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以依法治国积极稳妥推进政治体制改革
党的十八大报告强调指出,坚持走中国特色社会主义政治发展道路,必须积极稳妥推进政治体制改革,全面推进依法治国,加快建设社会主义法治国家。政治体制改革是我国社会主义政治制度的自我完善和法律制度的健全发展。加强社会主义民主法治建设,全面推进政治体制改革,是十一届三中全会以来党和国家始终坚持的基本方针。1997年党的十五大报告在把依法治国确立为党领导人民治国理政基本方略时明确指出,“我国经济体制改革的深入和社会主义现代化建设跨越世纪的发展,要求我们在坚持四项基本原则的前提下,继续推进政治体制改革,进一步扩大社会主义民主,健全社会主义法制,依法治国,建设社会主义法治国家。”

一、依法治国是政治体制改革的必由之路

在一个和平理性的社会,政治体制改革的表现形式和实现方式往往是“变法”。我国历史上的李悝变法、吴起变法、商鞅变法、王安石变法、戊戌变法维新等,都被称为“变法”。这些“变法”实际上是通过改变当时的法律和制度来进行的政治体制。作为政治体制改革实施载体的变法,它既不是疾风暴雨的革命,也不是改朝换代的“变天”。变法是变革、改良和维新,是在不改变现有政权基础和政治统治前提下进行的国家法律和政治制度的主动改革与自我完善,目的是使之适应经济社会发展的需要。革命则是社会政治制度的深刻质变,它通过“造反”、起义和其他极端暴力手段,达成推翻现有政权的目标,实现国家政权的“改朝换代”,旧政权的一切法律和制度都在被革命之列,都有可能被彻底否定、废除和摒弃。

在我国社会主义宪政体制下,全面推进依法治国和依宪治国,加快建设社会主义法治国家,既是政治体制改革的重要组成部分和主要途径,也是积极稳妥推进政治体制改革的法治保障。现代法治是与民主、人权、宪法、平等、正义等相互关联的宪政法治,坚持宪法和法律至上,通过法制改革和法律完善等方式,实现依法治权、依法治官和依法治理,充分保障人民民主,尊重和保障人权,就是在法治轨道上积极稳妥地推进政治体制改革,是通过法治思维、法治方式、法治途径实现政治体制有序改革的有效途径。宪法是政治体制的集中表现,认真实施宪法,依宪治国,就是政治体制的良好运行。修改宪法、解释宪法,就是从国家根本法律规范的角度积极稳妥地推进政治体制改革。尤其是,现代民主政治是在宪法统帅下由法律和制度加以规范和保障的法治政治,坚持民主的制度化和法律化,推进依法治国、依宪治国和依法行政,建设法治国家、法治政府和法治社会,推进法律的立改废和司法改革,强化权力监督等等,都是政治体制的自我完善、自我改革和自我更新。

改革开放以来,经过30多年的探索和实践,人们越来越认识到政治体制改革必须与经济体制改革、社会体制改革、文化体制改革同步进行的必要性,越来越认识到处理好改革发展稳定三者关系的重要性,越来越强化了对政治体制改革必须积极稳妥有序推进的心理认同。显而易见,不搞政治体制改革,其他各项改革难以奏效,而政治体制改革则是具有较大风险的改革。如何防范和化解风险,积极稳妥地推进政治体制改革,最根本的是要坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一。一方面,必须坚持党的领导和人民民主,在我们党正确的政治领导、思想领导和组织领导以及广大人民群众的大力支持参与下,有领导、有步骤地积极开展政治体制改革;另一方面,必须坚持和推进依法治国,在依法治国的实践进程中,在法治的规范、引导和有力保障下,有序推进政治体制改革。

更加重视发挥法治的重要作用,全面推进依法治国和依宪治国,在依法治国的实践进程中积极稳妥推进政治体制改革,是在新形势下我国加强民主法治建设、实现政治体制自我完善和深化改革的必由之路。

首先,坚持和实行依法治国是重大的政治体制改革。依法治国,就是广大人民群众在党的领导下,依照宪法和法律规定,通过各种途径和形式管理国家事务,管理经济文化事业,管理社会事务,保证国家各项工作都依法进行,逐步实现社会主义民主的制度化、法律化,使这种制度和法律不因领导人的改变而改变,不因领导人看法和注意力的改变而改变。依法治国的过程,就是人民行使民主政治权利当家作主的过程,是国家政治权力依法享有、依法规范和依法行使的过程,是国家政治体制依法运行、依法完善的过程。1978年以来,我国从人治到法制,从法制到法治在到依法治国的发展,是我们党从革命党向执政党转变的重要标志,是党领导人民治国理政方式的重大改革,是我国政治体制走向民主化、科学化和法治化的根本转变和深层次改革。全面推进依法治国和依宪治国,通过法治思维和法治方式坚持党的领导和人民当家作主,就能够依法保证国家机器和政治体制的有序有效运行,保证人民赋予的权力做到权为民所用,利为民所谋,情为民所系,实现执政为民。

其次,没有法治就没有民主政治。法治是民主的制度化和法律化,是民主政治的制度保障。2010年中国特色社会主义法律体系宣告形成,国家的经济生活、政治生活、社会生活、文化生活的各个方面实现了有法可依,标志着中国特色社会主义制度的全面确立和不断完善。我国的政治体制,如共产党领导的体制、人民民主专政的体制、人民代表大会的体制、民族区域自治的体制、基层民主自治的体制、民主选举和民主协商的体制、国家行政管理和运行体制、国家司法体制、人民民主监督体制、公民权利保障体制、干部人事体制等等,都是由宪法、法律和行政法规加以规定、认可、规范和保障的,都是依法建立、依法运行、依法管理和依法变迁的。全面推进依法治国和依宪治国,不断完善我国的宪法制度、法律制度、法律体系和法律规范,既可以加快推进我国政治体制的法治化和规范化,把政治权力和政治行为有效纳入法治调控和保障的视野;也可以在法治的轨道上实现我国政治架构中有关制度、程序和规范的改革、完善和发展,在依法治国的实践进程中用法治的方式推进政治体制改革。

第三,在依法治国的实践进程中,继续加强立法工作,坚持民主立法、科学立法,不断完善政治体制赖以存在的法律体系和法治基础,就可以从法治的源头上有序推进我国政治文明的不断发展,促进政治行为的不断规范,实现政治体制的不断健全。在具体的法律修改完善过程中,我国宪法的修改,法律法规的立、改、废,也会推动某个或某类政治体制的设立、修改、完善、变更甚至废除。行政诉讼法的制定和实施,催生了我国“民告官”的行政诉讼制度;选举法的修改,规定城乡同票同权,推进了我国选举制度的完善和发展;刑事诉讼法的修改,废除了长期作为行政强制措施的收容审查制度。显然,依法治国进程中我国法律法规立、改、废的过程,既是法律制度不断完善和自我发展的过程,也是包括政治体制在内的我国各项体制改革完善的过程。

二、着力把握“全面推进依法治国”的深刻涵义

在依法治国进程中推进政治体制改革,应当准确解读“全面推进依法治国”的涵义,着力把握“全面”和“推进”这两个关键词。

十八大报告要求推进依法治国必须“全面”,而不能片面;必须是整体,而不能是局部;必须是系统,而不能是分散;必须是统一,而不能是对立。“全面”推进依法治国,一是应当把依法治国与人民当家作主、坚持党的领导三者统一起来认识,而不是把法治与人民民主对立起来,把依法治国与党的领导对立起来,提出“法大还是人大大?法大还是党大”等幼稚的问题。党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证,人民当家作主是社会主义民主政治的本质和核心,依法治国是党领导人民治理国家的基本方略,三者统一于中国特色社会主义的伟大实践,统一于建设社会主义现代化强国和实现中华民族伟大复兴的战略目标。二是应当把推进依法治国与积极稳妥推进政治体制改革紧密结合起来,在全面落实依法治国基本方略的法治实践中,实现积极稳妥改革政治体制的基本目标,在发展人民民主、推进各项政治体制改革的过程中,为依法治国提供良好的制度保障和政治环境。三是应当把依宪治国、依法治国、依法执政、依法行政、依法办事统一起来,把法治建设的有法可依、有法必依、执法必严、违法必究统一起来,把科学立法、严格执法、公正司法、全民守法统一起来,把法学研究、法学教育、法治宣传与依法治国的生动实践紧密结合起来,整合依法治国的各个要素,畅通法治建设的各个环节,形成依法治国、建设法治国家的系统工程,切实使依法治国基本方略在实践中得以全面展开和具体落实。

十八大报告要求落实依法治国基本方略,必须全面推进,而不能倒退回撤;必须积极推进,而不能消极怠慢;必须实践落实,而不能纸上谈兵;必须义无反顾,而不能半途而废;必须改革创新,而不能因循守旧。全面“推进”依法治国,一是必须坚定不移地走社会主义的法治之路,坚持依法治国、建设法治国家的正确方向,坚决反对和抵制形形色色的人治和专制,防止依法治国的倒退和异化。如果放弃了依法治国基本方略,背弃了社会主义法治之路,“全面推进”依法治国就无从谈起。二是应当在十七大报告基础上深化对于“推进”二字的理解。党的十七大报告的提法是“全面落实依法治国基本方略”。五年来的实践证明,尽管“落实”依法治国基本方略成绩显著,但还不尽如人意,当前“有法不依、执法不严、违法不究现象在一些地方和部门依然存在;关系人民群众切身利益的执法司法问题还比较突出;一些公职人员滥用职权、失职渎职、执法犯法甚至徇私枉法严重损害国家法制权威”,法治建设“进一步,退两步”的现象并不少见。可见,“落实”与“推进”比起来,后者的力度更大,指向更明,要求更高。三是应当按照十八大报告的战略部署,加快推进社会主义民主政治的制度化、规范化、程序化,从各层次各领域扩大公民有序政治参与,实现国家各项工作法治化。社会主义民主法治建设只能进,不能停,更不能退;只能快,不能慢,更不能乱。四是应当更加注重改进党的领导方式和执政方式,加快推进民主执政、科学执政和依法执政;更加注重健全民主制度、丰富民主形式,保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督;更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用,善于运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定、维护国家法制统一尊严权威,在法治轨道上推动政治体制改革。五是应当拓展人民有序参与立法途径,推进依法行政,切实做到严格规范公正文明执法;进一步深化司法体制改革,确保审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权、检察权;深入开展法制宣传教育,增强全社会学法尊法守法用法意识。尤其是,党必须在宪法和法律范围内活动,任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权,绝不允许以言代法、以权压法、徇私枉法。

三、在依法治国进程中推进政治体制改革

在我国当前的国情与政治社会文化条件下,政治体制改革既不是洪水猛兽,中国人民的政治智慧和理性睿智是完全可以驾驭和掌控这项改革的,我们没有必要谈“政改”而色变;政治体制改革也不是随心所欲,中国特色社会主义制度体系和依法治国、依宪治国等是这项改革的前提、边界、规范和保障,绝不允许任何势力借“政改”兴风作浪。

从政治体制改革的实质来看,依法治国进程中的政治体制改革,是以法治为保障、以公平正义为导向的对一系列重大利益的重新调整和分配。法律是社会利益的分配器。这些利益包括部门利益、单位利益、地方利益、垄断利益、职务利益、国家利益、社会利益、集体利益、个人利益等等。对于各种公权力主体而言,通过法治思维和法治方式的政治体制改革,实质上是公权力带来的各种私利的减少,责任和服务的增加;是随心所欲的减少,监督和制约的增加;是腐败机会的减少,廉洁和自律的增加;是渎职懈怠的减少,民主和效率的增加……对于公民、企业、一般社会组织等私权利主体和社会权利主体而言,政治体制改革本质上不会损害它们的任何重大利益,而只会给它们带来更多的自由平等、民主法治、公平正义和廉洁效率。在人民民主的社会主义国家,人民是国家、社会和自己命运的主人,通过依法治国有序推进政治体制改革,是符合人民群众的根本利益和长远利益的。广大人民群众在政治体制改革中失去的是官僚主义和特权的压制与盘剥,得到的却是公平正义和民主法治,因此,他们是政治体制改革的拥护者、支持者和参与者,是政治体制改革必须紧紧依靠的力量。害怕、反对或者阻挠政治体制改革的,只能是那些少数的既得利益者、既得利益部门和既得利益地方。依法治国进程中的政治体制改革,就是要人民赋予的权力回归为人民服务,把人民创造的利益和成果回归人民共享。

从政治体制改革的内容来看,依法治国进程中的政治体制改革需要对国家和社会中一系列重要政治关系、社会关系进行调整和改变,包括政党、人民和国家的相互关系,主要表现为党权、民权和政权的相互关系;政治、民主与法治的关系,主要表现为坚持党的领导、人民当家作主、依法治国三者有机统一;中央与地方的关系,主要表现为中央与地方的权限划分;政府与社会、个人的关系,主要表现为行政权力、社会权利、个人权利的关系;政府与市场经济的关系,主要表现为行政权力与市场经济规律的关系;人大与行政机关、审判机关、检察机关的关系,主要表现为立法权统领下的一府两院的分工合作;行政机关、审判机关和检察机关的关系,主要表现为行政权、审判权与检察权的相互分工、相互配合、相互制约关系等等。法律是社会关系的调整器。依法治国进程中的政治体制改革,就要通过法治思维和法治方式,进一步理顺各种基本政治关系,把政治体制中一系列基本关系纳入法律调整、规范的范畴,把政治关系的变更和政治体制的完善纳入法治引导、调控的范畴,依法实现政治体制的深层次改革和整体优化。

从政治体制改革的对象来看,依法治国进程中的政治体制改革不是要放弃社会主义方向和社会主义道路,不是要改变我国的根本政治制度和基本政治制度,不是要改变我国无产阶级专政的国体和人民代表大会制度的政体,不是要实行西方的多党制和三权分立,而是要在坚持中国特色社会主义方向和道路的前提上,在坚持我国根本政治制度和基本政治制度的基础上,对不适应经济社会发展需要、广大人民群众很不满意的某些具体政治体制、政治程序、政治方式、政治机制等进行改革和完善。依法治国进程中的政治体制改革,就是通过法治思维和法治方式,依照宪法和法律的规范与指引,推进党和国家领导体制、立法体制、行政体制、司法体制、选举体制、党内民主体制、民主管理体制、民主监督体制、民主参与体制等具体政治体制机制的改革完善和创新发展。上述体制机制、尤其是这些体制机制中存在的问题和弊端,既是我国深化政治体制改革的主要对象,也是全面推进依法治国需要关注解决的问题。

从政治体制改革的方式来看,依法治国进程中的政治体制改革,不是要搞“造反有理,革命无罪,无法无天”的“大民主”,不是要搞“解构主义”的“文化大革命式”的不破不立和破旧立新的政治运动,也不是要彻底砸烂公检法,搞运动式的急风暴雨的政治革命和政治斗争,而是要坚持民主法治意义上的“建构主义”,在依法治国的实践进程中,理性地建设性地积极稳妥地改革完善我国的政治体制,要在充分发扬民主的基础上,通过法治思维和法治方式做好政治体制改革的顶层设计,充分发挥地方、基层和广大人民群众改革探索的首创精神,把人民群众期待政治体制改革的良好诉求引导到全面推进依法治国的法治实践上来,把广大干部期盼政治体制改革的不同认识引领到全面落实依法治国基本方略的整体布局上来,用法治思维、法治方式并在法治轨道上积极稳妥推进我国政治体制的各项改革。

原文的绝大多数内容载于2012年12月10日《法制日报》

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