四、环境保护党政同责一岗双责齐抓共管体制的基本要求

基于上述试点和创新的总结和归纳,我们对党政同责、一岗双责、齐抓共管的环境保护监管体制,特别是其内容和要求要做科学的理解。只有这样,在横向和纵向上建立的责任体系,分工明确,相互衔接,才具有可实施力。

"党政同责"的"党政"指的是中央和地方各级党委和政府。地方各级党委和政府包括从省一级到乡镇街道一级的党政机关。另外,我国的居委会和村委会虽然是基层群众性自治组织,但是由于其现实已经具有生产经营的市场组织和管理职能,从政府和上级党委那里获得经费等支持,也大部分建立了党组织,在国家方针政策的上传下达方面具有一定的作用,因此,在阐述"党政"时也可将他们纳入进去。然而群众自治组织的特征决定了,居委会、村委会及其党组织的责任和地方各级党政机关的责任是不同的。"同责"指的是无论是党委还是政府部门,在环境保护管理或者监管方面都有责任。如河南省三门峡市和广西省均规定,属地党委和政府主要领导是第一责任人。当党委和政府违反了各自的职责时,都会承担政治责任、纪律责任或者法律责任。但是,因为地方党委和政府的作用和职责不同,二者承担的政治、纪律、法律的后果不一定一致。所以,"同责"应当从分配职责时"同有职责"和违反职责时"同样承担责任"两个方面来理解。各级行政首长对于上级党委或政府的要求和安排,对于同级党委常委会的环境保护决议要贯彻落实,对于本行政区域的事项要负全责。在发生环境保护事故时,行政首长要成为政府系统的第一责任人。如果党委常委会部署了环境保护工作,各常委也尽到了联系或者支持环境保护工作的职责,一般会免责。但如发生重特大环境保护事故,且事故的发生与党委的路线、政策、人事安排、工作部署和思想工作关系,党委负责人则要成为党委系统内的第一责任人。

"一岗双责"指的是,党政机关、企事业单位及其领导和工作人员,除了履行自己的业务职责外,还要承担本领域有关的环境保护管理或者监管职责。这里的岗位包括党委常委联系领域和分包下属行政区域环保整改的职责,如宣传部长联系广播电视等领域的环境保护。只有这样,才能解决管行业必须管环保、管业务必须管环保、管生产经营必须管环保的问题。

"齐抓共管"指的是,各级党委和政府以及党委常委联系或者分管的部门和政府副职首长分管的部门,对于环境保护都要管、都要抓。只有这样,才能解决好党委内部和政府内部各部门之间的协调问题,真正建立综合监管与直接监管相结合的有效的责任体系。

五、环境保护党政同责一岗双责齐抓共管的横向体制构建问题

(一)党委职责和党委常委之间的职责分配

党委的领导主要是政治领导、思想领导和组织领导。党委通过这三种领导方式落实党政同责的责任,应从以下几个方面来理解:

在政治领导方面,党委常委会要定期和不定期地讨论本行政区域的环境保护大政方针问题,如城市规划问题、城市建设环保问题、协调有关区域和方面的环境保护工作、机构职责、三定方案的调整、财政投入以及重大环保事故的处理问题等,对于中央的环境保护指示和通知要定期学习研究,因地制宜地制定本行政区域的落实措施。如一些地方要求省以下党委常委会每年讨论关于环境保护的问题至少一到两次,当出现不足或是环境保护事故时,更应该增加讨论次数。常委会在研究讨论环境保护工作或者与环境保护有关的经济和社会事项时,负责或者联系环境保护的党委常委和职责与环境保护密切相关的其他常委应提出建议。对于分工交叉的环境保护工作,应该由相关的常委共同负责。一旦发生事故,如果党委常委负责环境保护,分管的党委常委和负责的政府部门要承担相应的监管责任;如果党委常委不负责只联系环境保护,那么党委常委须需承担联系责任,政府内非党委常委的副职首长则要承担分管责任;当分管的领域出现环境保护事故时,由政府内各分管业务的副职首长负直接责任,负责环境保护的常委也要承担综合监管的责任。这就从党和政府两个方面建立了健全的环境保护监管责任体系,在党委和政府内部形成齐抓共管的共识,并通过共识形成的决议来推动政府工作,为政府各部门的齐抓共管奠定基础。

在思想领导方面,地方各级党委要做好环境保护的宣传教育工作。以北京为例,如果走在街上或者步入公园,经常可见环境保护标语和提示;如果开车或者乘车,在公共汽车、高速公路及环路上,也可见环境保护提示语;如果入住宾馆,会有节约水、牙刷、牙膏等资源的提示语;如果听广播,每天会有专门的环境保护节目,如果看电视,会经常看到环境保护的公益广告。这些工作得到了交通委、市园林局、广电局、旅游委的支持。而这些支持的结果来自于市委宣传部的协调。

在组织领导方面,除了党内、政府和社会的环境保护动员组织外,各级党委的一个重要工作是人事组织工作。人事组织工作包括两个方面:其一,党委常委会应有专人联系或负责环境保护工作。有的地方由副书记负责环境保护工作,有的由常委分管环境保护的,有的由常委联系环境保护。在制度设计中,分管环境保护工作的非常委副职行政首长,应当向作为联系环境保护工作的常委汇报工作,并要在必要时列席党委常委会并发言,由负责联系的常委进行补充。这种方法使得常委会更加重视环境保护的工作,能有效解决环境保护的人力、物力、财力以及重大工作部署问题。其二,党委常委之间也要有环境保护工作职责。副书记协助书记成为环境保护的第一责任人,党委常委、组织部长的职责在于,在环保局及有环境保护监管职责的行业领域,不仅要配备好环保局的领导班子,还要配备好政府各部门中抓环境保护工作的副职的配备问题。宣传部长主要负责协调环境保护方面的宣传教育工作,提升辖区内的环保文化水平。党委常委、统战部长可以通过聘请特约监督员、邀请人大代表和政协委员来加强对各行业、各单位环境保护工作的监督;党委常委、政法委书记在对于环境保护事故的调查处理和环境侵权维稳方面具有重要职责;党委常委、纪委书记在对于环境保护工作是否得到落实,一岗双责制度是否得到有效推行等方面负有监察责任;属于党委常委的教工委和农工委书记等领导对其分管或者联系领域的环境保护工作也要承担起协调责任。

(二)政府副职首长之间和各部门之间的职责分配

在政府内部,要按中央要求,修订政府分工规则,使分管环境保护的副职首长要承担环境保护综合监管的领导责任,其他副职首长要在分管的业务领域承担环境保护直接监管的领导责任。为此,应当向福建省政府学习,修订现行的"三定"方案或者颁布专门规定,赋予各部门全部业务领域环境保护的直接监管责任。

(三)建立职责履行的考核机制

按照十八届三中全会的要求,提高环保对地方党委和政府的考核权重,真正改变唯GDP的现象,将环境保护的重点工作纳入各级党委、政府及有关部门的年度考核目标,签订目标责任书。为了鼓励先进、惩罚落后,需要建立环保责任目标考核奖惩机制,将考核结果纳入干部档案管理。对未完成环保责任目标的部门、企业和相关责任人实行严格的问责制和"一票否决"制。

六、环境保护党政同责一岗双责齐抓共管的纵向体制构建问题

要将环境保护责任落实到基层,落到实处,要建立责任分解体系。环境保护监管责任的分解,从上到下一直要延续到区县、乡镇街道。各区县政府要充分发挥环境保护联席会议的平台作用,把责任分解到各委办局,各委办局要把工作做好就要把责任分解到各个科室,分解到各乡镇街道。由于环境保护工作的大多数监管措施一般最终由基层的党政部门实施,因此如何层层抓落实,最终实现属地监管的周密化,是一个值得思考的问题。

尽管村委会和居委会是群众自治组织,但是他们也享受政府的财政补贴,其党组织也受乡镇街道党委的直接领导,并且具有上传下达的组织协调作用,这就要求他们在环境保护工作中也应承担一定的责任,乡镇街道可以将环境保护责任分解到乡村和社区,如村委会、居委会及其党组织。乡镇街道的党政班子可以对村委会、居委会及其党组织下达环境保护指标并对其进行考核来实现责任分解。值得注意的是,村和社区组织的责任不能替代乡镇街道党委和政府的角色。只有这样,才能层层分解责任,将环境保护工作一竿子插到底,落到实处。

七、环境保护党政同责一岗双责齐抓共管体制运行的能力保障问题

很多地方出现环保事件或事故,其原因在于基层党委和政府对于环境保护工作不会管。环境保护党政同责一岗双责齐抓共管的责任体系建立后,基层党委和政府想要做到会管、能管,须要加强以下能力建设:

首先要增强基层执法力量。环境保护事关重大,涉及基层的每个角落。而基层的环境保护监管特别是污染减排、环境监察、环境应急、环境监测、固废管理力量薄弱,在乡镇的有编执法人员要么没有,要么很少。在西部的一些省市,环境保护专业毕业的人相当缺乏,有的县局没有一个专业人才。这与环境保护的专业监管的定位不符。应当按照党的十八大决定的要求,增强基层环境保护执法监察力量,特别是公开招考一批专业人才。

其次要保证信息通畅。在这点上,可以借鉴北京市安监局的经验。例如,北京市安监局通过四个刊物来保障监管的事先和时候知情,第一,市局每个工作日制作《环境保护动态》,并将该动态抄送给国家安监总局、市委市政府领导、各区主要领导及各区县安监局,使他们对于每天的安监情况有一个统筹的认识。第二,每个工作日制作《每日舆情》,汇总全国各地的媒体报道的与安监领域相关的信息,了解媒体对本地区及其他地区安监工作的评价;第三,每个工作日制作《值班日报》,传达上级的要求,记录事故和事故调查处理信息。此外,还编制《举报投诉信息》,记载受理的投诉信息和处理结果,分析事故和隐患的特点与规律。

再次要加强环境保护全员培训。环境保护的全员培训工作应由党委、政府一直延伸到村、社区和所有的企业。村委会和居委会中专门负责环境保护的人员也要接受政府的培训工作。具体做法可为,各级党委和政府培训下级环保部门、本级党委和政府相关部门及本级政府所属属企业,区县培训乡镇街道、区县党委和政府相关部门及区县属企业,乡镇街道培训村委会、居委会和所辖企业。乡镇街道培训企业有着一定的特殊性,培训方式主要是由乡镇党委政府和培训机构之间签订培训协议,按照法律要求共同培训企业员工。通过培训,使乡镇街道和村委会、居委会工作人员学环保、会环保,并能管环保,使环境保护监管或者管理落到企业和社区,使企业和社区的环境保护主体责任得到落实。

此外,还要加强车辆、通信、取证和执法防护用品等环境保护监管的装备配备工作,使环境保护监管责任有条件得到落实。

*作者简介、常纪文,男,1971年4月生,法学博士,国务院发展研究中心研究员、中国社会科学院法学研究所教授。研究方向:社会法、环保法和安全生产法。

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