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中国可以对《鹿特丹规则》说“不”
来源:经济参考报


2012年10月,国际海事委员会(C M I)大会首次在中国召开。会议的重要议题之一,即是推动《鹿特丹规则》早日生效,并为国际社会所广泛采纳。会议期间,多国专家呼吁,作为全球举足轻重的航运大国和贸易大国,中国应尽快签署并批准《鹿特丹规则》。

然而,就中国的实际情况而言,目前批准这一公约是否符合中国的国家利益,是一个值得讨论的问题。

《鹿特丹规则》出台的背景

《鹿特丹规则》的全称是《联合国全程或部分海上国际货物运输合同公约》。其出台的原因有二:

其一,更新略显过时的国际海上货物运输制度。当前,生效的国际海上货物运输公约有三个:1924年《统一提单若干法律规定的国际公约》(简称《海牙规则》)、1968年《修改统一提单若干法律规定的国际公约议定书》(简称《维斯比规则》)和1978年《联合国海上货物运输公约》(简称《汉堡规则》)。在这三个公约中,《海牙规则》和《维斯比规则》一起,构成了航运规则的“海牙体系”,得到了国际航运界、贸易界的广泛采纳。随着集装箱运输的蓬勃发展、多式联运的广泛采用和科学技术的日新月异,“海牙体系”已经略显过时,需要对其进行更新。

其二,重新统一国际海上货物运输制度。在当今的国际贸易中,80%以上的货物周转量由海运完成。作为一个全球性行业,海运需要一个统一的规则。然而,《汉堡规则》的出台,打破了“海牙体系”一统天下的格局。此外还有一些国家,例如中国和北欧四国,本身并未加入上述任何一个公约,但在制订相应的国内法时参照和借鉴了三个公约的部分内容,这种“混合体制”使国际海运规则进一步“碎片化”。

基于上述考虑,国际海事委员会和联合国国际贸易法委员会决定推动制定一个新的公约来取代原有的三个海运公约,从而达到重新统一国际海上货物运输规则的目的。2008年12月11日,在经历了长达十数年的起草、磋商和谈判后,联合国大会通过了《联合国全程或部分海上国际货物运输合同公约》,决定于2009年9月23日在荷兰鹿特丹港举行签字仪式,并建议将公约命名为《鹿特丹规则》。

我国对《鹿特丹规则》的评估

《鹿特丹规则》共18章96条,是迄今为止条文最多、调整运输范围最广和吸收、创设新规则最多的国际货物运输合同公约。考虑到《鹿特丹规则》对中国航运、贸易和港口的潜在影响,公约通过之后,交通运输部和商务部进一步加大了对公约的研究力度,先后成立多个课题组,对《鹿特丹规则》进行专题研究和行业评估。

就现有的课题成果而言,法律评估组和港口评估组比较乐观,认为加入《鹿特丹规则》利大于弊;航运评估组和战略政策评估组相对悲观,坚持目前中国不应加入《鹿特丹规则》;贸易评估组认为,《鹿特丹规则》对货方来说有利有弊,多数货主从整体上持积极态度,中国政府应以客观全面、积极、审慎的态度对待《鹿特丹规则》。

我国不宜批准《鹿特丹规则》的理由

目前,《鹿特丹规则》的谈判已经结束。公约何时生效成为国际社会关注的焦点。在美国表态将启动《鹿特丹规则》的批准程序后,全球将目光投向了中国。作者认为,现阶段中国不应批准《鹿特丹规则》。理由如下:

第一,《鹿特丹规则》的前景尚未明朗。

截至2012年11月21日,共有24个国家签署了《鹿特丹规则》,但其中仅有2个国家批准了这一公约,距离满足公约生效要件(20个国家批准)尚有很长的路要走。公约能否生效,目前尚不可知。即使生效,其效果如何,也还有待观察。

第二,国内外关于公约的解读分歧巨大。

在国际层面上,《鹿特丹规则》通过后,各种研讨会、专著、论文无数,但成效甚微。各方关于公约文本的理解各执一词,远未形成共识。目前看来,支持《鹿特丹规则》的专家,基本上是各国政府的谈判代表;反对《鹿特丹规则》的专家,多数来自研究机构与实务部门。在国内,专家学者之间的意见分歧很大,航运企业、外贸企业基本上都对公约持否定或观望态度。

第三,公约对各国的影响程度不同,中国或许会成为最大的受害国。

各国经济发展水平、商业模式、法治完善程度的不同,导致了各国利益诉求的不同、法律实施后果的相异。回顾《鹿特丹规则》制定过程,政治妥协的影子无处不在。公约通过之后,在世界范围内,各行业协会表态迥异。例如,同为船东,欧洲船东协会表态支持,中国船东则多数反对;同为托运人,美国托运人协会表态支持,欧洲托运人协会则坚决反对。究其背后的原因,实则源于各国国情的不同。就中国而言,船舶状况较差、船员素质偏低、航运企业竞争力不强、贸易商实力偏弱均是不争的事实。2011年,我国的集装箱货物生成量约占全球集装箱货物生成量的30%。中国受公约影响程度可能更深,中国的履约成本可能更高。目前批准公约,不符合我国的国家利益。

第四,国际条约在各国法律体系中的地位存在巨大差异。

根据《民法通则》第142条的规定,“中华人民共和国缔结或者参加的国际条约同中华人民共和国的民事法律有不同规定的,适用国际条约的规定,但中华人民共和国声明保留的条款除外”。如果中国批准了《鹿特丹规则》,当公约与国内法发生冲突时,公约优先适用。而美国法律规定,国际条约的地位与联邦法相当。同一位阶的法律发生冲突时,后法优于先法。也就是说,美国在加入公约后,仍存在通过修改国内法排除《鹿特丹规则》适用的可能。

第五,海运规则“碎片化”的威胁的确存在,但并不可怕。

目前,众多国家、行业协会和国际组织之所以表态支持《鹿特丹规则》,实属“两害相权取其轻”。他们担心,如果《鹿特丹规则》不能生效,美国和欧盟势必推出新的法律,国际海运规则“碎片化”的情形将更加严重,交易成本也将因此而大幅上升。应当承认,这种可能性的确存在。然而,回顾美国《哈特法》、《1936年海上货物运输法》和《1999年海上货物运输法(草案)》的立法过程,这种担心可能有点过度。历史经验显示,最终经美国国会参众两院反复审议通过的法律,其责任制度可能会比《1999年海上货物运输法(草案)》低,而不会比《鹿特丹规则》高。欧盟通过的法律,其责任制度也难以比《鹿特丹规则》更高。

第六,中国不批准《鹿特丹规则》最坏的后果就是被动适用公约的某些规定。

目前,同为航运大国和贸易大国的德国、日本和英国,对《鹿特丹规则》的态度尚不明朗。如果公约不能生效,现有的国际海上货物运输制度将得以延续。这实际上更加符合中国的国家利益。即使公约能够生效,中国不批准公约最坏的后果也就是在一些情形下被动地适用公约的某些规定。中国不签署和加入《鹿特丹规则》,反倒可以保持相对多的灵活性和更大的自由空间,不会失去什么,只会更加主动。

中国的应对之策

随着经济全球化的深入发展,世界制造业和航运业重心逐渐东移,中国因素日益成为国际事务的决定因素之一。值得警惕的是,西方发达国家尤其是美国在处于发展时往往采用较低的标准,当制造业和航运业逐步向中国转移时,则利用主导规则制定的实力,大幅提高各类标准,提高中国的发展成本,阻碍中国获得更多的利润。

应当承认,国际海运规则需要改革。但是,改革的成本不应主要由中国承担。为捍卫本国利益,建议我国应采取以下三种对策:

第一,从短期措施看,中国应及时推动《海商法》的修改和《航运法》的出台,通过国内法的完善来保护我国的核心利益。

目前,中国应及时表明立场,并通过中国的态度影响他国的决策,从而达到延缓或阻止《鹿特丹规则》生效的目的。对我国而言,最直接有效的表态方式就是推动《海商法》的修改与《航运法》的出台,引入《鹿特丹规则》中合理的部分,通过国内法的完善来促进本国航运、贸易的发展以及当事人合法权益的保护。

第二,从中期目标看,中国应联合欧盟和亚洲主要航运国家对“海牙体系”进行更新。

有关数据显示,目前欧盟与亚洲合计控制的班轮运力占全球班轮运力的八成以上。只要欧盟与亚洲主要航运国家不加入《鹿特丹规则》,即使公约生效,其影响力也会相当有限。

第三,从长远目标看,中国应努力争夺制定国际海运规则的“话语权”。

可以预见,未来的国际竞争势必更加激烈,也将更多地体现为规则之争、标准之争。作为全球第二大经济体、第二大货物贸易国、第一大港口国和第四大航运国,中国应有争夺话语权的实力与决心。

(作者单位:中国社会科学院国际法研究所)

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