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论《开罗宣言》的条约法律性质
〔关键词〕开罗会议、开罗宣言 、《波茨坦公告》

〔提 要〕开罗宣言在实质上是中美英三国首脑用来记载和宣示他们在开罗会议上达成的共识和协议,表示将以战争这一强制手段保证这些协议实施的协议书,是三国之间的一项具有条约性质的法律文件。开罗宣言的这一性质,从波茨坦公告中得到进一步的证明。波茨坦公告在国际上公认为是有条约拘束力的国际协定,后来成为公告一部分的开罗宣言,当然也具有它的条约法律性质。开罗宣言和波茨坦公告是中美英三国之间的条约,原本并不对日本发生拘束力;但是由于日本在其"投降书"中表示接受开罗宣言和波茨坦公告,这三个联系密切的文件就构成了一项新的条约,在中美英苏和日本之间建立了条约法律关系;基于这一关系,各国都承担了履行这一条约规定的义务。

〔完稿日期〕2013年8月20日

〔作者简介〕中国社会科学院荣誉学部委员,中国社会科学院国际法研究所研究员、教授

1943年12月1日,中美英三国首脑在反对日本法西斯战争取得最后胜利已成定局的情况下,为了商讨对日作战和战后处理日本问题,在埃及首都开罗举行会议后,发表了著名的《开罗宣言》。这是一份具有历史意义的重要政治、法律文件,对于后来惩罚日本侵略罪行、建立战后世界和平秩序起到了奠基性作用。自那时以来已过了70年。在这期间,日本经历了很大变化;但是,由于种种原因,日本的侵略罪行却一直没有得到彻底清算。尤其值得注意的是,在现今的日本,有一股不容小视的右翼势力在竭力否定日本的侵略历史,他们热衷于参拜供奉有甲级战犯的靖国神社,想方设法修改记载有日本对外侵略事实的历史教科书,处心积虑地推动修改防止军国主义复活的和平宪法,种种迹象表明,他们想把日本重新推上对外侵略扩张的老路。日本至今仍侵占着钓鱼岛,拒不将其归还我国,就是这种坚持侵略扩张、不思悔改的一种表现。在这一背景下,我们可以看到,《开罗宣言》是有它的现实意义的。

《开罗宣言》具有多方面的价值和意义。它向全世界庄严宣告了中美英三大盟国在开罗会议上商定的对日战争的目的和宗旨,表示了它们定将对日战争一直进行到日本无条件投降的共同意志和决心,为惩罚日本侵略、处理日本问题和战后世界和平秩序的建立指明了方向,奠定了思想和政治基础;它体现了中美英三国在世界反法西斯斗争中为了一个共同目标而结成的国际统一战线,以及决心协同作战、取得对日战争最终胜利的一致意见和决定;它还标志着中国已作为一个独立主权国家,取得了在国际舞台上与美英等传统大国平起平坐的大国地位,其政治意义是十分巨大的。《开罗宣言》也具有重要的军事意义:它公开宣告中美英三国已就下一步对日作战计划取得了一致意见,将从海陆空诸方面不懈地对日本这一残暴敌人施加压力,坚持长期作战以获得日本无条件投降,为赢得战争胜利做出了战略和战术部署,预告了日本的侵略战争必将彻底失败。除此以外,《开罗宣言》还有一重意义值得重视,那就是它的法律意义。这是一份记载和宣示中美英三国首脑在开罗会议讨论中达成的协议和做出的决定的法律文件,在这份文件中,他们表达了有关对日战争的目的和宗旨的一致意见和约定,做出了将以战争这一强制手段实现对日战争目的和宗旨的承诺,承担了与此相应的责任和义务。《开罗宣言》也为国际社会制止和惩罚日本侵略提供了必要的国际法基础,也是我国今天有权要求日本停止其继续侵占钓鱼岛的非法行为、将其归还中国的国际法依据之一。长期以来,日本右翼势力利用一切机会和手段,否定日本侵略历史,企图为战后遭到惩罚的日本侵略罪行翻案,其中的一个办法就是诋毁国际社会旨在追究日本侵略罪责的各种措施和活动的合法性,包括否定《开罗宣言》的法律性质,诬称远东国际军事法庭对日本甲级战犯的审判没有国际法依据,等等。这从一个侧面说明,揭示和认识《开罗宣言》的法律意义,是有其重要现实意义的。

《开罗宣言》的文字不长,但却传达了中美英三国首脑想要通告全世界的、内容极其重要的信息,主要有:(一)三国军事人员已就今后的对日作战计划获得一致意见,三国下定决心将从海陆空诸方面对日本这一残暴敌人不懈地施加压力;(二)"三大盟国此次进行战争的目的,在于制止及惩罚日本之侵略。三国决不为自身图利,亦无拓展领土之意";(三)三国对日战争之宗旨,"在剥夺日本自1914年第一次世界大战开始以后在太平洋上所夺得的或占领之一切岛屿,在使日本所窃取于中国之领土,例如满洲、台湾、澎湖列岛等,归还中华民国;(四)"日本亦将被逐出于其以暴力或贪欲所攫取之所有土地,三大盟国……决定在相当期间,使朝鲜自由独立";(五)三大盟国抱定上述目标并与其它对日作战的联合国家目标一致,坚持进行为获得日本无条件投降所必要的长期作战。从《宣言》的这些内容和使用的措词中可以清楚地看出,三国首脑在开罗宣言的讨论中至少达成了以下共识和协议,并做出了多项重要决定,这就是:(一)认定日本长期以来对外战争和掠夺土地的行为是国际法上应予惩罚的侵略行为,约定三大盟国此次战争要达到的目的"在于制止及惩罚日本之侵略",而不是为了自身谋利,也不是为了拓展他们的领土;(二)约定三国对日战争的宗旨,在于剥夺日本从其他国家掠夺来的一切土地,将它们归还包括中国在内的土地原来的主人,并决定在相当期间,使仍处于日本殖民统治之下的朝鲜获得自由和独立;(三)约定三大盟国将以实现《宣言》所阐明的各项目标为抱负,联合所有对日作战的国家协同作战,将战争进行到底,直至日本无条件投降。很明显,《开罗宣言》在实质上就是一份三国首脑用来记载和宣布他们在开罗会议上达成的各项共识和协议,并表示将以战争这一强制手段保证这些协议得到实施的协议书;在这份协议书中,他们不仅表达了有关对日战争的一系列问题的一致意见,做出了相应的决定,而且明确地承担了将对日战争进行到底、实现对日战争的目的和宗旨的责任和义务,甚至还承担了不利用这次战争谋取私利,也不拓展领土的义务。

国际法理论和实践认为,国与国之间用来确定它们关于一个相互行为的一致意见(协议)的文件,构成了国际法上的条约,而条约对其缔约国是有拘束力的,根据约定必须信守原则,缔约各国必须善意地履行条约的各项规定。对此,在就条约习惯法规则进行认真编纂的基础上,由联合国大会于1969年通过的《维也纳条约法公约》有明确规定:"称条约者,谓国家间所缔结而以国际法为准的国际书面协定","凡有效之条约对其各当事国有拘束力,必须由各该国善意履行"。1 按照国际条约法的这一定义衡量,认为《开罗宣言》是中美英三国之间的一项具有条约性质的法律文件,应当是没有疑问的。而且,中美英三国在《开罗宣言》发表后采取的,包括发表敦促日本投降的《波茨坦公告》、组织远东国际军事法庭对日本甲级战犯进行审判等在内的一系列行动,表明它们对于自己在《宣言》中做出的承诺的态度是认真的;通过这些实际行动,也比较好地履行了依据《宣言》承担的责任和义务。

有一种意见认为,《开罗宣言》不过是一份没有人签署的新闻公报,不具有国际法效力。这种意见只从形式上看问题,而不顾及问题的实质,是不足取的;而且,即使从形式的角度看,它也是不对的,是缺乏国际法知识的一种表现。众所周知,无论是国际法的有关规定或是国际条约的实践,从来都不认为一份构成条约的国际法律文件必须具有"条约"这一名称。上文引证的《维也纳条约法公约》在给"条约"下了定义之后紧接着指出,"不论其载于一项单独文书或两项以上相互有关文书之内,亦不论其特定名称如何",清楚说明条约可由一项或多项文书构成,它可以使用多种多样的名称,而非一定要冠名为"条约"。事实上,在国家条约实践中,条约使用的名称除"条约"外,还有宪章、盟约、规约、专约、公约、协定、议定书、文件、宣言、公告、声明、联合公报、换文、谅解备忘录,等等,不一而足,而"宣言"正是国家间经常用来称呼它们之间条约的一种名称。其次,该意见用《开罗宣言》无人签署的理由来说明它没有国际法效力,这也是没有根据的。因为一项国际法律文件发生效力,并不一定以有人签署为条件。《维也纳条约法公约》明文规定:"一国承受条约拘束之同意得以签署、交换构成条约之文书,批准、接受、赞同或加入,或任何其他同意之方式表示之。"2 该公约还规定,"条约生效之方式及日期,依条约之规定或依谈判国之协议。"3 可见,在国际法上条约的生效可以多种方式加以表示,签署是使条约生效的一种方式,但不是唯一的或必不可缺的方式。缔约国可商定以任何方式表示他们对于承受条约拘束之同意,这些方式主要有签署、批准、交换文书、接受、加入等等。缔约国也可商定不要求任何签署或批准等方式,而只是决定将条约公布即能生效,甚至也有密不公布条约也不影响条约生效的情况。

其实,一项国际文件是否作为条约在缔约国间发生法律效力,最主要的在于它是否在这些国家之间确立了某些行为规则,是否建立了一定的权利义务关系。《奥本海国际法》指出,"确定一个文件的法律性质是否一个条约的决定性因素,不是它的名称,而是它是否意图在各缔约国间创设法律权利和义务",而判断这一文件在发表这一文件的国家间能产生什么程度的权利和义务,则大部分要看这一文件使用的措词而定。4 关于以《宣言》为名称的条约,这部权威的国际法著作进一步指出,这是一种"各当事国约定今后采取某种行为方针的一般性造法性条约。"5 用日本国际法学者的话说,它是"用于两国间或数国间确认现行规则或制订新规则的协议"。6 这些论述在表述上不尽相同,但都是从一定角度揭示了名称为"宣言"的条约的基本特征。综合这些论述,我们可以把以"宣言"为名称的条约定义如下:是指国家间为约定某种行为方针,或为确定某些规则而达成的,在它们之间建立了一定的权利义务关系的协议。回顾《开罗宣言》,我们不难看到,它是与这一以"宣言"为名称的条约的定义完全相符的。

《开罗宣言》的这一条约法律性质,我们可以从同样是由中美英三国共同发表,后来又有苏联表示参加的《波茨坦公告》中得到进一步的证明。《波茨坦公告》是中美英三国首脑在波茨坦会商后,为了敦促日本立即无条件投降而公开发表的又一重要政治、法律文件,反映了他们以战争威慑为手段结束对日战争的战略意图和在与日本投降有关的一系列问题上达成的一致意见。在这则《公告》中,中美英三国向日本发出了必须立即无条件投降的最后通牒,否则,"日本即将迅速完全毁灭";提出了日本投降必须履行的各项条件,包括:欺骗和错误领导日本人民的威权和势力必须永久剔除,日本领土上一些地点必须由同盟国加以占领,《开罗宣言》的条件必将实施,日本的主权必将限于本州、北海道、九州、四国及吾人所决定的其他小岛之内,日本军队应完全解除武装,战争罪犯将受到法律严厉制裁,阻止日本人民行使民主权利的障碍必须消除,日本侵略给他国造成的战争损失应予赔偿等。三国首脑也在《公告》中向日本做出了一些承诺,主要有:日本军队在完全解除武装后可以返还家乡过和平生活,日本民族不受奴役,日本国家不被消灭,为维持经济和偿付战争赔偿所需要的工业和原料可以保留,在《公告》的目的已经达到和日本成立和平政府以后,盟国军队将立即撤退等。这些条件和承诺是针对日本提出来的,对日本提出了要求和在它满足这些要求的情况下可能得到的利益;而这些条件和承诺的提出,也为中美英三国自己确定了他们准备如何处理日本问题的行动方针,为他们建立了在对日关系上应该做什么以及如何做的行为规则。对于这些条件和承诺,三国首脑在《公告》中强调指出,"吾人之条件,吾人决不更改,亦无其他另一方式。犹豫迁延,更为吾人所不容许"。这里使用的"决不更改"、"犹豫迁延"、"吾人决不容许",以及《公告》中"开罗宣言之条件必将实施"和多处出现的"必须"措词清楚表明,在中美英三国首脑的意愿中,《公告》所列的这些条件都是具有强制力的,无论对于日本或是中美英三国自己,都是必须执行的,也是不能更改的。也就是说,是被赋予法律义务性质的。基于以上分析,我们完全有理由认为,《波茨坦公告》具有国际法上以"宣言"为名称的条约的基本特征,是一个名符其实的条约性质的法律文件。应当指出,它的这一条约法律性质,在西方法学界也是得到承认的。英国牛津大学出版社出版的在国际上享有盛誉的《牛津法律大辞典》在对"行政协定"一词所作的解释中说,这是指美国总统与他国首脑之间所签订的协定,具有条约的效力。该词条用来说明行政协定的例证之一,就是"1945年在……波茨坦缔结的那些协定"。7

《波茨坦公告》是中美英三国专门为敦促日本无条件投降而发表的,而迫使日本无条件投降这一目标最初是由《开罗宣言》提出来的。因此可以说,发表《波茨坦公告》要达到的目的之一就是为了实施《开罗宣言》。《波茨坦公告》将"开罗宣言之条件必将实施"列为它向日本提出的多项条件之一,也可以充分说明这两个文件之间的紧密关系。实际上,由于这一安排,《开罗宣言》已经成了《波茨坦公告》的一部分,《波茨坦公告》的条约法律性质决定了《开罗宣言》也具有条约法律性质。

国际条约法有一项原则规定,生效的国际条约对其缔约国有拘束力,而不能为第三国创设权利和义务。按照这一原则,《开罗宣言》和《波茨坦公告》作为中美英三国之间的条约,只能对它们三国产生拘束力,而不能拘束日本,尽管它针对日本做出了一系列规定。然而,在国际条约的实践中,与这一原则确立的同时,也形成了关于这一原则的例外或称补充规则,即如果第三国以一定方式表示同意和接收一项条约有关它的权利和义务的规定,那么此项规定就可以对它产生权利和义务。对此,《维也纳条约法公约》明文规定,"如条约各当事方有意以条约的一项规定作为对某一第三国或第三组织确立一项义务的方式,且该第三国或第三组织以书面明示接受该项义务,则此规定即对其产生义务"。8 而关于为第三国创设权利的条约,《公约》规定说,"该第三国对此表示同意,则该第三国即因此项规定而享有该项权利。该第三国倘无相反之表示,应推定其表示同意。"9 这就是说,如果日本以一定方式做出了同意和接受开罗宣言和波茨坦公告的表示,那么它就可能成为这两项条约性质的国际法律文件的当事国,而这两项文件即对其产生拘束力。

众所周知,在《波茨坦公告》发表20天后,日本宣布无条件投降。在其发表的《日本投降书》中,日本明白无误地表示了对《波茨坦公告》的接受。在该投降书第六项中,日本还做出了"承允忠实履行波茨坦公告之条款"的承诺。日本政府的上述行为是有重要法律意义的。通过这一行为,日本就成了《开罗宣言》和《波茨坦公告》的当事国。《开罗宣言》、《波茨坦公告》和《日本投降书》这三个相互联系密切的文件,则构成了一个新的条约,在中、美、英、苏和日本之间建立了条约法律关系;基于这一关系,各国都承担了履行这些文件做出的规定的法律义务。

在二次世界大战结束和以后的一段时期里,日本基本上履行了它的义务。但是,也有众多事实表明,它在履行这些义务的过程中,态度并不总是真诚的,有些义务的履行是很不彻底的。例如,《开罗宣言》和《波茨坦公告》规定,日本应将其从其他国家掠夺来的一切领土归还原主的领土条款,就没有得到很好的执行。日本至今仍侵占着钓鱼岛而拒不将其归还中国,就是一个突出表现。钓鱼岛是台湾岛的附属岛屿,自古以来就是中国的神圣领土。甲午战争后,日本利用其战胜国的强势地位胁迫清朝政府签订《马关条约》,将台湾及其附属岛屿割让给日本,钓鱼岛遂被日本侵占。日本在其名称为"关于钓鱼岛主权的基本见解"的文件中辩解称,钓鱼岛不是根据《马关条约》割让给它的,而是在《马关条约》生效前不久,由日本内阁会议通过决议将其纳入日本版图的。即便如此,钓鱼岛是日本从中国窃取的土地这一事实和法律地位并没有改变。根据《开罗宣言》和《波茨坦公告》的领土条款,日本必须将钓鱼岛归还中国,这是它应当履行的国际法律义务。日本拒绝将钓鱼岛归还中国违反了《开罗宣言》、《波茨坦公告》的规定和它在《投降书》中做出的承诺,也违反了一般国际法,是它无视国际法、挑战战后世界和平秩序的一种表现,也是在日本出现的妄图回归过去对外侵略扩张老路的势力抬头的具体表现。对此,中国人民和全世界爱好和平、反对侵略、伸张正义的各国人民都不能不保持应有的警惕。

注释:

1《维也纳条约法公约》第2、26 条。http://www.un.org/chinese/law/ilc/treaty.htm

2《维也纳条约法公约》第11条。http://www.un.org/chinese/law/ilc/treaty.htm

3《维也纳条约法公约》第24条第1款。http://www.un.org/chinese/law/ilc/treaty.htm

4 [英]劳特派特修订,《奥本海国际法》(上卷,第二分册),王铁崖等译,商务印书馆1981年版,第325、306页。

5同上书,第325页。

6寺泽一、山本草二主编:《国际法基础》,中国人民大学出版社1983年版,第49页。

7李双元等译,《牛津法律大辞典》,法律出版社2003年版,第406页

8《维也纳条约法公约》第35条,http://www.un.org/chinese/law/ilc/treaty.htm

9 同上,第36条第1款,http://www.un.org/chinese/law/ilc/treaty.htm

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