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从机构改革看中国政府治理转型
国务院机构改革的复杂性,从新任国务院总理李克强在新闻发布会上"壮士断腕"的豪迈,与"触动利益要比触动灵魂还要难"的感慨,我们就可以体会一二。但是对于一个以建立法治政府为目标的政府而言,转型又是不得不完成的任务。要把政府错配的手恢复到正常的位置,这就需要进一步加强政府职能转变。而这样一个改革已经超出了一般意义的牵一发动全身和理性非理性。经验与事实告诉我们,这决然是一个时不我待而又艰难无比的政治决断。究竟政府治理的转型应该从哪些方面入手,又有哪些客观的困难和问题?本报和中国政法大学公共决策研究中心联合举办了蓟门决策论坛,对此问题做了专题研讨。

改革必须轻"权力"重"权利"

周汉华 中国社会科学院法学所研究员

中央政府牵头的政府改革到现在为止已经7次了,在中国做改革非常艰难,尤其是机构改革,各方面的制约条件非常大,我归纳为三个"两难":第一,大改还是小改?大改承受不起,小改打不破格局。对于决策者来说,每次改革都会遇到这个两难,1998年朱镕基主导的政府改革,是一次大改革,一次撤了15个部,其中8个工业部,力度非常大,但最后也未能尽其功。因为大改革如此难,所以"循序渐进"和"阶段性"成为了后来政府改革的特点。小改革也很难,经常被化于无形,比如前面两次政府改革,设立了很多国家局,名义上归部委管理,但并没有产生实际效果。第二,减人还是不减人?每次改革,说要减人改革的阻力很大,而且最后又以各种名义回来。第三,开放讨论还是内部决策?现在进入互联网时代,机构改革已经无法在高度封闭的决策体系展开。不放开讨论,就很难听到实际的改革意见。但是如果开放,各个部门就开始到处跑,争取部门利益,这又会阻碍改革。

这次国务院的改革有三个亮点:一是突出了职能转变。当然,1988年的政府改革就提出转变政府职能,不过这次是特别强调。第二个亮点,也是这次改革最大的亮点,就是提出政社分开。我们知道一个现代国家,除了市场和政府,还有第三部分:社会。如果把社会这一块放开,对中国的意义很大,只有社会发育了,才能和政府、市场相互结合,才能真正完善中国体制。三是大部制改革的继续推进,尤其是中国海监的设立终于解决了海上多头执法,无法和别国相关部门相对接尴尬情况。

同时也存在一些遗憾:比如这次政府改革突出强调转变职能,但这其实是25年前的药方了,并不新。原先提出的目标是2020年基本形成现代政府体制,留给我们的时间不多了,社会生活已经有了根本性的变化,政府治理的能力也必须跟上,时不我待;比如铁道部改革,是把铁道部分为铁路总公司和铁路管理局,按照现在的方案,并没有看到铁路要引入竞争机制,而没有市场竞争,就不需要监管。一般而言,国有化是作为监管的替代方式,而现在的改革既维持了国有化,又维持了监管,值得商榷……

未来怎么改革,我有三点思考:一是行政化和法治化的关系要处理好。现在行政化越来越厉害,行政级别化越来越严重,什么叫依法行政法治政府?是一切按规则办事,不看级别。交警在路上,你违反了规则就得惩罚,不看级别,依次类推,法治政府也一样,淡化级别。

二是改革执行力问题。中央机构改革相对简单了,但是延伸到地方就比较难,等到地方完成改革,和中央衔接上了,中央又进入新的改革,如此永远反复循环,改革就很难深化。2001年我们开始的审批制度改革,2003年制定了行政许可法,现在国务院宣布已经废除了69 .3%的审批项目,可在十多年里审批中很多问题,没有实质性的改变,暂住证就是典型问题。

事前和事后脱节,废除和新设的速度旗鼓相当,而且新设审批的速度比废除的速度要快。

三是需要从权利保护的角度构建我们的制度。中国改革30多年取得的成绩都是因为放权松绑,现在面临所有问题,包括城镇化、社会保障制度、信访等归根到底也是权利保障不够,下一步改革目标看政企分开、政社分开、政资分开,这背后的核心原则是要求权利的全面实现,中国改革要从政府的权力重组转向公民的权利保障。

推动政府改革的动因魏加宁 国务院发展研究中心研究员

现代国家首先是要处理好三个关系:一个是政府和市场的关系,核心是市场经济;二是政府和国民的关系,核心是民主法制;三是中央和地方的关系,核心是地方自治。这三个关系处理不好就不能称之为一个现代国家。所以市场经济、民主法治、地方自治是现代国家最基本的三个关系,三位一体。要想实现国家强盛,摆脱中等国家发展陷阱,就必须要处理好这三个关系。

那么来看我们政府体制现在存在的问题:第一,决策还不够透明,一些政策突然就出台了,引起了很大的震动。有没有问题,有没有反馈机制,未来如何调整纠正,这些都不知道。第二,执法不公,选择性执法还时有发生,执法公信力大大削弱。第三,监督还存在一些缺失。

再看,推动政府改革的动因是什么?我想有三个大因素:一个是技术因素。IT技术、通信技术这么发达,交通越来越方便,民众监督政府越来越方便,政府改革的压力就越大。二是国际因素。经济全球化,国家之间联系越来越紧密,竞争日益激烈,对各国政府管理能力不断提出新挑战。如果你治理低效,资本就会从你这里流走。三是国内因素。现在经济学界有一种共识,大部分人认为中国经济增长速度要慢下来,财政收入肯定也要下一个台阶,但财政收入下一个台阶,财政支出这些年快速增长,而且民生支出是刚性的,上去容易下来难,现在希腊就是个例子。社会方面,公共服务欠账很多,公共服务供给满足不了老百姓的需求,腐败还在一些地方蔓延,贫富差距不合理拉大。经济增长放缓、社会矛盾激化的形势下,如果政府改革的速度远远跟不上形势的变化,就会有风险,所以政府改革必须得加快。

未来十年面临四大挑战郑新业 中国人民大学经济学教授

政府现在的压力很大。大概有如下这几个问题:

其一,未来十年政府面临四大挑战。第一,仍然要发展经济;第二,经济发展过程中的周期变化和起伏;第三,收入分配;第四,环境污染。

其二,现在政府的安排解决不了问题,政府规模太大。2011年政府规模占G D P比重为34%,高过美国和日本等国,继续增加税收对经济增长也有负面影响。行政收支结构不合理,不利于治理经济波动,不利于解决收入分配问题,也不利于污染治理,我们税收以消费税、营业税、增值税为主,这些税占了税收体系42%,个人所得税占4%多一点,这种税收体系不太利于经济波动,也不太利于优化收入分配。可以说政府现行税收手段没有工具对付经济波动,没有工具对付污染,也没有工具对付收入分配。

其三,中央与地方的资源配置不合理。1993年体制改革,中央财政能力大大提高,中央政府钱很多,但是中央政府是政策制定者,不是公共服务提供者,作为公共服务主要提供者的地方政府没有能力提供基本的公共服务。

其四,政府执政能力有待提高。我们经常有这样的感觉,讲起来政府好像什么问题都知道,但是就是什么都做不了。比如现在说贫富差距大,但是谁是穷人?政府并不能有效识别。都知道中国环境污染严重,但是如何之严重,怎么处理,政府也没有信息渠道。信息获取和处理能力是政府的基本执政能力,如果没有信息,就不要指望做出正确的行动。

总之,政府规模过大、收支结构安排不合理、中央地方资源配置不合理、执政能力不够强,可以说目前政府的体制无法处理这四大问题,必须要改革。

未来怎么改革?第一,政府规模不能再大了,政府规模扩大的速度已经不利于经济增长。

第二,政府税收结构要调整,增值税应该从目前总税收的17%减少到10%或9%,减少的这一块应该由污染税和遗产税补上。污染税用于治理污染,遗产税和增值税这一块用于对付收入分配。现在政府很多钱在基建设施上,事实上更需要在社保等人力资本投资上花钱。

第三,我认为未来可能会有一个大幅度的财政改革,核心是建立现代财政制度,1994年的改革是财权从地方向中央集中,从社会向政府集中。未来的财政改革应该是政府职能向中央集中,社保集中起来,失业保险、养老保险、医疗保险、社会救助这些职能也集中到中央,建立现代社保制度。我以为个人所得税征收税权这一块应该向中央集中。污染治理和户籍管理也应垂直化。

改革要避免理性的"荒诞"张小劲 清华大学政治学系教授

这次政府改革非常有意思,简单说就是解决了最荒唐的问题,比如五龙治海。

改革的实现有一个机会结构和机会窗口问题,比如铁道部因为自身的腐败问题,成为众矢之的,否则以铁道部人力财力之强,很难改革。

改了之后没有改的是什么,为什么没有改,这也是我们关心的。改革之后的铁道部,下属部门怎么运作,内部权力如何分配,网线如何划分?这些我们都还不知道。值得注意的是这种机构发展非常有逻辑的机构理性,但是对社会来说是非理性的。比如孙志刚案之后,收容遣送制度废除了,一度在上海就出现了警察放任流浪乞讨者的问题,这种改革之后,机构的软抵抗,是非常值得我们注意的。

这种行政机构自身的理性集中体现在反弹能力上。以前的改革曾经希望通过压缩编制来解决职能转变的问题,但是机构有机构的办法,比如你压缩人员编制,我就大量聘用临时工。所以你可以发现内部机制没有转换,政府和社会的关系没有转换的情况下,靠部门数量增减和内部人员增减很难解决问题,而且增减很困难。

我们经常还面临一个问题,机构撤销了,但是机构下面的非正式机构,以及非正式功能在增加。发改委下面的二级机构200多个,五个金融类机构下设的二级机构500多个。机构改革后有权力下放,但下放到自己二级机构。发改委有20多个研究院,自身政策的合理性由自己的二级机构来论证。因为某个项目成立一个研究所,项目完成了,人退了,所留下了,养成了非常庞大的机构。且不用说发改委这些所下面还有很多投资咨询公司、投资评估公司、投资担保公司、租赁公司,有时候不要看机构表上有多少人,多少个机构,后面隐形机构还有一大批,而且基本市场秩序主要是他们运作。

所以我们改革的思路要跳出理性非理性的框架,是社会的还给社会,是市场的还给市场。如果依旧以理性的分权放权,我们可能会造成更多荒诞的东西。

(南都评论记者李靖云根据会议内容整理)

来源:南方都市报 2013年03月31日

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