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借鉴安全生产综合监管经验 发展环保统一监管体制和机制
建设生态文明需充分发挥政府的主导作用。政府能否发挥以及如何发挥主导作用直接关系生态文明建设的成效。为深入贯彻落实科学发展观建设社会主义生态文明,政府须采取规划统筹、制度规制、执法保障等行政措施。这些措施的实效发挥还决定于环保行政监管体制和机制是否顺畅。顺畅的行政监管体制和机制可使现有的规划措施、法律制度和执法监督发挥应有的作用;反之,则可能因为统筹不当和条块分割导致监管出现越位、缺位和不到位的现象。实践证明,在经济和社会快速发展的进程中,我国现行的环保行政监管体制和机制在防治环境污染、遏制生态破坏、保障生态安全方面发挥了重要的作用,但在现实中也发现了一些统筹不足的问题。

一、我国环保统一监管体制和机制的不足

按照现行法律法规的规定,我国目前形成了有关部门分工负责的生态环境和资源保护行政监管体制。其中,环境保护行政主管部门负责自然生态的保护和环境污染的防治,水利部门负责陆地水资源的保护,海洋部门负责海洋资源的保护,林业部门负责林业资源的保护,建设部门负责城市森林公园的保护,国土资源部门负责土地和矿产资源的开发利用和保护;农业部门负责农田资源的保护。有关部门分工负责条块工作,有利于利用专门的资金、技术和管理优势,对自然资源和环境进行有效的保护。由于自然资源和环境相互作用和影响,自然资源之间以生态为媒介也相互作用和影响,为此,1989年的《环境保护法》第19条规定了统筹保护的机制,即"开发利用自然资源,必须采取措施保护生态环境"。为了最大限度地保护相互影响的自然资源和环境,最大程度地统筹发挥自然资源和环境的各项作用,防止各部门的行政监管出现缺位、越位和不到位现象,还需要有一个机构来统筹、协调各部门分工负责的职责。为此,《环境保护法》第7条规定,由环境保护行政主管部门对环境保护工作实施统一监督管理。

什么是统一监督管理?统一管理和分工负责有什么区别?统一监督是否包括环境保护行政主管部门对其他部门职责履行情况的监督?法律没有进一步的界定。理论界普遍认为,环境包括自然资源,统一监督管理就是环境保护行政主管部门统一指导、协调和监督自己和其他部门的自然资源和环境保护工作。但一些政府部门担心自己的分工负责职权被环境保护行政主管部门的统一监督管理职权架空,也不愿意看到另外一个非监察性质的政府部门来监督自己的履职情况,因此不太赞成理论界的观点。由于自然资源之间具有生态方面的相互影响性,生态环境和处于其中的自然资源具有相互影响性,当有关部门因环境污染、生态破坏、资源开发利用发生交互性的职权纠纷和矛盾时,由于环境保护行政主管部门与水利、国土资源、农业、林业、海洋等部门为互不隶属的行政部门,因此,环境保护行政主管部门即使想发挥统一指导、协调和监督作用,也不一定得到其他部门的认同。这不仅影响环境保护行政统筹监管的效率,还阻碍了环境和自然资源保护全局工作的开展,损害政府的公信力。比较明显的例子是,国家环境保护、海洋、水利、国土、林业等部门每年各自发布有生态交叉内容的公报,而个别数据和措施经常不一致。对于这一现象,环境保护行政主管部门无力协调解决。同样地,对于自然资源开发利用和监管不力引发的生态环境问题以及不同部门间政策和法律执行不协调带来的交互性生态问题,环境保护行政主管部门也无力纠正或者协调。这说明,环境保护行政主管部门目前实际发挥的统一监督管理作用,从应然性角度看,还相当不够。

由于1989年的《环境保护法》是全国人大常委会而非全国人大制定的,属于非基本法律,其他自然资源和环境法律也是全国人大常委会制定的,因此都属于同等效力的非基本法律。按照后法优于前法的原则,一旦其他自然资源和环境法律与《环境保护法》的监督管理职责规定不一致,往往按照后法的不一致规定处理。由于环境保护行政主管部门在与生态相关性的自然资源保护方面的统一监督管理现实作用发挥不够,一些自然资源和环境法律在新制定或者修改时,其统一监督管理职能就被立法机关忽视甚至否定。与专项自然资源相关的生态保护工作,如林业生态、农业生态、海洋生态、流域生态工作,其监管职责就随之赋予了森林资源、农田资源和海洋资源保护部门。以海洋环境监管体制为例,《环境保护法》第11条规定,国务院环境保护行政主管部门建立监测制定,制定监测规范,会同有关部门组织监测网络,加强对环境监测的管理。而1999年修订的《海洋环境保护法》第14条规定,国家海洋行政主管部门会同有关部门组织全国海洋环境监测、监视网络。由于环境保护行政主管部门早已在一些近海和入海河口运营了环境监测机构,国家海洋部门依据《海洋环境保护法》的规定,也筹建了海洋监测网络,因此立法不一致导致了现实监管上的冲突。再如,环境保护行政主管部门依据《环境保护法》第11条规定的"国务院和省、自治区、直辖市人民政府的环境保护行政主管部门,应当定期发布环境状况公报",发布全面的《中国环境状况公报》;国家海洋部门依据修订的《海洋环境保护法》第14条规定的"国家海洋部门定期评价海洋环境质量,发布海洋巡航监视通报",发布《中国海洋环境质量公报》。这些公报的数据和措施是否完全一致?值得研究。以陆地水环境监管体制为例,2002年修订的《水法》第12条规定,国务院水行政主管部门负责全国水资源的统一管理和监督工作,由于水资源的保护与水生态的保护密切相关,因此,水利部门开展一些水生态的保护工作,也是合情合理的,如水利部建立了一些流域监测机构,发布的《中国水资源公报》设立了"水体水质"专篇。但是,这些监测和公报发布工作如何与环境保护行政主管部门的同类工作相统筹,也一直是一个管理上的难题。

可以看出,环境保护行政主管部门若发挥环境保护统一指导、协调和监督的作用,立法上缺乏完善、系统和有效的体制支撑,进而导致环境保护行政监管缺乏宏观上的统筹协调的措施和方法标准,包括区域和流域性的环境和资源保护督查机制,环境和资源保护综合行政管理工作方法,区域和流域大环境效益评估标准,造成环境保护的综合效率低下等问题,最终影响专项自然资源和环境保护行政监管制度和机制的运行。

二、安全生产综合监管体制和机制创新可资借鉴

很多环境污染事件由安全生产事故引发,说明环境保护监管体制与安全生产监管体制具有相关性。安全生产工作与环境保护工作一样,也是一个需要专门监管和综合监管相结合的领域。与环保行政监管体制类似,我国的安全生产,在立法上实现了综合监管和专门负责相结合的行政监管体制,如《安全生产法》第9条规定:"国务院负责安全生产监督管理的部门依照本法,对全国安全生产工作实施综合监督管理……国务院有关部门依照本法和其他有关法律、行政法规的规定,在各自的职责范围内对有关的安全生产工作实施监督管理。"按照该条规定,交通、通讯、市政、环卫、商务、电力、水务、教育等行政管理部门分工负责各自领域的安全生产事宜,安全生产监督管理部门除了行使危险化学品、矿山、职业卫生、工业企业等方面的专门安全监管职责外,还行使对安全生产的综合监管职能,与《环境保护法》的监管体制构架设计基本一致。

和《环境保护法》一样,《安全生产法》也授予安全生产监管部门的"综合监督管理"即统一指导、协调、监督其他部门的职责。由于安全生产监管部门和其他行使安全生产监督管理的部门也是互相不隶属的政府部门,其行使综合监管职权时,起初也遇到与环境保护行政主管部门同样的尴尬,苦于无方法,无抓手。事故的高发逼使各方面思考和探索综合监管体制和机制的创新问题。在充分调研的基础上,国务院和各省、市、县级政府设立了跨部门的安全生产委员会和安全生产委员会办公室。安全生产委员会办公室是安全生产委员会的日常办事机构,设在安全生产监督管理部门。安全生产委员会及其办公室根据政府的授权,享有统一指导、协调和监督的权力,包括指导协调全局性的安全生产工作、研究解决安全生产重大问题等、部署各部门的安全生产监管措施和行动。以北京市为例,按照市政府的统一部署,北京市安全生产监督管理局设立了协调处、监管二处(综合监管处)和事故调查处。协调处代表市安全生产委员会办公室负责协调属于市安全生产委员会成员单位的委、办、局的安全生产工作,负责市安全生产委员会会议的组织和筹备工作。监管二处代表市安全生产委员会办公室负责评估和监督属于市安全生产委员会成员单位的各委、办、局的安全生产工作,该处经常对各行业监管部门开展监督型执法,检查各行业和各行业监管部门安全生产工作存在的问题。如发现问题,予以直接指导,或者上报市安全生产委员会办公室讨论后予以约谈、通报批评、专项督察或者挂牌督办,或者提交市安全生产委员会决定处理办法。事故处负责调查全市所有单位的安全生产事故,提出处理建议,对于较大的事故,把事故调查处理报告提交市安全生产委员会和市政府讨论决定。此外,为了督促各行业依法忠实行使法律职责,北京市安全监管局以市安全生产委员会办公室的名义,每年对各行业监管部门开展年度考核,并将考核结果上报市委组织部和市政府。如发生重大事故,除了追究行业监管部门及其工作人员的专门监管责任外,还要追究安全监管部门及其工作人员疏于综合监管的责任。实践证明,这三个方面的工作体制和机制创新,铸就了安全生产综合监管的三把利剑,既使市安全监管局不敢疏于行使安全生产综合监管责任,也使市安全生产委员会各成员单位不敢懈于行使安全生产专门监管职责,切切实实地发挥了安全生产监管部门统一指导、协调和监督的作用,维护了首都的安全运行。由于综合监管对于促进安全生产水平整体逐步提高发挥了重要的作用,得到各方面的广泛认同,在国务院安全生产委员会的指导下,这一工作体制和机制创新正在国家和地方两个层次巩固和发展。

环境保护统一监督管理工作与安全生产综合监管工作具有领域和方法上的类同性。同样是统一指导、协调和监督,环境保护统一监督管理体制的不足与安全生产综合监管体制的有效运行形成反差。这说明,安全生产综合监管体制和机制的创新有必要得到自然资源和环境保护立法的借鉴和采纳,在环境保护统一监督管理工作的创新和发展中予以试点和推广。

三、发展我国环保统一监管体制和机制的措施建议

安全生产和环境保护都是党和国家非常重视的领域,两者具有工作领域的相关性,因而在许多监管方法和制度,如预评价制度、"三同时"制度、检测监测制度、现状评价制度、许可制度、隐患排查制度、限期整改制度、挂牌督办制度、清洁生产制度等的建设方面,相互借鉴,促进了各自工作的发展。国家正在修订《环境保护法》,对于安全生产综合监管领域的有益经验,有必要结合统一监管存在的问题和环境保护监管的改革需求,予以立法借鉴,进一步理顺和创新环境保护统一监管体制和工作机制。为此,提出如下建议:

(一)设立国务院和地方各级环境保护委员会及其办公室

为协调全国的自然资源和环境保护工作,可考虑在国务院之下设立国务院环境保护委员会及其办公室,由主管环境保护工作的副总理担任委员会的主任,副主任由国务院副秘书长和环境保护部部长担任,成员单位由自然资源和环境保护有关的部委局组成。国务院环境保护委员会办公室设在环境保护部,其日常工作由环境保护部负责,办公室主任由环境保护部部长担任。国务院环境保护委员会的职责包括:在国务院的统一部署下,贯彻国家安全生产方针、政策和有关法律、法规;统筹协调国务院环境保护委员会各成员单位环境保护规划、政策、立法和措施的制定;组织协调、研究解决重大的环境保护问题;考核国务院环境保护委员会各成员单位和各省、自治区、直辖市人民政府的自然资源和环境保护监管履职情况,督促检查环境保护责任制的落实情况;通报重大的环境保护问题和事件,协调并督促全国重大环境隐患的治理工作,督办恶性或者有特别重大影响的环境保护事件,研究重大环境事故的责任追究;表彰、奖励安全工作先进地区、单位和有功人员。各省、市、县级政府也要参照设立相应的环境保护委员会及其办公室,并将办公室设在各级环境保护行政主管部门。

(二)明确环境保护部门的统一监督管理职责

首先,由环境保护部门承担同级人民政府环境保护委员会办公室的工作。具体职责可以为:研究提出环境保护重大方针政策和重要措施的建议;监督检查、指导协调环境保护委员会各成员单位和各省、自治区、直辖市人民政府的环境保护工作;组织环境保护大检查和专项督查;参与研究有关部门在产业政策、资金投入、科技发展等工作中涉及环境保护的相关工作;负责组织一定等级的事故调查处理和办理结案工作;组织协调一定等级的事故应急救援工作;指导协调环境保护行政执法工作;承办环境保护委员会召开的会议和重要活动,督促检查环境保护委员会会议决定事项的贯彻落实情况;对同级人民政府环境保护委员会各成员单位开展环境保护监管履职工作的年度考核;对发现的重大问题和群众反映的重大问题,以环境保护委员会办公室的名义予以建议、通报和挂牌督办。

其次,明晰环境保护部门的统一监督管理职权。可以为:组织起草环境保护方面的综合性法律和行政法规,制定环境保护综合性规章,统一发布所有的环境信息和公报,协调与外国政府、国际组织及民间组织环境保护方面的国际交流与合作;研究拟订环境保护方针政策和环境保护方法、标准、规程,并组织实施;优化全国的环境监测网络;组织、指导全国和各省、自治区、直辖市环境保护宣传教育和科技研发工作;设立统一的投诉举报邮箱和电话,并将举报事项移送分工负责部门办理,并监督办理回复的落实;对环境保护委员会成员单位履行自然资源和环境保护监管工作的情况开展监督型执法;针对监督性执法发现的问题和社会举报的问题,约谈违法责任单位和个人,约谈监管不力的监管部门负责人;通报环境保护事件和责任人,通报违法监管和监管不力的部门,督促环境保护委员会成员单位限期纠正不依法行政的现象;统一组织调查环境保护事故,并提出处理建议。如有可能,修订《环境保护法》时,可以把"统一监督管理"的措词修改为"综合监督管理"或者"统一指导、协调和监督"。对于无法确认分工负责监管单位的,环境保护部门应当行使监管职责。

(三)在环境保护部内设立环境保护协调司、统一监管司和事故调查司等统一监督管理机构,并调整其他司局和事业单位的职责

环境保护协调司具体承担国务院环境保护委员会办公室的日常工作,如统一发布信息、公报,组织国务院环境保护委员会的会议等,组织对国务院环境保护委员会各成员单位开展环境保护监管履职情况的年度考核等。统一监管司下设综合处、国土资源统一监管处、林业环保统一监管处、海洋环保统一监管处、气候统一监管处、农业环保统一监管处等处。综合处负责司的综合工作,如接受和移交违法举报电话和邮箱投诉举报的案件;其他处按照条块分工,具体负责对国务院环境保护委员会各成员单位环境保护工作的监督,联合环境保护部执法监察局开展监督型执法检查,并开展约谈、通报等后续的监管工作。事故调查司下设综合处、国土资源事故调查处、林业环保事故调查处、海洋环保事故调查处、农业环保事故调查处等处,负责调查事故,依法提出责任追究人和责任追究的建议。此外,环境保护部的执法监察局应当设立综合执法处,负责对国务院环境保护委员会各成员单位开展监督性执法工作;国际合作司、宣教中心的工作也要做相应的调整。各省、市、县级环境保护部门按照工作连续、上下一致的原则,也要参照设立相应的机构。

(四)优化相关领域的环境保护监管体制和机制

环境保护和职业卫生、水土流失密切相关。在安全生产的职业卫生领域,《职业病防治法》规定了职业卫生预评价和"三同时"制度;在环境保护方面,《环境保护法》规定了类似的环境影响评价和"三同时"制度。产生职业危害的粉尘、噪音和有毒有害物质等物质或能量如果移至厂界外,就可能产生环境危害。对于同类物质和能量的危害,需要两个机构的不同审批,无疑加重了企业的负担。另外,职业危害和环境危害在发生源头、工程防护、监测措施、保护措施、监管方法等方面具有一致或者衔接性。同样地,《水土保持法》规定的水土保持评价和和环境影响也具有一致性。所以,有必要对相关的审批制度和监管体制予以合并或者衔接,加强监管的科学性,提高监管的效率,减少企业的负担。如可行,可以将国家安全生产监督管理总局下设的职业健康司划转到环境保护部,使环境保护部门成为既统一监管厂界外,也统一监管厂界内有害物质和能量危害的大环境保护部门。

(五)明确专门监管与综合监管失职的责任和责任追究机制

在明确环境保护部门的统一监管职责的基础上,各级人民政府环境保护委员会还应当提请人民政府明确各成员单位的分工监管责任。为了督促各部门依法履责,建议环境保护部门的纪检监察机构会同国务院环境保护委员会各成员单位的纪检监察机构建立环境保护依法履责监督机制,防止失职和渎职现象。

由于《环境保护法》与其他自然资源和环境保护法律均是全国人大常务委员会通过,为了保障上述措施建议得到有效实施而不会被后制定或修订的法律所架空,建议该法规定,其他自然资源和环境保护法律的规定与本法规定不一致的,依照本法的规定处理。

四、结语

目前,我国正在修订《环境保护法》。建议立法机关到各级安全生产监督管理部门调研,对安全生产综合监管和专项监管结合的体制和机制经验和教训进行借鉴和发展,使我国环境保护和生态文明建设工作步上新台阶。

本文发表于《中国环境报》2012年11月9日第3版

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