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宪法实施是依法治国的首要任务

(在"依宪治国的价值目标"研讨会上的发言)
"全面贯彻实施宪法是建设社会主义法治国家的首要任务和基础性工作。""宪法的生命在于实施,宪法的权威也在于实施。我们要坚持不懈抓好宪法实施工作,把全面贯彻实施宪法提高到一个新水平。" 习近平总书在纪念现行宪法颁布实施30周年纪念大会上的这段讲话在建设法治国家的战略高度上强调了宪法实施的重要性。那么,如何在依法治国的时代语境中理解和推进宪法实施呢?笔者拟就此做些粗浅探讨,敬请方家指正。

一、宪法实施是建设法治国家的根本保证

近代以来,马基雅维利和霍布斯开启了对权力,特别是不受约束的至上权力的科学认识。他们坦率的表述与鞭辟入里的分析,警醒并启发后人思考和面对无限的、专断的权力可能带来的政治与社会问题。为寻求约束和限制公共权力的良方,在随后几个世纪的探索与实践中,西方逐步以法治和立宪政体构建有限政府,实现了对权力的有效约束和对公民权利自由的基本尊重。可见,法治的要义在于以法限权,进而保障公民自由,实现社会公正。中国方兴未艾的社会主义法治建设正是在对"权""法"关系的深刻反思中推进的。我国是一个有着集权传统的国家,集权思想和专制文化依然存在社会基础,因此权力要受到法律的约束和限制,对我国的政治发展和法治建设具有特别意义。

在自上而下的法治建设进程中,一切公共权力行使的原则、规则和边界都应纳入法律的框架,包括人民主权原则、人权保障原则、政党制度、人大制度、立法制度、司法制度以及各国家机构的组织活动原则规则等。这些都是法治国家应有之义。因此,在推进社会主义法治的三个一体建设中,法治国家建设应该是法治政府建设和法治社会建设的前提,也是法治建设的首要任务和成败之举。

我国的法治国家建设,乃至整个社会主义法治建设,关键在于用法律来约束和限制公共权力。而为权力运行设置规则和边界,建立有限政府,正是现代宪法的目标。具体而言,宪法确立国家制度和社会制度的基本原则与政策,并通过规范国家权力运行规则来防范一切专断的权力,包括民主的暴政。宪法就是要通过限制政府权力的手段,达到保障公民权利的目的。在宪法的这两大核心内容中,国家权力的制约与合理分工不仅占了宪法文本的大部分篇幅,而且从逻辑上和经验上也是更为基础和更为重要的内容。正如英人戴雪所言,权利保障在某种程度上正是权力被约束后的一个自然结果。因此,在法治原则下,立宪主义国家往往通过制定具有最高法律效力的宪法来确立政府权力的结构性制约关系,只要各政府机关严格按照宪法的规定行使权力,那么就能达成保障人权的目的。在此,手段的科学性、合理性和有效性决定了目的可实现性。

由上可见,政府机关严格按照宪法的规定行使权力是中国法治建设的根本保证。一方面我们要有一部符合政治、经济和社会实际需要的宪法,另一方面我们要保障宪法的实施,即让宪法规范在客观实际生活中得以贯彻落实,特别是要保证党政机关按照宪法的规定行使权力,履行职责。具体来说宪法的实施,一是要培育法治文化,让权力信仰并驯服于宪法和法律,二是要完善对超越宪法和法律行使权力行为的责任追究机制。

二、宪法实施是我国法治发展到一定阶段的必然要求

要建设法治国家,可以从许多的途径着手,比如加强立法,完善法律体系;严格执法,建设法治政府;公正司法,保障公民权益;宣传普法,建构法治文化等等。在这诸多的途径中,法治建设的中心任务会随着法治建设的不同发展阶段而有所不同。

完备和完善的法律是法治的基础和前提。因此,在成文法国家,走法治之路,立法是个关键环节。所以在法治建设的初期阶段,重点加强立法是切中要害的。我国的法治建设,无论是邓小平的"有法可依、有法必依、执法必严、违法必究"十六字方针,还是十八大提出的"科学立法、严格执法、公正司法、全民守法"新十六字方针,首要的都是立法,解决有法可依的问题,这是依法治国的前提条件。

在社会主义法律体系基本建成,有法可依的目标基本达成后,法治建设进入了一个新的阶段,我们面对的是亚里士多得所说的良法之治的问题,包括"良法"和"治理"两个方面。首先,什么是良法?笔者认为在形式上至少应具备以下条件:(1)是民主的法律。即法律是依民主程序制定的。包括民意代表机关立法和立法中的公民参与。(2)是保障人权,追求公平正义的法律。(3)是具有普遍性和确定性的法律。法律要引导和规范社会主体的行为就应当是具体的、稳定的、可预期的,并且能普遍适用。(4)是具有权威性的法律。即能以强制力保障法律获得普遍的服从,这是法律规范不同于道德规范等其他社会规范的根本特征所在。(5)是具有统一性的法律。法律应该是一个统一的规范体系,即法律规范之间要统一协调,不打架。在单一制的国家,就是要建立一个凯尔森所说的从高级规范到低级规范的效力等级体系。具体而言,依法治国的法律应该是部门齐全、形式完备和内容完善的统一体。在这样法律体系中,宪法是具有最高法律效力的根本法,是凯尔森所说的最高规范,处于统帅地位,是制定其他法律规范的基础和依据。所以法治首要的是宪治,依法治国首要的就是依宪治国。

其次,在以宪法为统帅的社会主义法律体系建成后,法治建设的重心要实现从注重立法到加强宪法和法律实施的转变。经过30多年的法治建设,现在中国法治建设的主要矛盾,是法律实施不好的问题。正如习近平总书记在"12.4"讲话中指出的,当前"有法不依、执法不严、违法不究现象在一些地方和部门依然存在;关系人民群众切身利益的执法司法问题还比较突出"。因此,加强宪法和法律实施,树立宪法和法律权威,真正实现严格执法、公正司法、全民守法和党在宪法和法律范围内活动,是现阶段法治发展的必然要求。

三、宪法实施是加快建设社会主义法治国家的关键之举

党的十八大报告提出要全面推进依法治国,加快建设社会主义法治国家。李林研究员认为,"加快"表面上看是对法治中国建设的目标和速度要求,而实质上却是对法治建设和依法治国实践进程的要求。而加快法治建设的实践进程,关键在于寻找到可以事半功倍达成目标的路线图。如前所述,宪法确立了国家基本制度和权力行使的规则,只要党政机关尊重并服从宪法,那么以法限权,进而保障公民自由,实现社会公正的法治要义就能基本实现。因此,笔者认为加强宪法实施正是加快法治建设的一个现实而又有效的路径。

汉密尔顿曾经总结,宪法的美德不在于它的庄严,而在于它的被适用。不可否认,在新中国的历史上,现行宪法是实施得最好的宪法。但是也存在许多问题,其中最为突出、直观的:一是,宪法规范的强制力不够,因此在感觉上宪法并没有获得普遍的服从,因而也不够权威。众所周知,道德规范是靠行为主体自觉遵从的;而法律是靠强制力施行的。所谓强制力,就是对不守法的强制其守法,或让其承担不利的法律后果。但是,我国宪法实施的一个突出特点是宪法规范主要靠各党政机关自觉遵守,自觉实施。因此,我们在法律生活中难以感受到宪法的强制力和权威,宪法实施的效果也难以达到法治的要求。二是,实体性实施与程序性实施不平衡甚至相背离。如张千帆教授认为,任何公权力机构依据宪法规定的职权和程序作出的行为都是程序意义上的宪法实施,但这仅表明宪法权能机构自觉或不自觉地按照宪法规定的那样去做了,并不能保证行为在实体上是合宪的。在宪法实施的实践中,权力主体行使职权时往往是以程序上的合宪性来回避乃至掩饰实体上的合宪性,呈现了权力行使在程序上是合宪的,但未必符合宪法的精神和规定。三是,存在着实施动机与实施效果脱节的问题。莫纪宏研究员对宪法实施现象的实证考察和分析认为,一些法律在重申宪法的某项规定时,本意是要推动宪法实施,但由于宪法规范具有抽象性,而享有宪法解释权的全国人大常委会又没有积极启动宪法解释机制,如此法律在重申宪法条文后,可能在立法和司法实践中造成部分法律规范脱离宪法文本独立发展自身的宪法原则内涵的"法制不统一"现象。

综上,宪法实施对依法治国至关重要,是现阶段加快法治建设的可行路径和关键之举,但宪法实施的现状仍存在诸多不可回避的问题,因此,在全面推进依法治国的进程中,进一步加强和保障宪法实施是我们面对的首要任务。

四、加强和保障宪法实施,推进依法治国

宪法的实施分为两个类别,一是行为主体的自觉实施,二是通过宪法监督和适用机制,强制推动的宪法实施。

根据现行宪法的规定,全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织,都必须以宪法为根本的活动准则,并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。可见,有责任和义务自觉实施宪法的主体非常广义,几乎囊括了所有国家机关、社会组织和公民个人。虽然如此,约束权力仍是法治建设和宪法实施的主要任务,因而自觉实施宪法效果的好坏主要在于党政机关能否依据宪法规定的权和限程序行使职权,包括通过立法使宪法法律化,行政机关执行宪法,司法机关司行宪法,以及等党在宪法和法律的范围内活动等。自觉实施虽不及强制实施更见益于树立宪法权威,但考察我国现行宪法实施的特点和强制实施机制尚不健全的现状,目前宪法实施效果的好坏仍主要依赖于党政机关依据宪法规定约束自身行为的自觉性和自律性。

鉴于此,笔者认为可以从三个方面加强宪法自觉实施,推进法治国家建设。一是,加强法治文化建设。即加强法制宣传教育,弘扬法治精神,形成崇尚法治、信仰法治、接受宪法法律至上原则的氛围和文化。二是,培育国家机关及其公职人员的法治思维,提高法治素质,增强按照法治精神、法治原则、法治要求和法治逻辑办事的能力。三是,切实加强党依宪执政和依法执政的能力建设。全面推进依法治国,要求党必须在宪法和法律的范围内活动,要求党尊崇法治,遵守宪法,善于自觉把自己的主张通过法定程序上升为国家意志,善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导,支持国家权力机关、行政机关、审判机关、检察机关依照宪法和法律独立负责、协调一致地开展工作。

宪法的自觉实施固然重要,但古谚有云"徒法不足以自行",缺乏实体性的、强制性的实施,仅依靠行为主体的自觉遵守,宪法实施不可能达到完备的状态。因此,当出现宪法争议,或存在违宪行为时,建立必要的、具有强制性的宪法实施监督机制和宪法争议处理机制是宪法实施的根本保障。而健全的宪法强制实施机制又是实现权力受制于法律约束的法治原则的根本保障。

宪法强制实施机制对于推进依法治国至关重要,但现有的宪法监督和宪法争议处理机制无论是在制度建设还是在实际运行上都存在很大的改进空间。首先,现行宪法和立法法规定了法规规章的合宪性与合法性审查制度,即审查立法的内容是否符合宪法、法律等上位法的精神、原则和具体规定,这是对宪法立法实施的实质性审查,目的是保障以宪法为统帅的法律规范体系的统一性和协调性。但在实际运行中,合宪性与合法性审查制度存在三个方面的问题:一是,法律的合宪性审查尚付之阙如;二是,对法规规章抵触上位法和相互冲突的审查与纠正实效性差,而且具有偶然性和随意性;三是,对违宪违法行为的监督审查仍缺乏必要的强制性,如对于《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》、《城市房屋拆迁管理条例》等违反宪法法律的行政法规,并未直接宣布其因违宪而无效,而是由原立法主体主动纠错,重立新法而自然废止旧法。针对上述问题,笔者认为应全面启动宪法、立法法规定的违宪审查机制,强化法规备案审查,并使合宪性与合法性审查制度化、常态化。其次,全面人大常委会的宪法解释权,即通过宪法解释来保障宪法的稳定性和适应性。宪法虽然规定了全面人大常委会的宪法解释权,但实践中几乎未能得到行使。宪法解释是适用宪法解决争议的前提,因此如何在制度上启动宪法解释机制,是当下我国宪法实施工作的一个核心环节。如果全国人大常委会能够积极主动地行使宪法解释权,就可以有效地解决宪法实施中的各种宪法争议,推动宪法的有效实施。最后,建立具有独立性的宪法实施保障机构,行使违宪审查权,加强宪法的强制性实施。这个独立的违宪审查机构不限于司法机关,也可以考虑在全国人大设立一个与其他专门委员会平行的、独立的宪法委员会,专门负责法律法规的合宪性审查及宪法争议的审理。

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