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生态文明建设,法治大有可为
文明是民族生产和生活方式历史积淀的成果和总结,反映一个国家、民族乃至国际社会对生产和生活方式的观点和态度。生态文明是继原始文明、农业文明、工业文明后,人类基于严重的环境问题带来的发展不可持续性自我反省,由衷地提出的一种新型文明方式和发展道路。

生态文明反映人与自然即自然的开发利用与保护、经济发展与环境保护、文化传承与环境保护、社会活动与环境保护、施政与环境保护的平衡和谐和相互促进的状态,具有复合型的特点。生态文明在中国的提出和发展,是国际社会的可持续发展理念和中国的科学发展观在新形势下的发展大局的要求,是协调推进政治、经济、社会、文化和环境保护工作,整体提升综合国力的"品格"、"品行"和"品味"要求。

■我国生态文明建设的法治轨迹

党中央和国务院在生态文明建设的政策发展方面,做出了一些探索。2005年的松花江污染事件发生之后,国务院发布《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》,期望对现有的发展文明进行创新,首次从中央政府的法规文件层次提出建设生态文明,提出弘扬环境文化,倡导生态文明,以环境补偿促进社会公平,以生态平衡推进社会和谐,以环境文化丰富精神文明。《决定》确认了环境文化和生态文明的法律地位,体现了环保宣传教育与环境意识培养的系统性、累积性和自觉性。

2007年,党的十七大报告把生态文明建设纳入全面建设小康社会奋斗目标体系,提出要建设生态文明,基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式。

2011年,国务院发布了《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》,要求深入贯彻落实科学发展观,加快推动经济发展方式转变,提高生态文明建设水平。同时,还提出推进生态文明建设试点,进一步开展生态示范创建活动。《意见》开始深入探索生态文明建设的措施和手段。

2012年,党的十八大报告把生态文明建设纳入全面建成小康社会的行为体系和目标体系之中,并把加强生态文明制度建设作为生态文明建设的落脚点。新修改的党章还对生态文明建设的指导思想、政策、方法和路径做了阐述。自此,生态文明建设从战略高度上被推上国家建设的主战场。

可以说,生态文明及其法治建设,是中国共产党和中国政府总结和归纳全球和中国发展道路基础上提出的,指导未来中国科学发展和永续发展的理念和措施。它的提出,有利于中国转变经济发展方式,为中国进一步发展打下资源基础、留下环境空间;有利于解决人民群众关心的热点环境问题,为人民提供高质量的环境,促进社会的和谐;有利于中国抢占国际竞争的制高点,促进中国履行国际环境条约义务。

在法治的时代,任何观念或者理念的科学、民主和有效实施,必须用法治的思维、法治的方法和法治的措施予以推进。

按照中国法治发展的惯例,一般是先进行政策探索,开展区域或者行业试点,归纳和总结后构建政策体系。工作思路和方法基本成熟后,再开展相关的立法工作,通过立法来确认、巩固和发展政策体系,形成新的法律原则、体制、制度和机制,使其发挥对未来工作的引导、示范、预测和评价作用。

按照这一路径安排,今后我国应当按照十八大的要求,梳理环境法治各环节,进行反思和总结,寻找不足和差距,针对性地开展法治"品格"即法治的价值取向、"品行"即法治方法和措施、"品味"即法治公平和正义效果的整体升华工作。

在新形势下,加强生态文明的法治建设,应当使生态文明建设有高品格的思想可以指导、有良性的规则可以依据,有顺畅的渠道可以介入,有积极的力量可以运用,有有效的措施可以实施,有科学民主的标准可以评价,有严格的责任可以追究。

■我国生态文明建设的法治思路

可持续发展战略已经提出了20余年,生态文明建设的探索已经8年,资源节约型和环境友好型社会的建设已经7年,但从媒体的披露和公众的感受来看,我国的土壤、水和大气环境问题目前相当严重。原因何在?

一些人总是把问题归咎于立法不健全,总是想在本已很庞杂的立法体系之中再添加一些专门法律。

总的来看,我国的环境立法从数量上看,已经不少了,涵盖了环境保护工作的主要领域,主要的措施也已经建立了,一些立法和规则甚至超越了发达国家。但是,现实证明这些规则不太管用,影响了立法的公信力。

加强生态文明法治建设,需要对现有的生产方式和生活方式做出深刻的调整。对现有的立法进行简单的修补,即对现有的环境立法进行立、改、废恐怕是不够的,必须正本清源,检视环境立法、司法、执法、公众参与、社会监督、宣传教育等环境法治环节,对现有的经济、社会、文化政策、法律法规和实施制度做出深刻创新和完善,全面提升环境法治的"品格"、"品行"和"品味"。

 从立法体系的构建来看,一个重要领域的立法应当有统率全局的基本法律,即有由全国人大制定的法律。

《环境保护法》、《大气污染防治法》、《水污染防治法》都是人大常委会通过的,它们的效力等级相同,加上后两部法律没有"根据《环境保护法》,制定本法"的表述。所以一些学者主张的"《环境保护法》是环境基本法"只是理论上的,而尚不具有实践的意义。

生态文明的建设,已经与政治建设、经济建设、社会建设和文化建设并列,地位极其重要,所以首先应当入宪,确立生态文明的宪法地位。在此基础上,修订《环境保护法》,使其上升为基本法律,确立其与其他单行和专门环境法律的上下位法关系。

生态文明的建设需要道德和法律的支撑。而现在道德虚无的现象比较严重,应当特别重视生态道德的法制化问题,通过法律规范的设定来解决不道德发展污染环境、破坏生态、侵害他人环境权益的问题。

从法治价值的追求看,目前可持续发展和追求人与环境的和谐共处已经成为世界各国环境立法、司法、执法、公众参与和社会监督普遍追求的价值目标。

如2002年的《俄罗斯联邦环境保护法》序言指出:"本联邦法确立环境保护领域国家政策的法律基础,以保证平衡地解决各项社会经济任务,保持良好的环境、生物多样性和自然资源,其目的是满足当代人和未来世世代代的需要、加强环境保护领域的法律秩序和保障生态安全。"这一目的与我国党的十八大确立的生态文明建设的基本目的大致相符。而我国现行的环境立法的立法目的,离生态文明建设的目的和全面建成小康社会的生态质量要求还有相当大的差距。

从远的来看,如我国现行《环境保护法》制定于1992年联合国环境与发展大会之前,价值追求局限于"保护和改善生活环境与生态环境,防治污染和其他公害,保障人体健康,促进社会主义现代化建设的发展"。

从近的来看,2008年修订的《水污染防治法》把价值追求定为"为了防治水污染,保护和改善环境,保障饮用水安全,促进经济社会全面协调可持续发展,制定本法。"

这一条具有如下不足:一是保护水环境的目的或者立足点是促进经济社会全面协调可持续发展,仍然体现的是唯经济和社会发展的理念,却忽视了环境优先理念,没有科学阐述经济、社会发展和环境保护的平衡关系。二是没有涉及水环境保护理念的培养,没有涉及生产和生活方式的转变。三是保障生态安全的整体环境保护理念不突出。四是没有突出加强环境保护领域的法律秩序,保障环境权利和自由,维护环境管理和市场秩序、实现环境正义等价值目标,不符合法治国家的法治价值追求和法治方法需求。

因此,有必要按照生态文明建设的指导思想,结合实际需要,对所有的环境立法和环境执法、环境司法、公众参与准则的价值追求和目的进行修订。只有明确了价值目标,立法方向才能够明确,环境法律法规的指导思想、基本政策、基本原则、主要制度、法律机制和法律责任才能做相应的调整。

从法治本位的发展来看,现代文明社会是主权在民的权利社会和公民社会。

如果立法忽视权利而重视国家行政权力和相对人行政义务,由于公民和社会参与缺乏应有的政治和法律地位,缺乏应有法律机制的支撑和权利的维护制度,因而参与的积极性不高,其法律实施和监督效果肯定不会理想。

反之,公众数量众多,可以使影响环境的活动置于全天候监督之中。监督的周密性使活动主体不敢违法。

基于此,《里约环境与发展宣言》签订以来,世界大多数民主国家的环境立法确立了替代义务本位和纯粹的权利本位理念的符合社会公共利益的权利本位理念。

尽管权利本位理念要符合社会公共利益,但从纵向上看,公民和社会的环境权益得到了足够的重视。如2002年的《俄罗斯联邦环境保护法》首先确立了公众的环境权,在此基础上,对公民环境权的维护做了详尽的规定。

在我国,从远的来看,我国现行《环境保护法》第六条首先强调的是环境义务而非环境权利。对于环境权利,也仅限于检举权和不明确的控告权。

从近的来看,2008年修订的《水污染防治法》规定,任何单位和个人都有义务保护水环境,并有权对污染损害水环境的行为进行检举,也是如此。这部法律共92条,除这条以外,其他基本不涉及公民的权利保护,全篇采用的是行为引导、义务设置和政府保障相结合的法律逻辑设计方法。

生态文明建设,既需要政府的引导和行政力量的强制,更需要分布广泛、最知晓周边环境的公民和社会组织的参与和监督。只有通过法律授予他们以环境基本权,他们才有责任和动力参与生态文明建设。

我国应当修订宪法,宣告公民的环境权。在此基础上,修订《环境保护法》和其他环境立法,确立符合公民生态文明观培育、环境权益保障、保障公共环境安全需要的公民环境基本权利和义务。在此基础上,在对环境的管理及其监督、环境污染和其他公害的防治、自然资源与生态的保护等章节中明确各有关法律关系主体的主要环境权利和义务,使公众有渠道、有底气、有尊严地参与和监督环境保护事务。

从法治主体的格局来看,法治社会既是科学发展的社会,还应当是民主的社会,即人人有权参与和监督国家和社会事务的社会。

政府的监管能力有限,我国目前环境状况不断恶化,雾霾天气不断出现的事实说明,仅凭政府力量而忽视公众和社会参与是错误的,是不符合现代社会的法治要求的。

最近发生的不少地方环境信任危机事件都是微博或者网络视频公开的,也都是在公众的监督之下得以圆满解决的。这说明,公众的监督是有效的,公众的智慧是可以依靠的。

公众和社会组织要有效地参与生态文明建设,必须通过立法保障他们的知情权、学习权、参与权、质询权、曝光权、检举权、信访权和诉讼权。这些权利的实现,特别需要通过司法来监督行政决策和执法。

我国现行的环境立法,要么不规定公民的知情权、参与权、质询权,要么仅做出狭窄的规定,实际意义不大。

在诉讼权方面,环境行政起诉权仅限定在具体行政行为侵害直接利害关系人利益方面,对侵犯区域和流域环境公益的抽象行政行为和具体经济活动,公民即使想有所作为,也会因缺乏环境法律规定的支持而难以作为。

为此,应当按照权利和权力平衡、权力和权力平衡的法治方法重构环境法律权利和权力主体结构,并对各主体的权利和权力内容进行重新设计。如此,公民的环境权利才能有效保障,公民的环境参与愿望才能有序发挥,生动活泼的生态文明建设局面才能形成。

从法治权力的配置来看,生态文明建设作为一个涉及方方面面工作和很多部门职权的事项,必须科学配置行政组织保障资源。

为了最大限度地保护相互影响的自然资源和环境,最大程度地统筹发挥自然资源和环境的各项作用,防止各部门的行政监管出现缺位、越位和不到位现象,必须建立有统有分的行政组织保障体制和机制,即需要一个机构来承担统筹、协调各部门分工负责的职责。

现行《环境保护法》第十九条建立了这种机制,即由环境保护部门行使对环境保护的统一监督管理职权。统一监督管理职权和分工负责的具体关系是什么,法律没有明确的区分。这为监管力量的协调配合出现偏差埋下了伏笔。

由于自然资源之间具有生态方面的相互影响性,生态环境和处于其中的自然资源具有相互影响性,当有关部门因环境污染、生态破坏、资源开发利用发生交互性的职权纠纷和矛盾时,由于环境保护行政主管部门与水利、国土资源、农业、林业、海洋等部门为互不隶属的行政部门,因此,环境保护行政主管部门即使想发挥统一监督管理的作用,也不一定得到其他部门的认同。这不仅影响行政统筹监管的效率,还阻碍了全局工作的开展。

笔者建议环境保护监督管理体制的理顺,应借鉴安全生产综合监管体制的建设经验,把统一监督管理改为"综合监督管理"或者"统一指导、协调和监督",把分工负责改为"直接监督管理";设立国务院和地方各级环境保护委员会及其办公室,由环境保护部门承担同级人民政府环境保护委员会办公室的工作,并在环境保护部内设立环境保护协调司、统一监管司和事故调查司等统一监督管理机构,发挥其统帅全局的作用。

从法治方法的选择来看,按照法律调整对象的属性,可以分为有经济价值对象的调整方法和无法用经济价值衡量的对象的调整方法。

环境是无价的,这说明环境的生态价值的宝贵性,并不说明受损和受益的生态功能价值不能折算为经济价值。

长期以来,由于国有经济占主导地位,加上国外也欠缺统一的环境价值衡量标准和方法,我国的环境立法一直忽视环境的经济价值可衡量性,物权保护、排污权交易、生态补偿等经济激励和惩罚措施不是很发达,过分地依靠行政命令加控制的手段。赔偿环境损失一直没有得到立法的采纳,罚款幅度和排污费的征收标准也往往偏低,导致环境守法成本高、违法成本低。使得企业个体甚至行政区域敢于冒险违法排污转嫁环境成本这种不正常的现象广泛存在。

下一步,应当构建生态功能的经济保护法律制度和机制,建立环境物权制度和侵害环境物权引发的环境侵权责任追究制度,通过经济价值保护方法激励环境的积极保护,通过与生态功能经济价值相结合的处罚措施来阻止环境的破坏和污染。

同时,有必要建立绿色GDP指标体系、绿色价值核算方法及与此相对应的行政首长目标责任考核机制,使地方行政区域真正对环境保护工作负责。

在法治机制方面,要健全市场准入、政府调控、政策激励相结合的措施和手段,走精细化调整的路子,使现有的环境法律制度充分发挥作用。在价格机制方面,需加强价格政策的改革,如对上网的垃圾发电、风电和光伏发电,采取价格措施鼓励上网;对于脱硫、脱硝的火电厂,应把环保成本计入上网电价;对于污染或者能耗严重的电解、水泥等行业,采取差别化的电价措施。在税费机制方面,需加强环境税费政策的改革,建立环境税,使环境收费制度规范化。在市场机制方面,需对节约产生的电能、排污权、水权、碳排放权,支持开展跨区域的交易试点。在政府调控机制方面,要基于自然资源的稀缺性、环境代价和代际公平,建立健全自然资源的有偿使用和生态补偿制度,通过绿色信贷、绿色信用、绿色保险、绿色融资、差别税收、绿色出口配额等政策手段淘汰落后产能。

只有解决以上问题,中国生态文明法治建设的原则、领域、内容、方式和运行机制才能够得到科学界定,生态文明的立法、司法、执法、法律参与、法律监督、法律教育和培训等法治环节的工作才能开展有效的解构和重构工作,现有的问题才能得到有效解决。

作者系中国社会科学院法学研究所教授、北京市安全生产监督管理局副局长

(2013年4月25日《中国环境报》第三版)

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