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浅析信访法律关系的构成
【学科分类】宪法学

【作者简介】中国社会科学院国际法研究所副研究员

【收稿日期】2012年9月3日

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【责任编辑】樊彦芳

信访法律关系是指在信访过程中,信访当事人之间依据信访法律所产生的权利义务关系。广大人民群众通过写信或者上访,向各级党政领导机关、领导同志提出要求、意见、批评、建议、申诉、控告、检举,是他们参政议政与维护自己合法权益的手段,也是中国共产党群众路线的一种实现方式。在依法信访和信访法制化建设的要求下,信访行为理应纳入信访法规范和调整的范畴,并由此产生具有权利义务内容的信访法律关系。由此可见,信访法律关系是由信访法规范和调整的信访关系。

信访法律关系由主体、客体和内容三大要素构成,具有如下特征:第一,信访法律关系属于公法性法律关系,但它同时附带解决私法性的权益纠纷。信访法主要是调整信访人与各级党政信访机关之间的信访关系,同时基于信访制度所承载的纠纷解决和权利救济功能,信访办理机关在依照信访法律规范处理信访的过程中也会涉及对民事法律关系的调整。第二,信访法律关系主体之间具有地位上的不平等性。信访的一方当事人是公民、法人和其他社会组织,而另一方当事人则是人大、政府、法院、检察院、党的机构等享有国家权力的党政机关,因此在地位上具有不对等性。第三,信访法律关系的内容具有法定性。信访法律关系各主体在信访中的地位以及各自享有的权利和必须承担的义务,都由信访法律规范明确规定。这对于更好地行使权利和履行义务,更好地履行职责和行使职权具有重要的意义。与此同时,只有相关主体特别是信访人依法行使信访权,信访机关依法履行职责,信访人的投诉请求才能得到及时公正的处理,其权利才能得以救济,信访的民主监督功能才能有效实现。

一、信访法律关系的主体

信访法律关系的主体即信访当事人,是指参加信访活动,并依法享有权利或职权、承担义务或职责的具体国家机关、公民、法人或其他组织。包括信访人,信访机关即信访受理机关和信访办理机关,第三人,代理人等。

1、信访人

信访人是启动、参见、影响信访活动的重要主体。按照《信访条例》第2条的规定,信访人是指依法采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式,向各级党政机关反映情况,提出建议、意见或者投诉请求的公民、法人或者其他组织。它包括三层涵义:

第一,信访人包括公民、法人或者其他组织。这里法人是指,有独立的财产、独立人格、能够以自己的财产独立承担民事法律责任的组织。其他组织是指,不具备法人资格,不能独立承担民事法律责任的团体性组织,如事业单位、社会团体等。

第二,只有按照法定方式提出信访事项的公民、法人或者其他组织才能称为信访人。传统的信访和信访人范围比较广泛,《信访条例》使信访人更加规范,必须采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式。公民、法人或者其他组织,出于表达意愿、提出要求的目的,采取其他方式的,如集会、游行、示威的方式,均不能称为"信访人"。1

第三,只有向特定党政机关或者到指定接待场所提出信访事项的公民、法人或者其他组织才能称为信访人。不到有关机关设立或指定接待的场所反映问题,向新闻媒体发布或到指定场所之外的场合散布传播有关信息的,这种行为超出了正常信访的范围。2 因此,这样的行为人也不能称为"信访人"。

2、信访机关

信访机关包括信访受理机关和信访办理机关。

信访受理机关是指具体承担登记、受理、转交、协调处理、督促检查的党政信访工作机构。按《信访条例》,县级以上人民政府应当设立信访工作机构,作为本级人民政府负责信访工作的行政机构;县级以上人民政府工作部门及乡、镇人民政府应当按照有利工作、方便信访人的原则,确定负责信访工作的机构或者人员,具体负责信访工作。行政信访工作机构即行政信访的受理机关,承担的主要是程序上的信访工作职责,在性质上是行政机构而非行政部门,一般不以自己的名义向社会行使行政管理权力。

信访办理机关是指承担调查、处理具体信访事项的党政机关。信访事项的办理主体为各级政府及其工作部门,《信访条例》称之为"有权处理的行政机关"。

3、第三人

在目前的信访法律体系中没有关于信访第三人的规定,但在实践中经常发生第三人是否应当参见信访活动的争议问题。

信访作为一种司法之外的纠纷解决和权利救济机制,在信访事项涉及双方当事人之间的权益纠纷时,信访处理决定必然会影响双方当事人,如果一方当事人提出了信访请求,而另一方当事人没有提出信访请求,必将导致信访处理活动的复杂化,或者导致频繁地变更已经作出的信访决定的情况,不仅大大消弱了信访处理机关的处理决定的法律效力,而且容易诱发更多的信访,甚至诱发重复信访和上访的现象。

因此,建议借鉴《民事诉讼法》、《行政诉讼法》、《行政复议法》中对第三人的规定,增加信访第三人的制度规定,使得同信访事项有厉害关系的其他公民、法人或其他组织,可以作为第三人依申请或由信访机关依职权通知,参加信访事项的处理程序,且其权利和义务与信访人相同。3

4、代理人

现代社会是经济高度发展的社会,在各个领域相继出现了各种代理机构,这些机构和组织的出现对公民权利的保障与实现起到了很大的作用。信访代理制度是地方政府信访工作的一项新尝试。

在信访法律体系中,一些地方性法规对信访代理作了规定,如北京市、上海市、湖南省和江苏省的信访条例都对无民事行为能力人或者限制民事行为能力人的信访活动规定了可以代理、应当代理的情况。

《北京市信访条例》第27条还一般性地规定了"信访人可以委托代理人提出信访请求"。因此,建议借鉴相关法律法规的规定,在中央层面的信访立法中,特别是国务院的《信访条例》中,增加信访代理制度和信访代理人制度的相关规定,这样既有利于信访人权利的有效保护,又有利于信访活动的正常开展。

二、信访法律关系的客体

信访法律关系客体即信访事项,是指信访法律关系主体之间的权利和义务所指向的对象。按照国务院《信访条例》第14条以及有关省市信访条例的相关规定,信访人对国家机关及其工作人员,法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织及其工作人员,提供公共服务的企业、事业单位及其工作人员,社会团体或者其他企业、事业单位中由国家行政机关任命、派出的人员,以及村民委员会、居民委员会及其成员的"职务行为"可以向有关国家机关提出"信访事项"。可见,严格意义上,信访法律关系的客体即信访人与信访机关之间的权利义务指向就是上述五类组织或人员的职务行为和信访人提出的信访事项。

此外,信访权利作为一项普遍性的权利,同时具有政治性权利和非政治性权利、实体性权利和程序性权利等多重特征和内容。信访权利作为"获得权利救济的权利",在信访法律关系中,还会涉及信访人希望通过信访途经获得救济的其他合法权益。《信访条例》在第1条立法宗旨中规定要"保护信访人的合法权益",即应包括信访人的信访权利和通过信访途经获得救济的权益两个方面。其中,"通过信访途经获得救济的合法权益"的权利客体是广泛的。

一方面涵盖了法律关系客体的全部类型:物、人身、精神产品和行为结果;另一方面几乎涵盖了所有的权利客体:既有人身权利方面的诉求也有政治权利方面的诉求还有社会、经济和文化权利等方面的诉求;既有个人权利的诉求也有集体权利诉求。4 但这只是信访法律关系所涉及的权益纠纷指向的客体,是信访法律关系所要附带解决的其他法律关系的客体,而非信访法律关系本身所指向的客体。

在信访实践中,信访人的信访请求可能会产生并涉及多重信访法律关系,这样就会指向多个客体,而且即使在同一信访法律关系中也有可能指向两个或两个以上的客体。在分析多向(复合)信访法律关系客体时,我们应当把这一信访法律关系分解成若干个单向信访法律关系,然后再逐一寻找它们的客体。

三、信访法律关系的内容

信访法律关系的内容,是指信访法律关系各主体的权利和义务。如前所述,信访法律关系的内容具有法定性,即信访法律关系各主体在信访中的地位以及各自享有的权利和必须承担的义务,都由信访法律规范明确规定。这也是推进依法治国和信访法治化建设的必然要求。信访法律关系主体的权利和义务是信访法律规范的核心内容。

由于信访法律关系的权利义务内容具有法定性,结合现行信访法律规范的基本格局,下文将以国务院2005年《信访条例》为主要分析样本,探讨信访主体,主要是行政信访主体在法律上、在实践中以及在理论上的权利义务关系。

(一)信访人的权利和义务

1、信访权利的性质

权利是法律的最基本概念,因此在推进信访法治化建设的过程中,信访权利不可避免的成为一个核心范畴。但是,在现行宪法和法律文本中并没有直接使用"信访权"或"信访权利"的词语,即便是在国务院《信访条例》中使用的也是"信访人的合法权益"的表述。

在理论上,学界对信访权利的属性也有不同的认识。有的学者认为信访权的观念和其相关的权利要求,已经"自然地获得了普遍的、超出个别国家范围的性质",从而具有了人权的性质和特征,因此把信访权利视为人权。5 也有学者认为"信访权"实质上不是一种可以由当事人单方行使的请求权,也不是国家机关必经的决策程序。对某一事项受理或者不受理皆取决于信访机构的酌情判断,如何决定也在很大程度上属于自由裁量权的范畴。因此,信访人虽然可以从信访行为得到利益,但它并不属于严格意义上的法律权利。6

我们以为,信访制度虽然与国外的申诉制度有相通之处,但毕竟是不同的制度,有不同的政治和法律语境。信访归根到底是有中国特色的民主监督和权利救济制度,因此不宜将信访权利扩大理解为"普遍的、超出个别国家范围的"人权。而对于国家机关受理和办理信访请求的职权、职责、程序等的规范,正是信访法治化建设的目标,即信访法治化就是要规范信访机构的自由裁量权,将信访权利作为一项严格意义上的法律权利来加以规范和保护。因此,本文赞同大多数学者的观点,认为信访权利是一项宪法权利,即宪法规定的公民基本权利。

依照我国宪法第2条的规定,"中华人民共和国的一切权力属于人民";人民行使国家权力的机关是通过民主选举产生的国家和地方各级人民代表大会;人民享有"依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务"的权利。

为了保证这种权利在实际政治生活中落到实处,一方面在宪法第33条规定了"国家尊重和保护人权",在第二章"公民的基本权利和义务"规定了公民可以通过行使选举权、罢免权参与到政治生活,同时还可以根据宪法第41条的规定通过"对于任何国家机关和国家工作人员,有提出批评和建议的权利;对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为,有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利"来表达自己的意愿;

另一方面,与公民的民主权利相对应,国家机关负有"经常保持同人民的联系,倾听人民的意见和建议,接受人民的监督"、"对于公民的申诉、控告或者检举,有关国家机关必须查清事实,负责处理"的责任,以及"不得压制和打击报复"的责任。通过这两方面的制度安排,我国的法律体系试图营造出公民可以在制度内表达自己意见的正常渠道,而向国家机关表达意愿就是其中一项重要权利,信访可以被认为是这种权利的一种实现形式。

根据宪法的上述规定,信访是我国公民的一项基本权利,该权利至少包括四个方面的内容:(1)对国家机关的工作提出批评和建议;(2)对于自己利益受到公权力的侵犯或被公权力漠视,提出申诉或控告;(3)对于国家机关或其工作人员的违法失职行为,予以检举;(4)以适当的方式,表达自己的诉愿,以使国家有关部门重视、接受,或使自己的诉愿得以实现。7 其中,公民基于自己的政治意志和公共利益而行使监督国家机关及其工作人员活动的权利,可称之为"监督权";公民针对国家机关及其工作人员对公民个人的合法权益的不法侵害而行使权利,属于"获得权利救济的权利"。8 因此,作为一项宪法权利,信访权利不能简单的归于政治权利或民主权利,而是政治权利与非政治权利、实体权利与程序权利的复合体。9

如果信访权利属于公民的基本权利,那么根据《立法法》的规定,它是法律保留的事项。如此,《信访条例》作为行政法规主要是规范信访部门对于信访事项的处理工作流程,而不能对公民的"信访权"进行全面规范。从这个意义上看,加快制定《信访法》也是推进信访法治化和保护信访人权利的必然要求。

2、信访人的权利

宪法对权利的确认是抽象的,缺乏明确内涵和运行机制,信访权利的法律渊源还必须下溯到具有可操作性的法律、法规、规章等规范性文件。目前我国并没有《信访法》,对信访制度的规范主要依据国务院颁布的《信访条例》,该《信访条例》于2005年1月,在总结信访制度实际运行中的经验基础上,应对社会发展的现实需求,作了较为全面的修改,并于2005年5月1日施行。

《信访条例》虽然没有集中列举信访人的权利,但是它为明确信访人的权利和义务提供了直接的行政法规依据。首先,《信访条例》将"保护信访人的合法权益"作为出发点。其次,条例从两个方面对保障信访人权益作了明确而具体的规定:其一,畅通信访渠道,为信访人提供便利条件;其二,制裁侵害信访人合法权益的行为,重申"任何组织和个人不得打击报复信访人"。

总体而言,《信访条例》的立法宗旨是通过对信访工作机构、政府职能部门和信访人进行双向约束、双方规范来保障信访人的知情权、参与权、监督权和救济权。具体而言,《信访条例》规定了信访人的十一项权利。其中包括对信访人专门增加的四项新权利:

第一是获知相关信息的权利,要求行政机关公开相关的信息;

第二是查询信访事项办理情况的权利,要求信访事项的办理机关要为信访人查询有关事项办理情况提供便利;

第三是得到书面答复的权利,行政机关对信访事项是否受理和处理结果等情况应书面答复信访人;

第四项要求复查复核的权利,就是说信访人对行政机关做出的信访事项的处理意见如果不服的话,可以请求原办理行政机关的上一级行政机关进行复查,如果对复查的结果还不服的话,还可以向复查机关的再上一级行政机关请求复核。

此外,《信访条例》还保留或强化了如下七项信访权利:

第一是依法提出建议、意见或者投诉请求的权利;

第二是依法信访不受打击报复的权利;

第三是就行政机关的行政行为及其工作人员的职务行为提出信访事项的权利;

第四是要求对办理信访事项有直接利害关系的工作人员回避的权利;

第五是自身受到保护的权利,即检举、揭发材料及有关材料不被透露或者转给被检举、揭发的人员或单位的权利;

第六是受到奖励的权利,即反映的情况,提出的建议、意见,对国民经济和社会发展或者对改进国家机关工作以及保护社会公共利益有贡献的,由有关行政机关或者单位给予奖励的权利;

第七是事实清楚、法律依据充分的投诉请求得到支持的权利。10

与《信访条例》的零散规定相比,不少地方性法规对信访人的权利进行了集中列举。

如《北京市信访条例》以专章规定了"信访人的权利和义务"。其中第16条规定,信访人在信访活动中依法享有下列权利:(一)了解信访工作制度和信访事项的处理程序;(二)要求信访工作人员提供与其信访请求有关的咨询服务;(三)对有直接利害关系的信访工作人员提出回避请求;(四)向办理机关查询其信访事项的办理情况;(五)要求对姓名以及涉及个人隐私的事项予以保密;(六)法律、法规、规章规定的其他权利。

《湖南省信访条例》第9条规定,信访人在信访过程中,享有下列权利:(一)了解信访工作制度及信访事项处理程序;(二)查询本人提出信访事项的办理情况并要求答复;(三)要求信访工作人员提供与其信访事项有关的法律政策咨询服务;(四)要求与信访事项有直接利害关系的工作人员回避;(五)依法提出复查、复核的申请;(六)法律、法规规定的其他权利。

可见,地方性法规的进步意义主要体现在立法技术上,信访人的权利内容则大多与《信访条例》规定的相同或相似。

3、信访人的义务

根据权利与义务的对等性原则,任何法律主体在享有权利的同时也负有相应的义务。由此,信访人在享有上述信访权利的同时,也负有依法行使权利的义务。信访人的义务是指信访人在信访活动中依照"信访法"所必须遵循的具体的从事一定行为或不为一定行为。通过"信访法"对信访人的义务作明确规定,既便于信访人正确合法地履行义务从而更好地享有权利,又便于更好地维护信访秩序,发挥信访的民主监督和权利救济功能。

根据《信访条例》第16-20条的规定,信访人负有以下十项义务:

第一是对信访人提出信访事项的对象的要求。《信访条例》第16条规定:"信访人采用走访形式提出信访事项,应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出;信访事项已经受理或者正在办理的,信访人在规定期限内向受理、办理机关的上级机关再提出同一信访事项的,该上级机关不予受理。"

第二是对信访人提出信访事项的形式要求。《信访条例》第17条规定:"信访人提出信访事项,一般应当采用书信、电子邮件、传真等书面形式;信访人提出投诉请求的,还应当载明信访人的姓名(名称)、住址和请求、事实、理由。"

第三是对信访人提出信访事项的场所和人数的要求。《信访条例》第18条规定:"信访人采用走访形式提出信访事项的,应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。 多人采用走访形式提出共同的信访事项的,应当推选代表,代表人数不得超过5人。"

第四是对信访人提出信访事项的客观性要求。《信访条例》第19条规定:"信访人提出信访事项,应当客观真实,对其所提供材料内容的真实性负责,不得捏造、歪曲事实,不得诬告、陷害他人。"

第五是对信访人遵守信访秩序的要求,包括六项具体义务。《信访条例》第20条规定:"信访人在信访过程中应当遵守法律、法规,不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利,自觉维护社会公共秩序和信访秩序,不得有下列行为:(一)在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集,围堵、冲击国家机关,拦截公务车辆,或者堵塞、阻断交通的;(二)携带危险物品、管制器具的;(三)侮辱、殴打、威胁国家机关工作人员,或者非法限制他人人身自由的;(四)在信访接待场所滞留、滋事,或者将生活不能自理的人弃留在信访接待场所的;(五)煽动、串联、胁迫、以财物诱使、幕后操纵他人信访或者以信访为名借机敛财的;(六)扰乱公共秩序、妨害国家和公共安全的其他行为。"

一些地方性法规既对信访人的义务也进行了集中的列举,又在相关条款中对信访人提出信访事项的对象、形式、场所、人数、客观性等作了具体要求,但内容基本上是重复《信访条例》的规定。如《北京市信访条例》第17条规定:"信访人在信访活动中应当依法履行下列义务:(一)遵守法律、法规,尊重社会公德,自觉维护社会公共秩序和信访秩序,不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利;(二)提出的信访请求客观真实,不得歪曲、捏造事实,不得诬告、陷害他人;(三)依照法律、法规规定的方式和程序进行信访活动;(四)履行符合法律、法规、规章、政策的处理决定;(五)法律、法规规定的其他义务。"《湖南信访条例》第10条规定:"信访人在信访过程中,应当履行下列义务:(一)遵守法律、法规,不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利; (二)遵守信访秩序,按照国务院信访条例和本条例规定的方式和程序进行信访活动; (三)如实反映情况,不得捏造、歪曲事实,不得诬告、陷害他人,不得盗用他人名义信访;(四)法律、法规规定的其他义务。"

(二)信访机关的职权和职责

宪法上的基本权利是与国家权力对应的范畴,因此公民享有信访权利意味着国家必须担负保障公民信访权利的义务。信访权利内容中无论是批评、建议权还是申诉、控告、检举权,其实现都需要有权国家机关的答复、协作或处理,在这个意义上,信访权利是一种积极的权利,国家除尊重公民的信访权利,不恶意阻止公民表达自己的权利,不对正当行使自己信访权利的公民进行打压甚至采取种种严重违法的措施外,还应该积极创造条件,通过立法、行政、司法等诸多手段,消除公民权利救济过程中的障碍,设置科学的公民权利救济机制,建立通畅的公民参与机制,以充分保障公民信访权利的实现。因此,配置并约束国家的信访权力是信访法以及信访法治化建设的重要内容。总体而言,优化信访权力的配置要理顺以下三个层面的关系。

首先,我国现行信访权力的配置在宏观架构上存在着部门分散、权力分散和程序分散的弊端。即人大信访、司法信访、行政信访、党的机构信访还有其他企事业单位或组织的信访同时并存,党政机关之间的信访权力的协调和衔接不够,依据的信访法律规范各异,信访程序也不尽一致。导致实践中信访人多头信访、交叉信访的大量出现,结果既不利于维护社会稳定和构建良好信访秩序,又不利于规范和保护信访人的合法权利。

因此有学者针对国家机关的信访权力配置方案提出了大改、中改、小改三种模式。所谓大改模式,是指将现在分散的信访机构统一起来。即在全国人民代表大会和地方各级人民代表大会之下设立信访委员会,作为处理信访工作的专门委员会,受理公民、法人和其他组织就行政机关、司法机关的执法和司法行为是否合法、是否合理的各类案件。

所谓中改模式,即以点带面的整合模式,是指将现在人大的信访机构作为总协调点,统一受理信访案件,而其他部门的信访机构则作为人大信访机构派驻的工作部门,建立一种以人大信访为中心、各部门信访为具体负责办事机构的联合模式。

所谓小改模式,是在维持目前多系统并存的信访格局前提下,制定统一的信访程序法,将信访案件的受理、处理、终结等一般过程以法律的形式规定下来,亦即以法律为形式统一各部门的信访行为,不求机构的统一,但求整体行为的协调一致。11

其次,信访权力的配置要衔接好信访制度与司法制度、信访权与司法权之间的关系。从宪政与法治的角度讲,正常的司法审判必须得到尊重,符合程序的司法裁判必须具有权威性和稳定性。因此,研究涉法涉诉信访的受理范围以及涉法涉诉信访与再审等审判监督程序的关系问题,衔接好信访与司法、信访与法治之间的关系,是信访制度改革的重要内容。

最后,行政信访权力的配置要衔接好信访事项的受理与处理程序。从现行《信访条例》的制度设计来看,总体上通过受理与处理两道程序,较好地配置了政府的信访权力:在信访事项受理程序中,基本上照顾到了信访中便利信访、及时信访的利益,规定了多元化的信访受理权行使机构或机关;在信访事项处理程序中,又规定了相关办理部门的职权与职责,设置了复查、复核与督办规则。下文即以《信访条例》为参考,论述行政信访机关的职权和职责。

1、信访受理机关的职权和职责

根据《信访条例》第6条的规定,县级以上人民政府应当设立信访工作机构,作为本级人民政府负责信访工作的行政机构;县级以上人民政府工作部门及乡、镇人民政府应当按照有利工作、方便信访人的原则,确定负责信访工作的机构或者人员,具体负责信访工作。

行政信访工作机构即行政信访的受理机关,承担的主要是程序上的信访工作职责,具体履行下列职责:(1)受理、交办、转送信访人提出的信访事项;(2)承办上级和本级人民政府交由处理的信访事项;(3)协调处理重要信访事项;(4)督促检查信访事项的处理;(5)研究、分析信访情况,开展调查研究,及时向本级人民政府提出完善政策和改进工作的建议;(6)对本级人民政府其他工作部门和下级人民政府信访工作机构的信访工作进行指导。

根据《信访条例》第6条和其他相关条款的规定,结合信访实践,可以将信访受理机关的职权和职责分为五大类:

第一,对信访人提出的信访事项的处置权,即受理、交办、转送信访人提出的信访事项。受理、交办、转送信访人提出的信访事项的职能是信访工作机构流转信访事项的一个环节,"即像邮局一样汇集和分流信访事项"。它是信访工作机构承担的传统的和首要的职责。根据《信访条例》第21条及其他相关条款的规定,信访工作机构除了"不予受理"的以外,凡事属于受理范围的应当受理,并转送有权机关处理。具体而言,按照信访受理的程序,信访受理权在行使过程中应该遵守以下规则:12

(1)登记规则。登记规则是信访受理决定作出之前的基础规则。登记是对信访事项的法定记载。根据《信访条例》第21条和第22条的规定:县级以上人民政府信访工作机构收到信访事项,应当予以登记;信访人按照本条例规定直接向各级人民政府信访工作机构以外的行政机关提出的信访事项,有关行政机关应当予以登记。可见,不管信访人有无按照信访条例的规定到专门的信访部门提出信访事项,接收机关均负有办理信访登记的义务。

(2)告知规则。《信访条例》规定的告知义务主要是对非本部门受理的信访事项的告知。《信访条例》第15条规定:"信访人对各级人民代表大会以及县级以上各级人民代表大会常务委员会、人民法院、人民检察院职权范围内的信访事项,应当分别向有关的人民代表大会及其常务委员会、人民法院、人民检察院提出……"信访受理机关接到上述信访事项后,应当先作出登记,然后再告知信访人向有权管辖的机关提出信访事项。对已经或者依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的,不予受理,但应当告知信访人依照有关法律、行政法规规定程序向有关机关提出。

(3)转送规则。转送规则是指对于依法需要其他有关部门处理的信访事项进行转送时应遵循的程序性规则。按照《信访条例》第21条的规定,转送规则包括五种情形:一是,对依照法定职责属于本级人民政府或者其工作部门处理决定的信访事项,应当转送有权处理的行政机关;二是,情况重大、紧急的,应当及时提出建议,报请本级人民政府决定;三是,信访事项涉及下级行政机关或者其工作人员的,按照"属地管理、分级负责,谁主管、谁负责"的原则,直接转送有权处理的行政机关,并抄送下一级人民政府信访工作机构;四是,县级以上人民政府信访工作机构要定期向下一级人民政府信访工作机构通报转送情况,下级人民政府信访工作机构要定期向上一级人民政府信访工作机构报告转送信访事项的办理情况;五是,对转送信访事项中的重要情况需要反馈办理结果的,可以直接交由有权处理的行政机关办理,要求其在指定办理期限内反馈结果,提交办结报告。

(4)争议处理规则。根据《信访条例》第24条和第25条的规定,争议处理包括四项规则:一是,涉及两个或者两个以上行政机关的信访事项,由所涉及的行政机关协商受理;二是,受理有争议的,由其共同的上一级行政机关决定受理机关;三是,应当对信访事项作出处理的行政机关分立、合并、撤销的,由继续行使其职权的行政机关受理;四是,职责不清的,由本级人民政府或者其指定的机关受理。

(5)期限规则。根据《信访条例》第21条和第22条的规定,县级以上人民政府信访工作机构收到信访事项,应当予以登记,并区分情况,在15日内履行告知、交办、转送的职责;有关行政机关应当自收到转送、交办的信访事项之日起15日内决定是否受理并书面告知信访人,并按要求通报信访工作机构;有关行政机关收到信访事项后,能够当场答复是否受理的,应当当场书面答复;不能当场答复的,应当自收到信访事项之日起15日内书面告知信访人。但是,信访人的姓名(名称)、住址不清的除外。

此外,《信访条例》第22条规定:"信访人按照本条例规定直接向各级人民政府信访工作机构以外的行政机关提出的信访事项,有关行政机关应当予以登记;对符合本条例第十四条第一款规定并属于本机关法定职权范围的信访事项,应当受理,不得推诿、敷衍、拖延;对不属于本机关职权范围的信访事项,应当告知信访人向有权的机关提出。"据此,信访受理权不仅为信访工作机构所享有,其他有关行政机关也有信访受理权。信访事项受理部门的多元化,尽管可以便利信访者提出信访事项,但过于分散与灵活的信访受理部门也可能会导致多个部门之间相互推诿。13

第二,信访机构在行政系统内承担的职责。包括:承办上级和本级人民政府交由处理的信访事项;研究、分析信访情况,开展调查研究,及时向本级人民政府提出完善政策和改进工作的建议;对本级人民政府其他工作部门和下级人民政府信访工作机构的信访工作进行指导。

第三,处理重要信访事项的协调权。协调在信访机构的信访工作中非常重要,一是因为协调是信访人信访投诉获得救济的主要方式,二是因为协调在政府信访工作机构的全部职能中占有非常重要的地位。14 实践中,信访机构通常是代表政府来组织和指挥信访协调,且可以通过协调的形式参与、影响和指导相关的信访处理活动,可见信访机构的协调权是其在信访问题解决过程中发挥影响和作用的关键性职权。有学者甚至认为:没有协调,信访就无从运作;没有协调,信访就没有成效;信访全靠协调来支持。15

信访工作机构的协调权,除了《信访条例》第6条的规定外,第13条第2款也作了规定:"信访工作机构应当组织相关社会团体、法律援助机构、相关专业人员、社会志愿者等共同参与,运用咨询、教育、协商、调解、听证等方法,依法、及时、合理处理信访人的投诉请求。"但是,《信访条例》对于这一重要的权力规定过于抽象和简单,缺乏具体的规定。建议参考地方信访立法中有关信访协调工作制度的规定,修改《信访条例》或者在制定新的《信访法》时,进一步明确协调的原则、范围、形式、程序、工作纪律及法律责任等内容,以便更好地规范和发挥信访机构在信访事项处理过程中的协调权。

第四,处理信访事项的督办、建议权。政府信访工作机构除对信访事项进行程序性处理外,还享有监督有权对信访事项进行实质性处理的行政机关依法处理信访事项的权力。《信访条例》第6条规定信访工作机构负有"督促检查信访事项的处理"的职责外,条例第36条还规定:"县级以上人民政府信访工作机构发现有关行政机关有下列情形之一的,应当及时督办,并提出改进建议:(一)无正当理由未按规定的办理期限办结信访事项的;(二)未按规定反馈信访事项办理结果的;(三)未按规定程序办理信访事项的;(四)办理信访事项推诿、敷衍、拖延的;(五)不执行信访处理意见的;(六)其他需要督办的情形。收到改进建议的行政机关应当在30日内书面反馈情况;未采纳改进建议的,应当说明理由。" 可见,信访工作机构有权责令涉访部门对信访案件进行查处,随时跟踪案件进程,督促检查办理情况,要求涉访部门在规定时间内结案、答复及上报。

信访工作机构的建议权包括三项内容:一是,《信访条例》第36条规定的改进工作建议权;二是,第37条规定的完善政策解决问题建议权,即"县级以上人民政府信访工作机构对于信访人反映的有关政策性问题,应当及时向本级人民政府报告,并提出完善政策、解决问题的建议。";三是,第38条规定的给予行政处分建议的职权,即"县级以上人民政府信访工作机构对在信访工作中推诿、敷衍、拖延、弄虚作假造成严重后果的行政机关工作人员,可以向有关行政机关提出给予行政处分的建议。"

第五,应当承担的其他职权或职责。一是调查权。有权决定对信访案件是否开展调查,这种调查是没有限制和不受任何人干预的,在调查期间可以要求涉访部门对有关问题给予答复和解释,必要时可以启动听汇程序。二是质询权。有权就信访案件向涉访部门提出质询,涉访部门必须回答,必要时可要求其负责人汇报。三是,不得将信访人的检举、揭发材料或者有关情况透露、转给被检举、揭发的人员或者单位的保密义务。

综上,信访工作机构主要承担一些程序上的职权和职责,而不是能对信访事项直接作出处理意见的行政主体。现实中,不少政府工作部门没有尽到自己的职责,导致政府信访工作机构承担了本应由其他政府工作部门承担的责任,因此导致政府信访工作机构工作人员不堪重负,这是需要尽快解决的问题。

2、信访办理机关的职权和职责

根据《信访条例》第3条的规定,各级人民政府、县级以上人民政府工作部门是信访事项的办理机关,又称之为"有权处理的行政机关"。信访事项办理权的管辖有三种情况:一是特定对口部门自行行使信访事项办理权;二是多个部门共同协商行使信访事项办理权;三是需要上级协调的信访事项办理权。多元化的信访事项办理权不意味着具体信访事项的多头管理,相反就每一个具体的信访事项而言,只能由确定的一个机关来处理或者由一个机关来牵头处理。16 这就要求信访办理机关除办理具体信访事项的职责外,还在宏观上承担着领导和建立行政信访体制和机制方面的任务。具体而言,信访办理机关承担了如下三类职权和职责:

第一,领导和建立行政信访体制和机制的职权和职责。这是信访办理机关在宏观上承担的责任,包括四项内容:

(1)决策和建立体制。《信访条例》第5条规定:"各级人民政府、县级以上人民政府工作部门应当科学、民主决策,依法履行职责,从源头上预防导致信访事项的矛盾和纠纷。县级以上人民政府建立统一领导、部门协调,统筹兼顾、标本兼治,各负其责、齐抓共管的信访工作格局,通过联席会议、建立排查调处机制、建立信访督查工作制度等方式,及时化解矛盾和纠纷。"第6条规定:"县级以上人民政府应当设立信访工作机构;县级以上人民政府工作部门及乡、镇人民政府应当按照有利工作、方便信访人的原则,确定负责信访工作的机构或者人员,具体负责信访工作。"第7条规定:"各级人民政府应当建立健全信访工作责任制,对信访工作中的失职、渎职行为,严格依照有关法律、行政法规和本条例的规定,追究有关责任人员的责任,并在一定范围内予以通报。各级人民政府应当将信访工作绩效纳入公务员考核体系。"

(2)畅通信访渠道。《信访条例》第3条规定:" 各级人民政府、县级以上人民政府工作部门应当畅通信访渠道,为信访人采用本条例规定的形式反映情况,提出建议、意见或者投诉请求提供便利条件。"

(3)建立信访服务方面的工作规范。主要体现为公开信访信息,保障公民的知情权。如《信访条例》第9条规定:"各级人民政府、县级以上人民政府工作部门应当向社会公布信访工作机构的通信地址、电子信箱、投诉电话、信访接待的时间和地点、查询信访事项处理进展及结果的方式等相关事项。各级人民政府、县级以上人民政府工作部门应当在其信访接待场所或者网站公布与信访工作有关的法律、法规、规章,信访事项的处理程序,以及其他为信访人提供便利的相关事项。"

(4)建立领导人接待制度。领导人接待制度是解决信访纠纷的重要的组织机制。《信访条例》第10条规定:"设区的市级、县级人民政府及其工作部门,乡、镇人民政府应当建立行政机关负责人信访接待日制度,由行政机关负责人协调处理信访事项。信访人可以在公布的接待日和接待地点向有关行政机关负责人当面反映信访事项。县级以上人民政府及其工作部门负责人或者其指定的人员,可以就信访人反映突出的问题到信访人居住地与信访人面谈沟通。"

第二,办理信访事项的职权与职责。《信访条例》对政府工作部门的信访办理权从程序、处理的方式与类型、期限等方面作了规定。

(1)调查核实权。根据条例第31条的规定,对信访事项有权处理的行政机关办理信访事项必须重视调查、核实,包括:应当听取信访人陈述事实和理由;必要时可以要求信访人、有关组织和人员说明情况;需要进一步核实有关情况的,可以向其他组织和人员调查;对重大、复杂、疑难的信访事项,可以举行听证。听证应当公开举行,通过质询、辩论、评议、合议等方式,查明事实,分清责任。听证范围、主持人、参加人、程序等由省、自治区、直辖市人民政府规定。

(2)对信访事项的处理权。根据条例第32条的规定,对信访事项有权处理的行政机关经调查核实,应当依照有关法律、法规、规章及其他有关规定,分别作出以下处理:请求事实清楚,符合法律、法规、规章或者其他有关规定的,予以支持,并应当督促有关机关或者单位执行;请求事由合理但缺乏法律依据的,应当对信访人做好解释工作;请求缺乏事实根据或者不符合法律、法规、规章或者其他有关规定的,不予支持。以上处理决定均应以书面的方式答复信访人。

(3)期限规则。根据条例第33条的规定,信访事项的处理有明确的期限要求,除法律、行政法规另有规定的以外,信访事项应当自受理之日起60日内办结;情况复杂的,经本行政机关负责人批准,可以适当延长办理期限,但延长期限不得超过30日,并告知信访人延期理由。

第三,对信访事项处理意见的复查、复核权。根据《信访条例》的规定,信访事项的办理实行三级审查制度。因此,信访人若对信访初次办理机关的处理意见不服,可以依法向上级行政机关申请复查、复核。

(1)复查权。根据条例第34条的规定,信访人对行政机关作出的信访事项处理意见不服的,可以自收到书面答复之日起30日内请求原办理行政机关的上一级行政机关复查。收到复查请求的行政机关应当自收到复查请求之日起30日内提出复查意见,并予以书面答复。

(2)复核权。根据条例第35条的规定,信访人对复查意见不服的,可以自收到书面答复之日起30日内向复查机关的上一级行政机关请求复核。收到复核请求的行政机关应当自收到复核请求之日起30日内提出复核意见。复核机关可以举行听证,经过听证的复核意见可以依法向社会公示。听证所需时间不计算在前款规定的期限内。信访人对复核意见不服,仍然以同一事实和理由提出投诉请求的,各级人民政府信访工作机构和其他行政机关不再受理。

综上,《信访条例》对信访事项办理权的规定是比较科学的,但是从程序设计的严密性来看,还存在一些不足,使得对信访办理权行使规则方面的规范,往往是原则性大于操作性。如信访办理程序与信访受理程序的衔接性不明确,听证程序不够具体,没有明确的信访终结程序等。

3、信访工作人员的权利和义务

行政信访中的信访工作人员是具体承担信访工作的行政机关公务人员。信访工作人员的素质和工作质量如何,直接关系到信访的处理结果,关系到社会矛盾的化解情况。因此,《信访条例》对信访工作人员提出了相应的要求。

第一,信访工作人员必须遵循的工作规范。《信访条例》第28条规定:"行政机关及其工作人员办理信访事项,应当恪尽职守、秉公办事,查明事实、分清责任,宣传法制、教育疏导,及时妥善处理,不得推诿、敷衍、拖延。"这是对信访工作人员工作规范的总体要求。

第二,信访工作人员负有告知、保密和报告的义务。首先,行政信访工作机构及信访事项办理机关的工作人员负有广泛的告知义务,包括:(1)对《信访条例》第20条规定的信访人在信访活动中的禁止性行为的告知;(2)根据《信访条例》第15条的规定,对非本部门受理的信访事项应当告知信访人向有权管辖的机关提出;(3)根据《信访条例》第16条、第18条的规定,应当就法律针对走访、群访、上访、重复访的限制性规定告知信访人;(4)根据《信访条例》第19条的规定,应当告知信访人对信访事项和信访材料的客观真实性负责;(5)根据《信访条例》第21条的规定,对信访事项受理情况的告知;(6)根据《信访条例》第32条的规定,对信访事项处理结果的告知;(7)有些地方性信访立法还规定,应当在复查、复核期间内告知信访人提出复查、复核的权利和对象。

其次,行政信访工作人员对信访材料负有保密的义务,不得将信访人的检举、揭发材料或者有关情况透露、转给被检举、揭发的人员或者单位。

最后,信访工作人员对可能造成社会影响的重大、紧急信访事项和信访信息,由及时向主管领导和上级机关报告的义务。

第三,信访工作人员有回避的权利和义务。《信访条例》第30条规定:"行政机关工作人员与信访事项或者信访人有直接利害关系的,应当回避。"这里的"应当"回避,既包括信访工作人员有主动申请回避的权利,也包括信访工作人员有根据信访人的申请而回避的义务。

注释:

1参见朱应平:《行政信访若干问题研究》,上海人民出版社2007年版,第17页。

2参见曹康泰、王学军主编:《信访条例辅导读本》,中国法制出版社2005年版,第55-56页。

3参加朱应平:《行政信访若干问题研究》,上海人民出版社2007年版,第36页。

4李颀:《从人权的角度审视我国的信访权及信访制度》,《法制与社会》2007年第7期。

5李颀:《从人权的角度审视我国的信访权及信访制度》,《法制与社会》2007年第7期。

6杜承铭、朱孔武:《"信访权"之宪法定位》,《辽宁大学学报(哲学社会科学版)》2006年第6期。

7朱恒顺:《信访法治化研究》,山东大学2005硕士论文,第4页。

8杜承铭、朱孔武:《"信访权"之宪法定位》,《辽宁大学学报(哲学社会科学版)》2006年第6期。

9参见吴家清、朱孔武:《"信访权"的虚与实》,《中国法学会宪法学研究会2005年年会论文集》(B卷),第1117-1118页。

10 参见曹康泰、王学军主编:《信访条例辅导读本》,中国法制出版社2005年版,第47-48页。

11参见田文利:《信访制度改革的理论分析和模式选择》,《社会科学前沿》2005年第21期。

12参见金国华、汤啸天主编:《信访制度改革研究》,法律出版社2007年版,第278-282页。

13参见金国华、汤啸天主编:《信访制度改革研究》,法律出版社2007年版,第287页。

14参见朱应平:《行政信访若干问题研究》,上海人民出版社2007年版,第65-66页。

15参见潘克森:《试论信访协调的特征》,《江西社会科学》2000年第7期。

16参见金国华、汤啸天主编:《信访制度改革研究》,法律出版社2007年版,第282页。

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