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机构与法律
党的十六大报告明确提出深化行政管理体制改革要实现机构和编制的法定化,为我国行政机构的改革指明了正确的方向。联系最近人们对中国电力监管委员会设立合法性的争论,也许可以使我们进一步明确下一步改革的方向。
     实际上,根据我国现行的法律规定,电监会的设立至少从形式上看并没有任何法律瑕疵。根据国务院组织法,国务院各部、各委员会的设立、撤销或者合并,经总理提出,由全国人民代表大会决定;在全国人民代表大会闭会期间,由全国人民代表大会常务委员会决定。国务院可以根据工作需要和精简的原则,设立若干直属机构主管各项专门业务,设立若干办事机构协助总理办理专门事项。也就是说,除了国务院部、委以外,国务院其他机构的设置属于国务院的职权,没有强制性的法律规定。
    实践中,设立国务院部、委,国务院直属机构,国务院办事机构,国务院组成部门管理的国家行政机构和国务院议事协调机构,均根据《国务院行政机构设置和编制管理条例》办理。对于国务院直属事业单位的设立,审批环节没有强制性的法律规定,由各级人民政府及其有关主管部门掌握标准,登记则主要根据《事业单位登记管理暂行条例》,由各级政府机构编制管理机关办理登记。简言之,国务院机构的设立,就是实践中确定“三定”方案的过程。
    电监会作为国务院直属事业单位,本次的设立过程可以说完全是根据上述程序进行的,没有什么特殊性。但是,人们仍对电监会设立过程的合法性产生疑问,这恐怕需要从更深层次进行分析。
    在国外,类似电监会这样的机构成立,往往首先需要通过立法机关长时间的讨论和最终的立法。也就是说,必须是先有法律,然后才能成立监管机构。最为晚近的例子是美国设立国土安全部,其整个过程完全是通过制定和修改相关法律完成的。这种方式的好处不但在于给监管机构的权力更加合法的基础并使其地位更为稳定,免得以后朝令夕改,也可以通过讨论的过程使各种意见均有表达的机会,使最终的改革容易得到各方面的认同,监管更为有效。
    概括而言,我们目前设立机构的方式主要有以下几个缺陷:
    第一、这种设立方式使国务院部、委与直属机构、直属事业单位的界限变得更加模糊。根据《国务院行政机构设置和编制管理条例》的规定,国务院组成部门依法分别履行国务院基本的行政管理职能,国务院直属机构主管国务院的某项专门业务,具有独立的行政管理职能。就行使行政管理职能而言,两者的界限应该说不是非常明确。随着越来越多的国务院直属机构与直属事业单位逐步具有部级规格,并且普遍行使行政管理职能,如国家工商行政管理总局、国家质量技术监督检验总局、中国证监会、中国电监会等,就更有可能使国务院组织法的限制性规定流于形式。在国外,类似证监会、电监会这样的行使行政管理职能的监管机构,属于典型的政府机构序列,需要立法机关的立法授权才能设立。在我国,它们被作为直属事业单位设立,这就使国务院部、委与直属机构、直属事业单位的界限变得更加模糊。
    第二、这种设立方式使监管机构的定位模糊,会导致行使职权时面临法律上的障碍。根据《事业单位登记管理暂行条例》的规定,事业单位是指国家为了社会公益目的,由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的,从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。类似电监会、证监会、保监会这样的监管机构,属于典型的行使行政管理职能的监管机构,将它们定位为事业单位,从法理上讲有些模糊。更为重要的是,我国目前的行政法制度安排主要是为行使行政管理职能的国务院部、委与直属机构设计的。作为事业单位,要行使某些行政管理权力,会面临法律上的巨大障碍。例如,《行政处罚法》第12条规定,“国务院部、委员会制定的规章可以在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定。尚未制定法律、行政法规的,前款规定的国务院部、委员会制定的规章对违反行政管理秩序的行为,可以设定警告或者一定数量罚款的行政处罚。罚款的限额由国务院规定。国务院可以授权具有行政处罚权的直属机构依照本条第一款、第二款的规定,规定行政处罚”。《立法法》第71条规定,“国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构,可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令,在本部门的权限范围内,制定规章”。严格地解释这些规定,电监会、证监会、保监会作为国务院直属事业单位,是没有处罚设定权和规章制定权的。如果这些监管机构没有处罚设定权和规章制定权,很难设想它们能够有效地履行其监管职能。
    第三、这种设立方式使机构与法律分离,会导致一系列相关问题。目前机构设立的“三定”方案确定过程与立法机关的立法过程分离是一个明显的特点,即机构与法律分离。这种做法容易导致一系列相关问题:首先,三定方案所确定的职能与具体法律所明确规定的执法职能不论是在表述上还是在范围上往往有一定程度的错位或者说会出现“双轨制”现象,这就使相应机构的职责范围容易处于不确定状态,严重的必然会导致机构间的争权或推卸责任。其次,由于机构与法律分离,使机构的设立、撤销或者合并缺乏立法过程所要求的公开性,往往变成为机构间的讨价还价过程;也必然使机构的调整具有一定的随意性,无法得到法律保障;有关机构也很难养成对法律的信仰。再次,由于机构与法律分离,使相关机构在设立以后从事监管时缺乏法律依据。例如,现行电力法是1995制定的,最初由当时的电力部执法,1998年机构改革后执法职能主要由国家经贸委电力司承担,国电公司与中电联也承担部分政府职能。现在的环境与立法当时已经有很大的差别,但新设立的电监会却仍然需要依靠当时制定的电力法执法,其困难可想而知。可以说这种设立机构的方式会使依法行政遇到许多实际困难。最后,由于机构与法律分离,间接导致或加剧立法膨胀的现象,许多法律虽然制定出来,但没有关于相应执法机关的规定或者规定非常模糊,使法律执行的效果很差或者根本无法执行。
    要解决上述诸多问题,必须以十六大报告为指针,对现有的机构设置制度进行改革,使机构调整与法律变革能够同步,实现机构和编制的法定化。
    
    (原载《南方周末》2003年1月9日)

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