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特别行政区制度在宪政体系中的定位
特别行政区制度相继在香港和澳门付诸实施,迄今已成功运行十多年。特别行政区制度的成功实践,充分证明它是中国特色单一制的制度创新,是党和政府管治好港澳的国家制度,是实现和平统一祖国战略思想、解决历史遗留问题的宪制安排,必将为和平解决台湾问题提供有益探索。尽管没人怀疑这一制度的重要地位和作用,但学术界对这种制度在我国宪政体系中的定位,似乎评价还不够明确,争论的焦点在于特别行政区制度是否应纳入国家基本政治制度的范围,即特别行政区制度是一项一般政治制度还是一项基本政治制度?

一、特别行政区制度是宪法法律规定的国家政治制度

现行宪法第31条规定:"国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。"香港基本法和澳门基本法都分别在序言最后一段规定:根据中华人民共和国宪法,全国人民代表大会特制定中华人民共和国香港(澳门)特别行政区基本法,规定香港(澳门)特别行政区实行的制度,以保障国家对香港(澳门)的基本方针政策的实施。由此可见,特别行政区制度是我国宪法、法律所规定的国家政治制度。

具体而言,特别行政区是指在中华人民共和国行政区域范围内设立的,享有特殊法律地位、实行资本主义制度和资本主义生活方式的地方行政区域。特别行政区是我国为以和平方式解决历史遗留下来的香港问题、澳门问题和台湾问题而设立的特殊的地方行政区域。特别行政区的建立构成了我国单一制国家结构形式的一大特色,其相较于其他地方行政区域具有以下三大特点:

1、"一国两制"。即"一个国家,两种制度",指在统一的社会主义国家内,在中央政府的统一领导下,经过最高国家权力机关决定,可以容许局部地方依法保持资本主义制度,而不实行社会主义的制度和政策。

2、高度自治。特别行政区是统一的中华人民共和国的一个地方行政区域,但与其他一般行政区域不同,它实行高度自治,依照法律的规定享有立法权、行政管理权、独立的司法权和终审权。特别行政区通用自己的货币,财政独立,收入全部用于自身需要,不上缴中央人民政府,中央人民政府不在特别行政区征税。

3、当地人管理。即特别行政区的政权机关由当地人组成,中央人民政府不派遣干部到特别行政区担任公职,即所谓的"港人治港"、"澳人治澳"。

二、特别行政区制度宪法法律地位的研究现状

迄今为止我国政学两界内部虽然都强调特别行政区制度的首创性和重要性,但却都还没有形成特别行政区制度是我国基本政治制度的共识。争论集中于特别行政区制度是否重要到应纳入我国基本政治制度的范围这个问题。

邹平学对现有研究文献进行了细致梳理,他认为目前学界的绝大部分教材、论著/文都没有将特别行政区制度纳入到国家基本政治制度的范畴:

检视从2000以来国内出版的部分学者研究中国政治或政府制度的15本专著或者教材,只有两本著作设专章阐述特别行政区制度,阐述中提及或论及特别行政区制度的有6本,但均未展开,如杨光斌主编《政治学导论第2版》只在国家结构形式一章中提及特别行政区制度是一种特殊制度;陈振明主编的《政治学:概念、理论和方法》仅谈了特别行政区制度丰富了我国国家结构形式理论。其余论著则没有论及甚至提及特别行政区制度,而且也没有一本论著把特别行政区制度作为基本政治制度来看待。有的只是将民族区域自治制度与特别行政区制度并列为我国单一制的突出特点,或者称这两个制度为我国单一制的两大特色,或者称特别行政区制度是一种特殊制度或特殊的地方政府形式。

检视宪法学界对此的研究,通过收集整理1989年以来国内出版的77种由著名宪法学者主编或编著的各种版本的宪法、宪法学或中国宪法教材以及少量专著,发现将特别行政区制度列为国家基本制度范畴并设专章或专节论及的只有4部著作。比如董和平、韩大元、李树忠合著的《宪法学》(法律出版社2000年版),专设一章论及特别行政区制度,与人民民主专政制度、人民代表大会制度、民族区域自治度、选举制度、政党制度、经济制度作为宪法基本制度并列各章阐述;焦洪昌主编的《宪法》(中国政法大学出版社2007年版)将"特别行政区制度"一节置于"国家的基本制度"一章之下;胡锦光主编的《宪法学原理与案例教程》(中国人民大学出版社2006年版)在宪法基本制度一编中专设一章阐述"特别行政区制度";胡锦光主编的《宪法》(清华大学出版社2008年版)将"特别行政区制度"与"民族区域自治制度"作为国家基本制度置于"国家结构形式"一章之下进行阐述。宪法学界尚无一本著作明确将特别行政区制度作为国家基本政治制度来加以阐述。

综上所述,可以说,特别行政区制度是国家基本政治制度这一命题尚未得到国内法学界和政治学界主流观点的认可,主流的观点仍然视之为一种特殊的国家结构形式的制度创新、或国家结构的例外形式或特殊的地方制度或者地方自治制度、或特殊情况和特殊地域内的一种例外等。

三、特别行政区制度应纳入我国基本政治制度的范围

特别行政区制度不被主流学界视为国家的基本政治制度的原因主要有两点:一是这一制度实施的实践较短,只有十多年的历史;二是不排除有人认为特别行政区制度是权宜之计。鉴于此,童之伟教授认为,基本政治制度是一个发展的概念,非基本政治制度可以成长或转化为基本政治制度,反之亦然。因刚形成和待成长等原因,特别行政区制度实际的重要程度在其产生和形成的最初十余年却并不足以使其具有基本政治制度的现实地位。但随着时间的推移,特别行政区制度渐趋成熟,今日它已不仅在宪法、法律上是基本政治制度,在事实上也已成为我国的基本政治制度之一。

目前,宪法学届认为应当将特别行政区制度确立为我国的第五项国家基本政治制度的呼声日显。 许崇德教授曾撰写"'一国两制'是我国的基本政治制度"一文, 虽未直接说特别行政区制度是我国的基本政治制度,但是从"一国两制"是特别行政区制度的"法理核心"这个情况看,主张"一国两制"属我国基本政治制度,实质上已明显倾向于认为特别行政区制度是我国基本政治制度之一。此外,还有一些学者撰文论证了"特别行政区制度是我国的一项基本政治制度的观点",如邹平学认为,我国的国家结构形式是具有中国特色的单一制,其中国特色主要表现在它与民族区域自治制度和特别行政区制度的结合上,如此特别行政区制度就应当是与民族区域自治制度平行的基本政治制度。而且,《立法法》第8条规定何种事项只能制定法律的条文中,明确把特别行政区制度与民族区域自治制度、基层群众自治制度相提并论,这是特别行政区制度应当具有和民族区域自治制度、基层群众自治制度相同法律地位的明证。 尤俊意认为,无论从党和国家的最高决策,党和国家的重大文件,还是从国家的根本性质与国家结构形式,国家的宪法和特别行政区基本法,以及"一国两制"与特别行政区制度的实际运转状况来看,都无可辩驳地证明了,我国现行的特别行政区制度是国家的一项基本政治制度。

童之伟教授更以基本政治制度的三项法律要素为比较指标,认为特别行政区制度的法律地位高于基层群众自治制度。他认为,按照建设法治国家的要求,我国某种政治制度是否属于基本政治制度,从法律的观点看取决于它是否完整地具备三项要素:(1)是否有明确的宪法地位,即宪法是否确认了它;(2)宪法是否赋予了有关政治制度的相关组织机构以国家机关的地位和职权;(3)最高国家权力机关是否为其运作制定了配套的法律。以这三项法律完备要素作指标进行比较,基层群众自治制度的法律地位低于特别行政区制度:(1)宪法设立基层群众自治制度的规定,虽设有专条,但放在宪法第3章第5节"地方各级人民代表大会和地方各级人民政府"之中,实际上是被作为一种地方行政管理体制的附随体制看待的,地位较低;而特别行政区制度,是宪法在总纲部分以专条规定的。(2)城市居民委员会组织法和村民委员会组织法都是全国人大常委会的立法,地位低于由全国人大制定的香港和澳门两部特别行政区基本法。(3)基层群众自治制度的组织机构依法不是国家机关,没有职权,只有"职责",而这种职责既非权利范畴的相对于国家权力的自治权,又不完全是相对于公民权利的国家权力,而是地方基层行政机关职权的一个附属部分;而特别行政区制度下,其政权机构的职权,相对于中央人民政府,它是自治权的体现,相对于其治理对象,它是权力即地方国家机关职权的体现,其法律性质明确,制度特征鲜明。

概而论之,主张特别行政区制度应该发展成为我国的一项基本政治制度的理由在于:一是认为特别行政区制度是涉及国家统一以及中央与地方关系的重大制度,是解决香港、澳门回归,乃至解决台湾问题的基本国策。二是认为特别行政区制度是我国宪法、法律所规定的国家政治制度。现行宪法第31条规定:"国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。"香港基本法和澳门基本法都分别在序言最后一段规定:根据中华人民共和国宪法,全国人民代表大会特制定中华人民共和国香港(澳门)特别行政区基本法,规定香港(澳门)特别行政区实行的制度,以保障国家对香港(澳门)的基本方针政策的实施。立法法第8条规定:"下列事项只能制定法律:……(三)民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度。"可见,从宪法、法律的角度看,特别行政区制度具有作为基本政治制度的完备结构性要素,特别行政区制度是与民族区域自治制度、基层群众自治制度并列的一项国家基本政治制度。

综上可见,从宪法、法律的角度看,特别行政区制度具有作为基本政治制度的完备结构性要素,特别行政区制度是与民族区域自治制度、基层群众自治制度并列的一项国家基本政治制度。

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