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借鉴《公职人员国际行为守则》完善我国公职人员行为标准
摘要:《联合国反腐败公约》要求各缔约国制定和实施公职人员行为守则,并要求"酌情考虑"联合国大会通过的《公职人员国际行为守则》。中国应当通过借鉴《公职人员国际行为守则》来完善公职人员行为标准,促进公职人员树立应有的最高忠诚、工作标准及其相应的价值观,正确处理可能与公职发生的利益冲突。

关键词:联合国反腐败公约 公职人员国际行为守则 利益冲突

根据《联合国反腐败公约》(以下简称"《公约》")第8条,为了预防腐败的需要,缔约国应当制定和实施公职人员"履行公务的行为守则或者标准",并要求缔约国制定此类守则时"酌情考虑""联合国大会1996年12月12日第51/59号决议附件所载《公职人员国际行为守则》" (以下简称"《守则》")。联合国大会在通过该守则的决议的序言中 "建议会员国将守则用作指导反腐败工作的工具"。本文认为,《守则》对完善我国反腐败相关制度是有明显的借鉴价值的。

一、公职的性质和公职人员应有的最高忠诚问题

《守则》第1条规定:"根据国内法的定义,公职为信托的职位(a public office is a position of trust),意味着从公共利益出发行事的责任(duty)。因此,公职人员的最高忠诚(the ultimate loyalty))应当是忠诚于本国的从政府的民主制度体现出的公共利益。"1

(一)公职是信托的职位

"公职为信托的职位"。这是当今国际社会,无论何种政治制度、经济发展程度和历史文化类型的国家,普遍认同的政治常识。无论是选民直接选举产生的公职人员还是通过选拔或任命而任职的公职人员,都是受人民之托担任公职的。

《中华人民共和国宪法》(以下简称"《宪法》")第27条第2款规定:"一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持,经常保持同人民的密切联系,倾听人民的意见和建议,接受人民的监督,努力为人民服务。"《中华人民共和国公务员法》(以下简称"《公务员法》")第12条第3项关于公务员应当履行"全心全意为人民服务,接受人民监督"的义务的规定,蕴含着公职是人民所托付的职位的意思。《公务员法》通过先规定公务员的义务、后规定公务员的权利的安排,体现了控制权力的理念,间接地体现出了人民主权、公民权利理念。外国公务员法,如德国,对公务员义务与权利的安排也是如此。

在中国长期的封建社会里,虽然有"以民为本"或"民为邦本"的开明政治主张和相关的实践,但从总体上讲,封建官僚没有"公职是信托的职位"的意识。许多封建官僚"做官当老爷",以"牧民"者自居,把手中权力作为榨取民脂民膏的工具。有些朝代甚至推行"愚民"政策。即使是"清官",也是"为民做主"意识所主导。

在当代中国,公职人员都应有全心全意为人民服务的"公仆的意识",做到"权为民所用、情为民所系、利为民所谋"。然而,在当今社会的现实生活中,各种各样的腐败分子,实际上并没有真正树立起"受人民之托"的意识,骨子里还是旧时代的"官本位"意识,手中的权力成为升官发财的腐败的工具。他们也许高喊"做人民公仆"、"为人民服务",实际上是利用手中权力把自己变成主人,让人民为他们服务。这些公职人员与人民群众的关系、与上级领导的关系被严重扭曲。他们将自己看成高于普通公民的权贵,履行职责不是向人民负责,而是只对上级领导负责,甚至对上级领导者表现出"依附"关系。要使公职人员普遍树立"公职是信托的职位"的观念,还需要较长的过程,需要人事任免制度的相应改革。

(二)公职人员应忠诚于公共利益

在中国封建社会,官吏都必须忠于皇帝。这与封建王朝是皇帝的家天下分不开。在当今,公职人员应忠于公共利益。这是民主的现代社会的必然要求,是从公职的信托职位性质引申出来的。公共利益是超越利益集团利益、私人利益的国家或社会的整体利益。公职不是利益集团的职位,也不是私人职位。公职人员为公共利益服务才是公职的应有含义。

中国宪法和法律有关公共利益的规定,表明了公共利益的神圣地位。根据《宪法》第10条第3款和第13条第2款,国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对集体所有的土地或对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。中国很多法律都有关于"公共利益"的规定。例如,《行政许可法》第1条、《政府采购法》第1条、《证券法》第1条都把保护"公共利益"作为立法目的对待;《外资企业法》第5条、《土地管理法》第2条第4款、《城市房屋拆迁管理条例》第6条、《专利法》第49条、《法官法》第7条第3款和《检察官法》第8条第4款都表明,公共利益是公共权力行使的正当依据;《信托法》第60条将公共利益目的规定为公益信托的成立要件,表明公共利益是公益活动的依据;《著作权法》第4条第2款、《合同法》第7条、《物权法》第7条将公共利益规定为私人权利的界限。

公职人员忠于公共利益,就应当依照宪法和法律的规定,为了公共利益行使权力,运用权力促进和维护公共利益。《公务员法》中没有直接提及"公共利益",但该法第12条第4款有关于公务员应当履行 "维护国家的安全、荣誉和利益"的义务的规定。国家的安全、国家的荣誉和国家的利益属于《守则》第1条中所指的"公共利益"的主要部分。

中国宪法和法律关于公共利益的规定和《守则》的一致性,说明中国宪法和法律对公务员的个人品质和价值观的要求不是空洞的口号,也不是党派政治倾向的先进或落后的问题,而是"国际"的或各国的共同要求。

(三)公职人员的行为准则实质上是法律化的道德标准

公职是信托职位,公职人员的权力是人民赋予的,收入来自纳税人。他们应当是道德的楷模。他们的行为符合全体国民都应当遵守的法律的要求是远远不够的。他们应当有不同于或高于非公职人员的行为标准。对于非公职人员属于道德规范的标准可以作为公职人员的法律上的行为标准。公职人员行为准则不要求非公职人员遵守,例如非公职人员不需要申报和公开财产状况。这是许多国家的公职人员行为守则常常冠以"道德准则"的名称的重要缘由。

例如,美国的公职人员行为守则的名称大都有"道德"字样。1958年,美国国会通过《政府工作人员道德准则》,为立法和行政部门的公职人员制定了道德标准。1972年"水门事件"后,美国加强了公职人员道德准则的制定和实施。1978年美国国会通过了《政府道德法》,规定在联邦政府各系统内建立个人财产状况申报制度,并对政府官员离职后的从业行为作出了详细规定,并且根据该法,美国联邦政府设立了道德署。1989年,美国国会又通过了《政府道德改革法》,将官员离职后从业行为受限的范围扩大到国会议员和国会高级官员,对行政部门官员离职后行为规定了更多限制,还规定中下级官员也要申报个人及亲属的财产状况。1992年,联邦政府道德署修改、颁布《行政部门雇员道德行为准则》。该准则细化了前两部法律的有关规定,对礼品、利益冲突、滥用职权、兼职、职务外活动等事项作出了详细规定。此外,美国还有各类公职人员群体的行为准则也冠以"道德准则"的名称,如《众议院议员和雇员道德准则》等。

二、公职人员应有的工作标准及其相应的价值观问题

公职人员的本职工作是履行公职。工作标准是核心问题。《守则》将工作标准放在总则的位置加以规定,凸显其重要性。公职人员的工作标准以外的行为标准,在很大程度上是为了保证工作标准的实现而确立的。工作标准达不到,其他再好也不是合格公职人员。

(一)追求效率、实效和廉正,实现最佳业绩

《守则》第2条规定:"公职人员应保证根据法律或管理政策有效率地、有实效地和廉洁正直地履行其责任和职能。无论何时,公职人员都应努力保证其所负责的公共资源以最有实效和效率的方式得到管理。"

《宪法》第27条第1款规定:"一切国家机关实行精简的原则,实行工作责任制,实行工作人员的培训和考核制度,不断提高工作质量和工作效率,反对官僚主义。" 根据《公务员法》第33条,对公务员要进行德、能、勤、绩、廉的全面考核,重点是工作实绩。在正常情况下,公职人员履行职责应当是有效率和有成效的。消极怠工,效率低下、人浮于事,碌碌无为是消极腐败现象或者是腐败的结果。

廉洁正直是正常履行职责的必要条件,是取信于民的保证。但不幸的是,我们国家的有些公职人员,有贪腐受贿、买官卖官以及化公为私的"三公"消费等腐败行为,不断地透支着人民对公权力的信任。这是当前反腐败工作面临的巨大挑战。

(二)务求专心、公正和无偏倚,避免渎职行为

《守则》第3条规定:"公职人员在履行其职能方面,尤其是在与公众的关系方面,应当是专心的、公正的和无偏倚的。无论何时,公职人员都不应给予任何集团或个人任何不应有的优惠待遇或任何集团或个人不适当的差别对待,或以其他方式滥用赋予他们的权力和权威。"

公职人员应当用自己的全部精力,兢兢业业、专心致志地工作;应当公正和无偏私的工作。三心二意、办事不公、立场偏袒是腐败渎职行为,是权力滥用行为。公职人员利用其掌握的公共资源给任何群体或个人不应有的优惠或利用手中的权力给任何群体或个人不应有的差别对待,都有失公职的公正性,都可能是以权谋私。

《公务员法》第12条第1、2、5、7、8款规定:公务员应当履行下列义务:"模范遵守宪法和法律";"按照规定的权限和程序认真履行职责,努力提高工作效率";"忠于职守,勤勉尽责,服从和执行上级依法作出的决定和命令";"遵守纪律,恪守职业道德,模范遵守社会公德";"清正廉洁,公道正派"。这与《守则》第2和第3条的要求是一致的。

以上工作标准或守则,都是公职人员的应有价值观的体现。正如《联合国反腐败公约》序言第1段所指出的,腐败行为破坏"价值观、道德观和正义"。坚持上述守则或行为标准和坚持相应的价值观是一致的。

三、正确处理可能与公职发生的利益冲突和回避问题

利益冲突是一个特定的反腐败或廉政用语,是指"公职人员的公共职务与其私人利益之间的冲突,其中公职人员的私人利益影响了他们的公共职务和责任的履行。2 利益冲突是一种客观现象,本身并不是腐败。如果公职人员不能正确处理利益冲突,利益冲突就会导致腐败。例如,湖南郴州公职人员入股投资经营其职权下的煤矿的窝案,铁道部长刘志军在其管辖的范围内直接提拔任用其亲属的腐败现象。为了防止利益冲突导致腐败,《守则》要求:

(一)不得利用职权谋取不当利益

《守则》第4条规定:"公职人员不得利用职务权限为本人或其家庭成员谋取不当的私人利益或经济利益。若与其公务、职能和职责及其履行不相符合,公职人员不得从事任何交易、取得任何职位或职能或拥有任何经济、商业或其他类似的利益。"例如,公职人员利用职务之便,到有关单位演讲,收取演讲费,给有关单位谋取一定利益,就属于不得从事的"交易"。

《公务员法》第42条规定:"公务员因工作需要在机关外兼职,应当经有关机关批准,并不得领取兼职报酬。"仅仅规定公务员不得领取兼职报酬是不够的。公职人员的私人利益与职责的利益冲突是多方面的,应当参照《守则》作出更加全面和详尽的规定。

(二)公布可能的利益冲突活动并采取减少或消除的措施

《守则》第5条规定:"公职人员,视本人职务的要求,应根据法律和管理政策,公布可能会引起利益冲突的业务、商业和经济利益或为经济盈利而从事的活动,在可能产生或已觉察到公职人员的职责与个人利益间利益冲突的情况下,他们应遵守为减少或消除这类利益冲突而确定的措施。"

中国香港特别行政区的一位高级税务官在处理与其妻所办的公司相关一个税收案件的过程中,没有申报存在这种利益冲突情况,没有采取回避措施或其他措施。虽然后经审计认定他在办案中并没有偏袒其妻利益,最后香港政府还是终止了他的人事合同。3

根据《公务员法》第70条,公务员执行公务时,如有涉及夫妻关系、直系血亲关系、三代以内旁系血亲关系、近姻亲关系的,以及有其他可能影响公正执行公务的情况的,应当回避。《守则》第5条所规定的"为减少或消除这类利益冲突而确定的措施"比公职人员个人的回避要广泛得多。

(三)不得利用公共资源从事与公职无关的活动

《守则》第6条规定:"无论何时,公职人员都不得不正当地利用在履行公职责任过程中取得的或由于其公职责任而得到的公款、公共财产、服务或信息来从事与其公职工作无关的活动。"人民群众对公车的使用、公费出国和公款招待有意见,很大程度上是因为存在将公共资源用到与公职无关的活动的现象。

(四)不得卸职后不正当地利用原先的职位

《守则》第7条规定:"公职人员应遵守根据法律或管理政策所制定的措施,以免卸下公职后不正当地利用其原先的职位。"

公职人员有可能以离职后得到有关单位的回报为条件,在职期间为有关单位谋取不正当利益。《公务员法》第102条规定:"公务员辞去公职或者退休的,原系领导成员的公务员在离职三年内,其他公务员在离职两年内,不得到与原工作业务直接相关的企业或者其他营利性组织任职,不得从事与原工作业务直接相关的营利性活动。"对违反该规定而又不接受改正责令者,可由县级以上工商行政管理部门没收该人员从业期间的违法所得并对接受单位处以一定数额的罚款。这里仅在一定期限内限制公职人员本人的任职和盈利性活动,是不全面的。在外国,有卸职公职人员安排其子女任职或从事盈利性活动的腐败现象。

经验表明,腐败的滋生是私欲与权力、机会等多种因素共同作用的结果。在诸多因素中,利益冲突相当于一种触发机制。现实生活中的许多腐败现象的背后都有利益冲突。美国等西方国家的反腐败制度在很大程度上是围绕着利益冲突问题建立起来的。反腐败不仅要依靠事后惩罚,而且更重要的是要依靠预防。申报利益冲突事项,采取防止措施就是预防腐败的有效方法之一。加拿大制定了专门用于防止利益冲突的法规,即《公务员利益冲突与离职后行为法》。作为一种预防腐败的制度,规制利益冲突事项有助于铲除公职人员以权谋私的土壤,使公共权力与私人利益相分离,形成不想、不敢和不能腐败的有效机制,从源头上预防和治理腐败。

四、财产状况的申报和公开问题

《守则》第8条规定:"公职人员应视其职务并根据法律和管理政策的许可或要求,按要求公布或披露其本人的,并且,如果可能,其配偶和/或其他受扶养者的私人资产和负债。"

到底哪些公职人员应当申报和公开财产状况?像申报和公开财产状况这样的牵一发动全身的廉政建设举措,需要有可操作的法律,需要进行严格的制度设计。这方面零打碎敲是难以奏效的,应当全面推开,不能仅仅是基层公职人员申报和公开财产状况。仅仅申报公职人员个人的财产状况也是不够的,还应申报其近亲属的财产状况。美国公职人员财产状况申报要求申报本人及配偶和未成年子女的财产状况。美国的父母子女等家庭关系与中国有所不同,在中国限于未成年子女是不行的。2010年《关于领导干部报告个人有关事项的规定》要求申报"本人、配偶、共同生活的子女的"的财产状况。"共同生活"标准是否妥当?这不会没有争议。中共河北省委原书记程维高纵容其儿子非法经商、江西省检察院原检察长丁鑫发利用职权为其儿子开办公司牟利、江苏省苏州市副市长姜人杰利用其主管城建的便利条件为其儿子经商提供方便。这几个腐败分子和其子之间不一定存在共同生活关系。"共同生活"标准很可能为腐败分子留下可乘之机。

公职人员应当申报和公开的财产范围如何掌握?从理论上讲,他们及其近亲属的财产及负债都应当申报和公开。1995年《关于党政机关县(处)级以上领导干部收入申报的规定》第3条规定:"申报人必须申报下列各项收入:1.工资;2.各类奖金、津贴、补贴及福利费等;3.从事咨询、讲学、写作、审稿、书画等劳务所得;4.事业单位的领导干部、企业单位的负责人承包经营、承租经营所得。"适应情况的不断变化,2010年《关于领导干部报告个人有关事项的规定》第4条规定:"领导干部应当报告下列收入、房产、投资等事项:(一)本人的工资及各类奖金、津贴、补贴等;(二)本人从事讲学、写作、咨询、审稿、书画等劳务所得;(三)本人、配偶、共同生活的子女的房产情况;(四)本人、配偶、共同生活的子女投资或者以其他方式持有有价证券、股票(包括股权激励)、期货、基金、投资型保险以及其他金融理财产品的情况;(五)配偶、共同生活的子女投资非上市公司、企业的情况;(六)配偶、共同生活的子女注册个体工商户、个人独资企业或者合伙企业的情况。"

这些规定如能得到切实执行,一定能取得反腐败的成效。但是这些规定是否科学严密,是否满足反腐败的需要,还有待实践的检验,需要通过实践的检验来逐步完善公职人员财产状况申报和公开制度

在公职人员财产状况的申报和公开过程中应防止公职人员隐私事项的泄露。

五、正确处理礼品、机密和职务外活动问题

(一)约束接受礼物和其他受馈赠的行为,防止影响履行公职

《守则》第9条规定:"公职人员不得直接或间接地索取或接受任何可能影响其行使职能、履行其职责或其裁判的礼品或其他馈赠。"

当代各国都约束公职人员的受礼行为。在德国,根据《联邦政府官员法》,政府官员收礼是违法行为,价值超过15欧元的礼品或酬劳必须上交。2002年元旦,德国央行行长韦尔特克接受德累斯顿银行邀请,到柏林出席 "欧元货币面世"庆祝活动时,带家属住豪华酒店花去了主办方德累斯顿银行7000多欧元,等于间接或变相收礼或受贿。在被曝光后韦尔特克迅速偿还了家属所用的3000多欧元,但老百姓对此并不满意。最后他不得不宣布辞职。

我国许多省市出台了禁止公职人员接受礼品礼金的规定。例如,根据江苏省关于严禁公职人员收受礼金礼品的若干规定,礼金或礼品不论数额或价值大小一律登记上交。但是对《守则》所规定的"间接"地接受礼品或其他馈赠的情况缺乏规定。

(二)保守机密,不利用所知机密谋取私利

《守则》第10条规定:"公职人员对于拥有的带有机密性质的材料应保守机密,但因国家立法,履行职责或司法需要而严格限定的不予保密的情况除外。这些限制也应适用于已离职的公职人员。"

1.《公务员法》与《守则》关于保守机密的规定基本一致

《公务员法》第12条第6款规定:公务员有"保守国家秘密和工作秘密"的义务。《守则》要求保守的秘密是公职人员"拥有的带有机密性质的材料",没有区分"国家秘密"和"工作秘密"。根据《保守国家秘密法》,国家秘密是关系国家安全和利益,依照法定程序确定,在一定时间内只限一定范围的人员知悉的事项。例如,尚未公布的或不准公布的政治、经济、军事、外交和科学技术等方面的事项。根据《公务员法》,公职人员除应保守国家秘密以外,还应当保守工作秘密。公职人员的工作秘密和国家秘密是有一定联系的。有的国家秘密是由一系列工作秘密组成的,泄露了工作秘密,就间接地泄露了国家秘密。

2.《守则》关于保守秘密的例外的规定

之所以允许保守秘密的例外,是为了保护国家的更重要的利益。根据《守则》,这种例外因"国家立法,履行职责或司法需要"而产生,并有严格限定。中国法律中没有"例外"的规定。当现实需要这种例外时,将出现无法可依的情况。

3.《守则》关于已离职人员仍有保守秘密义务的规定

《保守国家秘密法》第38条规定:"涉密人员离岗离职实行脱密期管理。涉密人员在脱密期内,应当按照规定履行保密义务,不得违反规定就业,不得以任何方式泄露国家秘密。"这里关于"脱密期"的规定,不如"已离职的公职人员"也有保守国家秘密的义务的规定严密。实际上,有些国家秘密事项如果达不到解密条件,有可能需要公职人员长期甚至终生保密。

(三)约束职务以外活动,防止影响公信力

在今天各国的政治体制下,如果任由公职人员从事职务外的政治活动或其他活动,就可能影响其公务的履行。《守则》第11条规定:"公职人员职务范围之外的政治活动或其他活动应根据法律和管理政策,不在任何方面影响到公众对其不偏倚的履行职能和职责的信任。"公职人员参与职务范围以外的政治活动或其他活动的条件是依照相关法律和政策进行,不得影响公职人员的公信力。

综上所述,《联合国反腐败公约》第8条明确地要求各缔约国履行在本国公共部门提倡廉正的义务,为此要求各缔约国努力在本国的体制和法律制度范围内适用正确、诚实和妥善履行公务的行为守则或标准。许多国家的反腐败的成功经验表明,让公职人员了解并接受各项行为标准或守则是必不可少的,通过协商程序而非自上而下的办法制定公职人员行为标准或守则并把它附在聘用合同之后对达到这一目是很有帮助的。这类行为标准或守则有助于提高行为的可预测性,有助于预防腐败行为的发生。《公约》建议各国酌情考虑的《守则》,是联合国大会通过的,被冠以"国际"行为守则的名称,表明了它的普遍意义。参照《守则》完善我国公职人员行为守则或标准,对于更好地预防和打击腐败是十分必要的。

To Improve the Code of Conduct for Public Officials of China in the Light of the Standards Proposed by the United Nations

Zhao Jiamwen

Abstract: The United States Convention against Corruption requires states parties to enact and implement code of conduct for public officials, and "take note of"the International Code of Conduct for public officials adopted by the United Nations General Assembly, China should improve its code of conduct for public officials in the Light of the Standards Proposed by the United Nations, in order to facilitate the public officials establish the necessary ultimate loyalty, working standards and corresponding Values, and properly deal with conflict of interests.

Key Worde: United States Convention against Corruption; International Code of Conduct for public officials; conflict of interests

原载中国社会科学院国际法研究所:《国际法研究》第六卷(2012年第1、2期),社会科学文献出版社2012年11月版,第203-213页。


注释:

*中国社会科学院国际法研究所研究员。

1本文此处及以下关于《公职人员国际行为守则》的中文引文,是作者根据该守则的英文本在联合国大会通过时的中文本的基础上修改和翻译而成的。不当之处,在所难免。

2OECD Guidelines for Managing Conflict of Interest in the Public Service,http://www.oecd.org/governance/publicemploymentandmanagement/35365195.pdf(2012/09/09)

3thomas chan: managing conflict of interest in the public sector. in adb/oecd: knowledge commitment action against corruption in asia and the pacific. manila, 2006. p186-187. 转引自庄德水:《利益冲突研究:理论路径、政策视界与廉政分析》,载《学习与实践》2010年第1期。

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