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历史为什么选择,人民为什么选择
——论中国宪法中的人民代表大会制度
2013-08-19 14:45 来源: 《人民论坛·学术前沿》8月上 作者: 李林

摘要  我国宪法之所以把人民代表大会制度确认并规定为国家的根本政治制度,是因为它适合中国国情,具有有利于保障人民当家作主等明显的制度优势。同时,我国宪法的根本政治制度很好地体现了民主形式与民主本质的统一、政体与国体的统一、民主与效率的统一,并坚持党的领导、人民当家作主与依法治国三者的有机统一。坚持宪法根本政治制度,必须走中国特色社会主义政治发展道路,坚持正确的政治方向,绝不能照搬西方国家政治体制的模式,搞西方国家的三权分立。

关键词  宪法  人民代表大会制度  民主集中制  三权分立

人民代表大会制度是我国宪法确认的国家根本政治制度,是人民当家作主的重要途径和最高实现形式。推进依宪治国,建设法治中国,必须坚持我国宪法的体制和权威,坚持和完善人民代表大会制度。

以宪法形式确认人民代表大会制度是历史和人民的选择

享有充分的民主是人类的共同理想,但民主理想的实现则是一个具体的历史过程。在这个过程中,一种民主制度的产生和发展,总是与这种制度所赖以存在的历史条件、文化背景、特定国情密切相关。从近代西方国家的情况来看,英国的国情及其资产阶级革命的特点,产生了英国的君主立宪制和“议会至上”的民主体制;法国的国情及其大革命后曲折的历史,造就了法国的半总统制和“行政优越”的民主体制;美国的国情及其争取独立的革命史,催生了美国的总统制和典型“三权分立”的民主体制;瑞士的国情及其特殊的文化、地理和历史条件,孕育了瑞士的委员会制和公民“直接民主”的民主体制。世界上没有一模一样的两片树叶,也没有一模一样的两种民主制度。我国没有搬用西方国家的议会民主制,而实行以人民代表大会制度为国家根本政治制度的民主政治体制,这是近代以来中国社会发展的必然结果,是历史的选择、人民的选择。

1840年鸦片战争以后,由于西方帝国主义列强的入侵和中国封建统治的腐败,中国逐渐从大一统的封建帝国沦为半殖民地半封建国家,人民处于水深火热之中。为了救亡图存,先进的中国人向西方国家寻找真理,学习西方的民主政治体制。清末,以康有为、梁启超为代表的改良派,支持光绪皇帝学习西方的民主政治,推行“戊戌变法”,在我国建立君主立宪政体。但由于封建顽固势力的反对和镇压,这次效仿西方民主体制的维新变法最后以失败而告终。

孙中山先生领导的辛亥革命,推翻了清王朝,终结了在中国延续几千年的封建专制制度,建立了民国,制定了《中华民国临时约法》,规定了主权在民。1913年,中华民国第一届国会正式召开,“宣告了效仿西方的共和代议制度在中国正式建立”。①但是,辛亥革命建立的“中华民国”在各派军阀蹂躏下变为名不副实的空招牌。辛亥革命没有能够改变中国半殖民地半封建的社会性质和人民的历史命运,它所建立的资产阶级共和制,既没有能保障广大人民作为民主主体的各项权利,也没有能真正实现孙中山先生规划的革命蓝图,最终在各种反动势力的绞杀和冲击下归于失败。此后,旧中国的统治者鼓吹过不同的民主政治主张,实行过不同的政治制度,但都没有从根本上改变中国人民受压迫、被奴役、被剥削的悲惨地位。对于深受“三座大山”压迫的广大劳动人民而言,没有政治上的翻身解放,宪法民主就永远是可望而不可及的奢侈品。

中国共产党的诞生,开创了中国人民争取人民民主的新纪元。在新民主主义革命的实践中,我们党创造性地把马克思主义的国家学说同中国具体实际结合起来,在带领人民为推翻三座大山而浴血奋战的同时,对建立新型人民民主政权及其组织形式进行了长期探索和实践,逐步创立了中国特色的人民代表大会制度。

我们党在成立伊始通过的中国共产党的第一个纲领明确提出:“我党采取苏维埃②的形式,把工农劳动者和士兵组织起来。”第一次国内革命战争时期,党在领导工人运动和农民运动的过程中,成立了工人代表大会和农民协会等组织。这是我们党早期对工农民主组织形式的探索和尝试,是人民代表机构最早的雏形。

第二次国内革命战争时期,1927年9月,中共中央通过《关于“左派国民党”及苏维埃口号问题决议案》;11月制定的《苏维埃临时政府组织法》明确指出,苏维埃政权组织与资产阶级国家政权组织有三点不同:第一,资产阶级国家机关的组织,是所谓立法、行政、司法三权鼎立,而无产阶级国家的组织,则是一切政权归苏维埃,其特点是接近民众,指挥灵敏,无相互牵制之毛病;第二,资产阶级政权机关所标榜的德谟克拉西是资产阶级的私产,是欺骗群众的招牌,而苏维埃的机关,则为真正的德谟克拉西,劳苦群众享有一切政治上的自由和经济上的解放;第三,资产阶级国家的普选,不过是美其名而已,实际为资产阶级金钱势力所包办,而苏维埃的选举,则与之绝对相反。③同年12月,在中国共产党的领导下,广州发动工农兵起义,“夺取政权,组织了苏维埃政府”,向全世界发表了《广州苏维埃宣言》,宣布“广州一切政权属于工人、农民、兵士” 。④1928年,中共六大通过的《苏维埃政权组织问题议案》,进一步全面阐述了工农民主专政的思想和苏维埃政权组织形式的构想,为建立革命根据地的民主政权提供了思想和政策指导。

1931年11月,在江西瑞金召开的中华苏维埃工农兵第一次全国代表大会宣布成立中华苏维埃共和国,并选举产生临时中央政府,⑤大会通过了《中华苏维埃共和国宪法大纲》。这个《宪法大纲》是中国共产党领导人民制定的第一部宪法性文献,揭开了我国宪法史的新篇章,也是中国历史上第一部人民民主的宪法,在中国宪法政治史上具有划时代意义。宪法大纲规定:中华苏维埃所建设的是工人和农民的民主专政的国家,苏维埃全部政权属于工人、农民、红军士兵及一切劳动民众,所有工人、农民、红军士兵及一切劳苦民众都有权选派代表参加政权的管理。工农兵和一切劳动大众以及他们的家属,不分男女、种族、宗教,在苏维埃法律面前一律平等。凡十六岁以上的公民,均享有选举权和被选举权……⑥从1931年11月到1934年1月,中央根据地进行过三次民主选举,参选率达80%以上。当选代表中工农占90%以上,妇女代表占20%以上。在建立中华苏维埃代表大会的同期或前后,具备条件的其他革命根据地,分别成立了省、县、区、乡四级地方苏维埃代表大会,行使地方政权的最高权力。革命根据地这一时期实行的苏维埃工农兵代表大会制度,为我们党后来领导建立全国性的人民代表大会制度积累了宝贵经验。  

抗日战争时期,为适应抗日民族统一战线的需要,抗日根据地政权将“苏维埃人民共和国”的提法改为“民主共和国”,将苏维埃工农兵代表大会改为参议会。在参议会中实行共产党员、党外进步分子和中间派各占三分之一的“三三制”的政权组织形式。这一时期,我们党从理论上明确提出,人民民主共和国的政权组织形式应当实行人民代表大会制度。1940年1月,毛泽东在《新民主主义论》指出:“中国现在可以采取全国人民代表大会、省人民代表大会、县人民代表大会、区人民代表大会直到乡人民代表大会的系统,并由各级代表大会选举政府。但必须实行无男女、信仰、财产、教育等差别的真正普遍平等的选举制,才能适合于各革命阶级在国家中的地位,适合于表现民意和指挥革命斗争,适合于新民主主义的精神。”⑦1945年4月,毛泽东在《论联合政府》中又进一步指出:“新民主主义的政权组织,应该采取民主集中制,由各级人民代表大会决定大政方针,选举政府。”因为,“只有这个制度,才既能表现广泛的民主,使各级人民代表大会有高度的权力;又能集中处理国事,使各级政府能集中地处理被各级人民代表大会所委托的一切事务,并保障人民的一切必要的民主活动。”上述思想,为解放战争时期革命根据地建立人民代表会议、特别是为新中国成立后建立全国性的人民代表大会制度,提供了重要的理论指导。

解放战争开始后,为了适应解放战争的形势与任务,革命根据地将参议会改为人民代表会议,边区、县和乡人民代表会议为人民管理政权的机关。人民按普遍、平等、直接、无记名投票的原则,选举各级代表,组成人民代表会议,再由各级代表会议选举产生同级政府。1948年8月,华北解放区建立了临时人民代表大会。这个代表大会“是临时性的,也是华北一个地区的,但它将成为全国人民代表大会的前奏和雏型”。⑧在中华人民共和国成立时,华北人民政府的机构成为组建中央人民政府的基础。

1949年9月,在北京召开了中国人民政治协商会议第一次全体会议,会议通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》规定:“国家的权力属于人民。人民行使国家权力的机关为各级人民代表大会和各级人民政府。”由于新中国成立初期,举行全国普选的条件尚不具备,于是由全国政协代行全国人大的职权。

1953年1月13日,中央人民政府委员会决定成立中华人民共和国宪法起草委员会,宪法起草委员会组织起草出宪法草案后,由中央人民政府委员会于1954年6月14日将草案公布,交付全国人民讨论3个月。宪法起草委员会根据全民和各界讨论提出的意见,对草案做了多次修改。1954年9月20日,第一届全国人民代表大会第一次会议以无记名投票的方式通过了《中华人民共和国宪法》。刘少奇在《关于中华人民共和国宪法草案的报告》中说:“从一九五三年起,我国已经按照社会主义的目标进入有计划的经济建设时期,因此,我们有完全的必要在共同纲领的基础上前进一步,制定一个象现在向各位代表提出的这样的宪法,用法律的形式把我国过渡时期的总任务肯定下来。”⑨这部宪法是新中国历史上第一部宪法,把人民民主和社会主义原则以根本法的形式固定下来,对以人民代表大会制度为核心的国家权力配置和公民基本权利等,做了比较详细的规定,奠定了我国宪法制度的基本格局和构架。

1954年宪法明确规定,中华人民共和国是“工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政国家”;国家的“一切权力属于人民”;人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。这个规定和其他条文的一些规定表明,我们国家的根本政治制度是人民代表大会制度。⑩此后的1982年宪法坚持和进一步完善了人民代表大会制度。

回顾中国人民争取和实现人民民主的历程可以看到,从1840年以后,中国一切有志救国的人按照资本主义方向去寻找中国的出路,探索走资本主义民主政治体制的道路,但最终都失败了。历史证明,照搬西方宪政民主模式,包括三权分立、多党制和议会制等,都不能真正解决中国的根本问题,是一条走不通的路。只有在中国共产党的领导下,彻底推翻旧政权、废除伪法统,建立人民民主的新国家,实行人民民主专政的国体和人民代表大会制度的政体,才能从制度上保证人民当家作主。

中国共产党在新民主主义革命的伟大实践中,靠正确的路线、纲领、方针、政策和共产党员的先锋模范作用,带领人民推翻了“三座大山”,建立了新中国,争得了人民民主,实现了人民的政治解放。人民从自己的亲身体验中认识并选择了中国共产党的领导,选择了社会主义道路和人民代表大会制度。亿万人民的这种选择不是在议会的会场,而是在革命的战场;不是靠选票的选举,而是用革命的行动;不是无知和愚昧的盲从,而是理智和人心的抉择。这种选择,是在中国共产党领导人民求解放、谋幸福的长期斗争中,亿万人民形成共识的结果,是人民拥护党的路线方针政策、不惜生命财产跟党闹革命的行动表示,反映了全国各族人民的共同利益和共同愿望,体现了中国社会发展的必然要求。

我国宪法根本政治制度的制度优势

我国宪法之所以把人民代表大会制度确认并规定为国家的根本政治制度,主要是因为它适合中国国情,有利于保障人民当家作主,具有明显的制度优势。

这一制度有利于保障人民当家作主。宪法规定,国家的一切权力属于人民。人民通过人民代表大会这种政权组织形式,行使国家权力,管理国家和社会事务,管理经济和文化事业,实现当家作主。列宁曾经指出,社会主义民主必须摆脱西方资产阶级的议会制,因为“议会制度并没有消除最民主的资产阶级共和国作为阶级压迫机关的本质”。11

人民代表大会作为人民掌握和行使国家政权、管理国家的根本政治制度,主要从以下方面保障了人民当家作主:第一,宪法最大限度地确认了“人民”的范畴,不断巩固人民民主专政的阶级基础和社会基础。在现阶段,人民作为社会主义民主的主体,不仅指包括知识分子在内的工人阶级和农民阶级,而且包括其他的社会主义事业的建设者、拥护社会主义的爱国者和拥护祖国统一的爱国者。第二,宪法规定了人民当家作主的政治地位、经济地位和社会地位,规定了国家尊重和保障人权的宪法原则,保障全体公民的人身权利、政治权利、经济权利、社会权利和文化权利。第三,人民通过普遍的民主选举,产生自己的代表,组成各级人民代表大会。各级人民代表大会对人民负责,受人民监督,为人民服务,这就从根本上保证了人民当家作主的政治地位。第四,人民通过全国人大和地方各级人大行使国家的立法权、监督权、行政权、审判权和检察权,并通过依法治国和依宪治国,保证了国家权力始终掌握在人民手中,使国家政权与人民群众保持前所未有的密切联系。第五,在基层民主方面,党和国家通过不断丰富民主形式,健全民主制度,增加民主渠道,扩大公民有序的政治参与,逐步提高了公民的民主素养,有力地保证了全国各族人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督,享有宪法和法律规定的广泛的民主、自由和权利。

这一制度有利于动员全体人民以国家主人翁的地位投身社会主义建设。宪法以国家根本法的形式确认了全体人民作为国家主人翁的地位。人民不仅享有政治民主,而且享有经济民主和社会民主;不仅成为国家的主人,而且成为生产资料的主人和社会主义社会的主体。

人民是社会主义民主的主体,也是建设社会主义的生力军。人民代表大会制度通过以下方式和途径,把亿万人民发动和组织起来,动员他们以国家主人翁的身份投身于社会主义建设事业。首先,宪法明确规定了社会主义建设的根本任务:沿着中国特色社会主义道路,坚持四项基本原则和改革开放,实现工业、农业、国防和科学技术的现代化,推动“三个文明”协调发展,把中国建设成为富强、民主、文明的社会主义国家。其次,坚持以经济建设为中心,发展社会主义市场经济,实行社会主义基本经济制度和分配制度,保障公民合法的私有财产权和其他经济权益,并随着经济的发展不断满足人民日益增长的物质需求,从而调动了广大人民群众投身于社会主义物质文明建设的积极性。第三,不断完善人民代表大会制度、共产党领导的多党合作与政治协商制度、民族区域自治制度、基层民主制度等各项制度,发展社会主义民主,健全社会主义法制,推进依法治国,保障了公民的各项民主政治权利,保证了广大人民群众在社会主义政治文明建设中发挥国家主人翁的作用。第四,在加强理想道德文化和法纪教育的同时,不断发展教育、科学、卫生、体育和文化事业,发展文学艺术、新闻广播电视、出版发行、图书馆、博物馆、文化馆和其他文化事业,不断满足人民日益增长的文化需求,吸引并保障了广大人民群众致力于社会主义精神文明建设。第五,宪法具体规定了公民有劳动的权利和义务。一方面,国家通过各种途径,创造劳动就业条件,加强劳动保护,改善劳动条件,并在发展生产的基础上,提高劳动报酬和福利待遇;另一方面,劳动是一切有劳动能力公民的光荣职责,劳动者应当以国家主人翁的态度对待自己的劳动,国家提倡公民从事义务劳动。宪法的这些规定,为亿万人民投身社会主义建设提出了要求,创造了条件,提供了保障,体现了社会主义民主的特点和优越性。

这一制度有利于保证国家机关协调高效运转。没有民主,就没有人民代表大会;没有效率,人民代表大会就会变成“清谈馆”。人民代表大会制度不实行“三权分立”,而实行民主集中制。民主集中制是人民代表大会制度的基本组织原则,是实现民主与效率相统一重要保障。邓小平指出,根据民主集中制原则建立的“人民民主制度有个最大的优越性,就是干一件事情,一下决心,一做出决议,就立即执行,不受牵扯”,“这方面是我们的优势,我们要保持这个优势,保证社会主义的优势”。12

人民代表大会作为国家权力机关,充分发扬民主,集中反映人民意志,依照法定程序集体行使立法权、重大事项决定权、人事任免权和监督权,集体做出决策和决定。在人民代表大会统一行使国家权力的前提下,一方面,国家各级行政机关、审判机关、检察机关都由本级人民代表大会产生,对人大负责,受人大监督,执行人大的决策和决定,实施人大的立法,保证了人大所集中体现的人民意志的有效实现;另一方面,宪法和法律在国家行政机关、审判机关、检察机关之间做出合理分工,规定了它们各自的职能和权限,明确了它们相应的责任和义务,要求它们各司其职,各尽其责,协调一致地工作,进而从体制上避免了国家政权机关之间可能的相互牵扯,保证了国家统一有效地组织各项事业。尤其是,所有国家机关都是“权为民所用,利为民所谋”、全心全意为人民服务的,它们没有自己的任何私利,也不代表和谋求任何少数人、少数集团或少数阶层的法外特权和私利,这就消除了国家政权机关之间权力对立和冲突的经济与政治根源,为它们分工合作、协调高效地履行职责提供了根本保障。

这一制度有利于维护国家统一和民族团结。法制统一是保证国家统一和民族团结的基础。宪法明确规定,国家维护社会主义法制的统一和尊严;一切下位法都不得同宪法相抵触,一切社会主体都必须遵守宪法和法律,一切违反宪法和法律的行为,必须予以追究。全国人大及其常委会通过监督宪法实施,地方各级人大通过保障宪法、法律的执行和遵守,用法制方式维护了国家统一和各民族的团结。

在根本政治制度下,我国实行单一制的国家结构形式,遵循“在中央统一领导下,合理划分中央和地方的职权,充分发挥中央和地方两个积极性”的原则,构建中央与地方的和谐关系。我国中央与地方的关系有三种不同的类型:一是中央与一般省、直辖市的关系,二是中央与民族区域自治地方的关系,三是中央与特别行政区的关系。宪法和法律对中央与一般省、直辖市的职权做了比较明确的划分,它们依法分别行使各自的职权,共同致力于国家事务和社会事务的管理,协力建设社会主义现代化国家。

我国宪法根本政治制度的主要特征

根据我国宪法的原则和制度设计,我国权力机关不实行“三权分立”制度,而是按照人民主权原则和民主集中制原则,实行人民代表大会制度这一根本政治制度。我国宪法的根本政治制度具有以下主要特征。

民主形式与民主本质的统一。这是中国特色社会主义民主的内在要求,也是人民代表大会制度优越性的重要体现。由我国社会主义社会的性质所决定,它的民主是在消灭了阶级对立和阶级压迫、实行以社会主义公有制经济为主体的经济基础上建立和发展起来的新型民主,具有形式与本质相一致的真实性特征。表现为:第一,从国情出发,建立了与社会主义初级阶段基本国情相适应的民主制度,保证了民主实现形式与民主本质的统一。没有人民民主,就没有社会主义。社会主义民主是由社会主义法治所确认和保障的。我国宪法作为国家的根本大法和最高规范,明确规定了中国特色社会主义民主的一系列重要制度,包括人民代表大会制度、共产党领导的多党合作与政治协商制度、民族区域自治制度、“一国两制”制度、人权保障制度、依法行政制度、司法独立公正制度、民主监督制度、基层民主制度等。这些制度,是中国特色社会主义民主制度化、法律化的集中体现,是人民当家作主的根本制度保障。第二,权利与义务、权力与责任相一致,宪法和法律绝不允许存在只享有权利而不履行义务、只拥有权力而不承担责任的公民和国家机关工作人员,更不允许任何个人和组织拥有制度和法律之外的特权。所有公民在法律面前一律平等。第三,国家为实现人民民主提供必要的物质支持和法律保障。四,中国特色社会主义民主的内容和实现方式随着经济、社会和文化的发展而不断丰富和发展,随着社会主义法治的加强而不断健全。

政体与国体的统一。毛泽东在《新民主主义论》中指出,所谓国体就是社会各阶级在国家中的地位。资产阶级总是隐瞒这种阶级地位,用“国民”这一模糊概念达到其一个阶级专政的目的。所谓政体是指政权构成的形式问题,指一定的社会阶级采取何种形式去组织反对敌人、保护自己的政权机关。13国体与政体作为国家的两个方面,是相互关联、辩证统一的,其中主要是政体必须适应国体的要求。

西方宪政民主理论只讲政体,不讲国体,用种种政体理论掩盖阶级专政的国家实质。我国社会主义民主理论既承认政体,也承认国体,强调两者的统一。工人阶级(通过共产党)领导的人民民主专政是我国的国体,是人民当家作主的本质体现。人民代表大会制度是我国的政体,是实现人民当家作主的根本政治制度。

建设社会主义政治文明,发展社会主义民主政治,必须坚持人民民主专政的国体。一方面,在人民内部实行民主,人民依法享有各项人权和自由,用民主和法治的方式解决人民内部的各种矛盾和问题;另一方面,对敌对阶级和敌对势力实行专政(在和平建设时期,必须依照法律进行),保障国家政权不被颠覆、民主政治权力始终掌握在人民手中。公开宣布对敌对阶级和敌对势力实行专政,既是社会主义民主的本质要求,也是社会主义民主真实性的体现。正如毛泽东指出的那样,由人民对敌人实行专政,是从反革命的专政那儿学来的“一项对待反革命阶级的统治方法”。14

坚持人民民主专政的国体,必须实行人民代表大会制度的政体。这是因为:首先,这种政体可以实现以工农联盟为基础的人民内部的团结,实现亿万人民当家作主,可以在人民团结的基础上对人民的敌人实行专政,从而巩固人民民主政权,保障人民享有政治、经济、文化和社会的各项权利;其次,这种政体可以使人民权利与国家权力结合起来,使民主政治与人民主体结合起来,从根本上确立并保证我国社会主义民主是多数人的统治,真正体现了社会主义民主的真谛;第三,这种政体可以充分表达和体现人民的整体意志,保障人民的根本利益,调和人民内部的各种关系和矛盾,从而最大限度地调动亿万人民的积极性、主动性和创造性,动员全体人民以国家主人翁的姿态投身于社会主义建设;第四,这种政体可以把人民的意志转变为国家意志,把人民民主制度化、法律化,制定为宪法和法律,并通过依法治国和依法执政等法治方式,保障人民民主,维护国家统一,促进民族团结,实现长治久安。

民主与效率的统一。如何协调民主与效率的关系,历来是宪法政治体制需要解决的重要问题。我国人民代表大会制度不实行“三权分立”,而坚持和实行民主集中制。民主集中制是民主与集中的有机结合,即在民主基础上的集中和在集中指导下的民主。对于人民而言,民主集中制既可以保证充分发扬社会主义民主,发挥民智,反映民情,表达民意,实现民利,保障人民当家作主的民主权利;又可以集中各方意见,协调不同利益,统筹各种需要,做出正确决策,步调一致地实现人民意志。对于各个国家机关而言,民主集中制既可以在中央层面的各国家机关之间、地方层面的各国家机关之间、中央与地方的国家机关之间做出恰当的分工,规定它们各自的职能和权力,明确它们不同的责任和义务;又可以通过人民代表大会的制度架构、法律规范、法定程序、民主机制等,使作为“零部件”的各个国家机关科学合理地装配在国家机器上,避免各个国家机关之间相互扯皮抵牾,从而保证整个国家机器协调高效地运转。

按照民主集中制原则建立和运作的根本政治制度,可以实现民主与效率的统一。我国宪法规定,国家的一切权力属于人民。人民通过选举制度,民主选举产生各级人民代表大会,各级人大对人民负责,受人民监督,这就确立并保证了人民当家作主、成为国家主人的根本政治地位;人民通过民主参与、民主决策和民主监督等各种形式和途径,通过根本政治制度,保证了国家权力的主体始终是人民。人大是全国和地方的最高国家权力机关,“一府两院”由人大产生,对人大负责、受人大监督,始终处在人民代表大会制度之下运行,这就确立并规范了“一府两院”与人大的宪法关系。根据民主集中制原则建立和运行的根本政治制度,既有利于充分发扬社会主义民主,保证人民当家作主;又有利于提高人大和“一府两院”的工作效率,保证国家机关协调高效运转,从根本政治制度上保证民主与效率的统一。

坚持党的领导、人民当家作主与依法治国三者的有机统一。党的领导、人民当家作主和依法治国三者相互关联、相互依存、彼此作用,是一个内在统一的整体。党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证,没有共产党的领导,就没有人民民主,就不可能建设社会主义法治国家;人民当家作主是社会主义民主政治的本质要求,共产党领导就是要代表中国最广大人民的根本利益,组织和支持人民依照宪法和法律、通过人民代表大会制度等途径,当家作主,维护人民的利益,实现人民的意志;依法治国是共产党领导人民治理国家的基本方略,是共产党长期执政和人民民主有序运作的法治保障。三者统一于人民民主专政的国体和人民代表大会制度的政体之中,统一于社会主义现代化建设和政治文明建设的伟大实践之中。坚持“三者有机统一”,体现了我们党与政体(政权)、与人民(民主)、与法治是协调统一(而不是分离对抗)的和谐关系,体现了中国社会主义政治文明的本质特征,体现了根本政治制度的民主特色和政治优势。

人民代表大会制度通过行使制宪权,确认了三者的宪法地位和宪法责任。宪法是三者有机统一的法律基础。现行宪法不仅肯定了坚持共产党领导的原则,而且规定了人民当家作主的民主原则、民主制度和基本权利,规定了依法治国、建设法治国家的基本治国方略。宪法不仅要求全国各族人民和所有公民必须遵守宪法和法律,而且要求包括共产党在内的各政党必须以宪法为根本的活动准则,维护宪法的尊严,保证宪法的实施,遵守宪法和法律。

人民代表大会制度通过行使立法权,把党的主张和人民意志统一起来,把党改革发展稳定的重大决策同立法紧密结合起来,上升为国家意志,转变为宪法和法律。通过行使选举权、重大事项的决定权、人事任免权和监督权,一方面保证党的政治领导和组织领导的国家化,保证党民主执政、科学执政和依法执政;另一方面保证党始终代表人民的根本利益,保证人民当家作主的权利(权力)得到具体实现,防止国家权力产生腐败,侵犯人民利益。

人民代表大会制度通过以下渠道,保证宪法和法律得到实施:一是执政党坚持依法执政,带头守法,保证执法,改革司法;二是国家行政机关切实对人民代表大会负责,认真执行体现为宪法法律的党的主张和人民意志,依法行政,建设廉洁、高效、为民的法治政府;三是国家司法机关依法独立行使审判权和检察权,公正司法,保证宪法法律规定的党的主张和人民意志在具体案件中得到体现和落实;四是解释宪法和法律,监督宪法实施,撤销与宪法、法律等上位法相抵触的下位法,依法监督“一府两院”的工作;五是教育全体公民、特别是各级领导干部增强法律意识,提高法治素质,自觉遵守宪法和法律,使法治逐步成为一种普遍接受的生活方式。

坚持和完善我国宪法根本政治制度,不搞西方的“三权分立”

人民代表大会制度是符合中国国情、体现中国社会主义国家性质、能够保证中国人民当家作主的根本政治制度,也是党在国家政权中充分发扬民主、贯彻群众路线的最好形式。15建设中国特色的社会主义,实现中华民族伟大复兴的中国梦,必须始终不渝地坚持和完善宪法根本政治制度。

坚持宪法根本政治制度,必须走中国特色社会主义政治发展道路,坚持正确的政治方向,以中国化的马克思主义为指导;坚持人民代表大会统一行使国家权力,坚持民主集中制,严格依法、依程序办事,集体决定问题,集体行使职权;坚持走群众路线,以人为本,把维护和实现最广大人民的根本利益作为人大工作的出发点和归宿;最根本的是必须坚持中国共产党的领导、人民当家作主与依法治国的有机统一,坚持社会主义政治制度的特点和优势。

坚持宪法根本政治制度,必须进一步落实宪法赋予人大及其常委会的各项职权,充分发挥人大及其常委会作为国家权力机关的作用;充分发扬民主,进一步健全民主制度,丰富民主形式,扩大公民有序的政治参与,保证人民的民主权利;进一步加强和改进人大的立法工作,扩大立法民主,完善立法程序,改进立法技术,提高立法质量;进一步加强和改进人大的监督工作,健全监督制度,强化监督权威,丰富监督手段,增强监督实效;进一步密切各级人大同人民群众的联系,更好地发挥人大代表作为国家权力机关组成人员的作用,建立健全人大代表依法履行职责的各项具体制度,支持、规范和保证人大代表依法履行职责和行使权力,不断增强代表工作的实效;进一步加强各级人大及其常委会的组织制度和工作制度建设,努力提高人大工作的水平和质量。

坚持宪法根本政治制度,绝不能照搬西方国家政治体制的模式,绝不能搞西方国家的三权分立。“三权分立”是西方资本主义国家政体普遍采用的组织原则,是指国家的立法权、行政权和司法权分别由不同的国家机关行使,三种权力之间相互分工,彼此制约,以实现权力的均衡。在资产阶级革命时期,三权分立原则对于否定封建专制统治,建立资产阶级共和国,具有重要的进步意义。即使在今天,三权分立原则所蕴含的以权力制约权力的原理仍然具有值得借鉴的合理性和现实意义。但作为西方宪政民主的组织原则,其本质是资产阶级内部的权力分工。正如马克思批判西方三权分立时所指出的那样:他们把“分权看作神圣不可侵犯的原则,事实上这种分权只不过是为了简化和监督国家机构而实行的日常事务上的分工罢了”16,统治阶级是从来不会把统治权分给工人阶级和广大劳动人民的。

一些西方学者看到了三权分立的局限性,也不得不承认三权分立的“表面现象具有欺骗性”。例如,曾任美国国会参议员的富布莱特在讲到美国三权分立的问题时说:“我们的政治体制今天运转起来非常不灵……在民主党控制国会而总统是共和党人时,宪法规定的行政和立法之间的内在抗衡就要大大加剧……国会常常不能就预算达成一致意见,也不能有效地削减财政赤字……这在很大程度上要归咎于我们政府权力分立体制所固有的行政和立法之间的抗衡。”17在西方议会制的三权分立中,立法机关和行政机关“实际上是相互混合而非相互分立的”。18德国的赫尔佐克教授在评价本国三权分立时也指出:“议会和政府完全不遵守孟德斯鸠的分权要求:首先,因为政府由议会任命且任何时候都能被议会解散;其次,政府和‘政府的’议会的大多数属于同一政党或联盟,因此两者间不可能真正分权。”19

概括起来讲,西方宪政民主中的三权分立主要存在以下弊端:三权分立没有解决国家权力凌驾于社会之上的基本矛盾,难以形成人民和社会对国家权力监督制约的制度化机制;在三权分立之下,人民不是国家的主人和民主的主体,公民权利与国家权力处于对立状态,公民权利经常遭到国家权力的侵犯,同时也成为抵抗国家权力的力量;以权力制约权力为特征的三权分立,互相掣肘、互相扯皮,降低甚至丧失了效率,使国家机器不能适应社会发展变化的需要。特别是20世纪30年代以来,随着西方国家政府职能和角色的转变,三权分立在其政治实践中也发生了诸如行政权强化、立法权式微、司法权政治化20等的嬗变,传统的三权分立在一些西方国家正面临着消解重构的严峻挑战。

近年来,以三权分立为核心的西方宪政民主,在应对世界金融危机和解决国内矛盾的过程中,一再失灵。例如,美国的共和、民主两党,国会的参众两院,争吵不息、彼此掣肘、相互否决,极大地削弱了奥巴马政府化解金融危机、解决国内矛盾的能力。甚至可以认为,正是由于美国宪政民主体制对“华尔街”和金融垄断财团的放任纵容,才酿成了这场世界金融危机。西方三权分立等宪政民主体制被推行到中东、拉美、非洲、亚洲等地区和国家,不仅水土不服、南橘北枳,而且往往引发内乱、政变、战争、屠杀、经济衰退、社会骚乱、民不聊生等“民主灾难”。目前,发生在埃及的暴力冲突和局势动荡就是最新的明证。我国宪法根本政治制度坚持民主集中制,而不实行三权分立,这是中国人民自己的选择,是适合中国国情并被中国社会主义民主政治实践证明了的正确选择。党的十八大报告强调:“要把制度建设摆在突出位置,充分发挥我国社会主义政治制度优越性,积极借鉴人类政治文明有益成果,绝不照搬西方政治制度模式。”“人民代表大会制度是保证人民当家作主的根本政治制度。要善于使党的主张通过法定程序成为国家意志,支持人大及其常委会充分发挥国家权力机关作用,依法行使立法、监督、决定、任免等职权,加强立法工作组织协调,加强对‘一府两院’的监督,加强对政府全口径预算决算的审查和监督。提高基层人大代表特别是一线工人、农民、知识分子代表比例,降低党政领导干部代表比例。在人大设立代表联络机构,完善代表联系群众制度。健全国家权力机关组织制度,优化常委会、专委会组成人员知识和年龄结构,提高专职委员比例,增强依法履职能力。”21我们坚持宪法根本政治制度,并不拒绝学习和借鉴一切人类文明创造的有益成果。社会主义政治文明是解放全人类的伟大事业,代表着人类文明进步的普遍规律和发展方向。社会主义政治文明的普遍性、共同性和包容性,决定了它必须以人类政治文明的存在为基础,学习和借鉴人类政治文明创造的一切有益成果。坚持根本政治制度的社会主义性质和中国特色,并不意味着它排斥人类政治智慧创造的其他文明成就,并不拒绝学习和借鉴包括西方民主文化在内的一切人类政治文明的有益成果。党的十八大报告也特别强调:要“更加注重健全民主制度、丰富民主形式,保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”。22我国根本政治制度具有强大的生命力和巨大的优越性,并不意味着这种制度在它的实现形式、运作机制、实现程度和发展速度等方面,已经完美无缺。根本政治制度需要与时俱进,还需要在实现中国梦、民主梦、法治梦的伟大实践中不断完善和发展。

注释

1、徐宗勉、张亦工主编:《近代中国对民主的追求》,合肥:安徽人民出版社,1996年,第113页。

2、“苏维埃”这一称谓,是俄文“工农代表会议”一词的音译。所谓苏维埃代表大会,即工农兵苏维埃代表大会,是以工人、农民、军队兵士为权力主体的政权组织形式。

3、苏维埃的选举,第一,它不分国界性别,凡是在苏维埃国家境内的劳动者无论男女均有选举及被选举权;第二,它没有经济限制,只要是以劳力谋生活的均有选举及被选举权;第三,它剥夺剥削者的选举权。参见《中央革命根据地史资料选编》(下册),南昌:江西人民出版社,1982年,第5页(转引自方敏《“五四”后三十年民主思想研究》,北京:商务印书馆,2004年,第61页)。

4、6韩延龙、常兆儒编:《中国新民主主义革命时期根据地法制文献选编》(第一卷),北京:中国社会科学出版社,1981年,第18~19、8~12页。

5《中国共产党历史》(上卷),北京:人民出版社,1991年,第361页。

7、13《毛泽东选集》(第2卷),北京:人民出版社,1991年,第677、676~677页。

8《董必武选集》,北京:人民出版社,1985年,第199页。

9、10《刘少奇选集》(下卷),北京:人民出版社,1985年,第143~144、155页。

11《列宁选集》(第2卷),北京:人民出版社,1995年,第6页。

12《邓小平文选》(第3卷),北京:人民出版社,1993年,第240页。

14《毛泽东选集》(第4卷),北京:人民出版社,1991年,第1478页。

15胡锦涛:《在首都各界纪念全国人民代表大会成立五十周年大会上的讲话》,北京:人民出版社,2004年,第9页。

16《马克思恩格斯全集》(第5卷),北京:人民出版社,1957年,第224~225页。

17[美]威廉·富布莱特:《帝国的代价》,简新芽等译,北京:世界知识出版社,1991年,第42~43页。

18[美]巴里·海格:《法治:决策者概念指南》,曼斯菲尔德太平洋事务中心译,北京:中国政法大学出版社,2005年,第45页。

19[德]罗曼·赫尔佐克:“法治的重要意义”,载约瑟夫·夏辛、容敏德编:《法治》,阿登纳基金会译,北京:法律出版社,2005年,第10页。

20司法独立于政治是西方三权分立的基本要求。然而在德国,“司法机关也表现出被政党渗透的迹象……专家们估计党员法官的比例高达20%。”[德]沃纳·伯肯梅耶:“法治国家——德意志联邦共和国的法治”,载约瑟夫·夏辛、容敏德编:《法治》,阿登纳基金会译,北京:法律出版社,2005年,第37页。

21、22胡锦涛:《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进  为全面建成小康社会而奋斗》,北京:人民出版社,2012年,第25页。

责 编/樊保玲

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