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俄罗斯定密制度问题研究
一、俄罗斯定密制度的历史溯源

俄罗斯的历史蕴含着神秘的色彩。在俄罗斯漫长的历史长河中,在各个方面都曾达到了其它经济发达国家的水平。其地域辽阔、资源丰富、俄罗斯人民的惊人潜力,总是能够吸引国外的专家、冒险家和间谍来到俄罗斯来,处处都有人进行侦察和反侦察的活动。1

俄罗斯的定密制度的历史可以分为三个时期:即俄罗斯帝国时期;苏联时期及后苏联的俄罗斯时期。

(一)俄罗斯帝国时期

在1845年之前,在俄罗斯帝国的法律之中并没有关于"国家秘密"的法律定义。此时,涉及国家秘密的保护问题主要是按照1720年2 彼得大帝时期颁布的法典总章的规定来处理。通常将"窃取国家或集体的文件"等行为定性为犯罪行为,并施以严刑酷罚,通常执行"死刑或者流放,并挖去鼻孔和没收犯罪人的财产"。 1845年俄罗斯颁布了《刑事和改造处罚法典》,其中单列了有关"国家犯罪3 "的章节,其中列出了叛国罪行为的目录,譬如:俄罗斯国民向"外国政府通报国家机密",贿买企图蓄意损害国家利益行为的外交官或其它官员等行为均视为国家犯罪行为。更为详细的国家犯罪和处罚目录体现在1903年完成的《俄罗斯刑事法典》之中。该法首次从法律意义上界定了关于"叛国罪行为"、"间谍行为"及"窃取秘密文件复本"4  的构成并规定了其相应的刑事责任。

十九世纪末到二十世纪初,俄罗斯社会内部处于政治危机和对外的采取军事行动,以此,敌对国家间保密斗争更为剧烈,沙皇的机密和宫庭政治家的秘密经常遭到窃取,敌对国通过这些秘密来判定俄罗斯国家体制及对外政策的制度。1903年1月20日,军机大臣阿·尼·库罗巴特金向沙皇递呈了关于军事部门组建新的秘密分队的报告,第二天,就获得了尼古拉二世的同意批示,从此俄罗斯开始建立了反间谍机构。其首要任务是"保护军事机密和侦查向外国人出卖机密的人员"。

国家间国际关系的复杂化总能引起军事和外交谍报工作的增强,这主要体现在俄罗斯与日本、德国之间进行反间谍斗争过程中。1912年,俄罗斯军机大臣弗·阿·苏哈姆林诺夫和司法大臣伊·戈·谢格洛维托夫共同提议修改关于叛国及间谍的现行法律",1912年7月5俄罗斯颁布了《关于修改和补充因间谍活动的叛国行为法》。这部法律扩大了间谍叛国罪的概念,加入了一系列新的惩罚手段,其中包括间谍同谋和泄密。从法律视角将"国家秘密的范围"也推广到军事领域,这些"数据和客体都是涉及俄罗斯外部安全或其武装力量和国防设施安全的"。5

第一次世界大战开始后,俄罗斯通过了一系列新的与保守国家秘密有关的法令。在1914年7月生效的《关于军事检察机关临时条例》中第一次将"军事秘密资料名录"列入其中。(在名录中既包括双重间谍的数量,也包括探望战场的皇室成员名单)。后来颁布了《有关俄罗斯外部安全和海军与陆军防御的资料及名录》,并规定其内容禁止在报刊上刊登并进行宣传,公众集会下进行演说和报告禁止涉及与此相关的内容"。同时将有关处罚和改造刑事犯的新条款也列入其中,甚至还包括了军事检察机关出版的定期或不定期的刊物的泄密责任问题。6

(二)苏联时期俄罗斯定密制度

由于历史条件的原因,被迫与敌对统治阶级代表共事的苏维埃政府,从存在的第一天开始就遇到了间谍问题。7 这也正是1918年的国内战争时期,共和国革命军事委员会下令实行《关于军事检查的规定》(非经军事审查机关预先检查的书刊、信件及数据,不能通过邮政电报进行邮递)的原因。1921年,军事审查机关并入全俄特设委员会。1992年,俄罗斯共产党中央委员会秘书处还通过了《关于保存和转移保密文件的程序》的特别令。

在1922年的《俄罗斯苏维埃社会主义共和国刑事法典》关于反革命罪的章节中包含了有关"国家罪"内容。该法典的第66条规定了"参加各种类型的间谍活动,传送、通报或窃取、或搜集涉及国家秘密的资料,特别是为了反革命目的或为了获得金钱向外国或反革命军事组织提供军事资料"的责任问题。本第条二款还规定了"在没有反革命或私利目的,及对其公开的相关信息的行为所产生的可能后果缺少认识的情况下,可减轻相关人员的法律责任。8

1926年,苏联人民委员会批准了《按内容进行特别保护的国家秘密资料目录》。其中涉密内容分为三个部分:军事方面、经济方面和其它方面的资料。同年,还通过了一系列涉及全苏联的有关独立组织在对秘密公文进行处理一般规范。1929年,苏联颁布了《联合国家政治局地方机关及组织处理涉密文件规则》,确立了苏联加盟共和国涉密机关及组织在监督和处理秘密文件的责任及权限。

在苏联行政管理系统运行期间,实际上存在两种公开的秘密:一种是党的秘密,另一种是国家的秘密。无论是哪种秘密都有自己需要保密的资料,还有需要保密的规范性文件,这些资料和文件都是根据保密制度的法律原则规定实施涉密管理的对象。譬如在苏联时期颁布的大约在三十万个规范性法律文件中,近70%是需要保密的。9 国家秘密确定问题不是法律层面所决定的,而是政府由保密决议决定的。保密资料又可再分为国家的、公务的和军事的秘密。

在苏联时期,秘密资料保管人都是审查机关的工作人员。为了防止在刊物上泄露国家秘密,审查机关对所有准备发行的刊物进行审查,并编制没有经过批准在内部公开发行的特别资料及出版物目录,以便供公务使用之需。

俄罗斯陈旧的保密系统产生于悲惨的"阶级斗争尖锐化"时期,形成于卫国战争年代,巩固于"冷战"时期。这种涉及国家和军事的保密制度,常常成为了公权力对个人迫害的工具,以合法的理由掩盖某种违法行为。苏联时期所形成的保密系统尽管按自己的方式得到了某种改善,但是从总体上来说与社会的发展不相适应。

在苏联社会改革时期,信息化进程加快了发展步伐。九十年代开始的民主变革迫使俄罗斯的国家保密系统的不再游离于法律之外,国家的保密活动保护开始受到了国家法律的制约。

随着苏联后期经济改革的开始,在国家秘密的范畴里必然会重新出现了新事物,那就是商业机密。10 企业自主经济的发展扩大促使苏联商业机密的保护制度的恢复(在革命清洗前俄罗斯将工业机密视为商业机密保护,但此后的30年代,商业机密作为一项法律制度被废除,主要是由于国家经济领域实现了完全意义上的国有化才,不存在自由经济,因而只保留了国家机密和公务秘密)。11 1990年,根据苏联国家安全委员会的建议通过的《苏联企业法》,在该法的第33条规定了"企业的商业秘密"的内容12 ,成为了俄罗斯恢复商业秘密法律制度的开始。

1988年,苏联共产党中央委员会秘书处、苏联部长会议国务委员会通过了有关军事工业问题的会议纪要,根据该纪要国家安全委员会、内务部、国家计划委员会、国防部、苏联科学院和其它相关总计二十六个部委联合进行研究,确定公务信息保密等级的问题,并进行周期性审查,确定了信息保障的机密性规则。

1988年苏联的《共产党员》杂志第九期刊登了前国家安全委员会科学技术研究所分析处处长弗·阿·卢班诺夫的一篇很有名的文章《从机密的迷信到信息文化》,文章的作者对信息领域的所有国家政策进行了精细的分析。1990年12月,俄罗斯信息关系和信息防护法律调整的概念及相关的法律草案就被纳入到在奥布尼斯克市召开的苏联第一次也是仅有的一次"信息安全"代表大会上进行了讨论。以此为契机,1991年列宁格勒科学院图书馆召开了苏联唯一的一次题为"科技信息的自由和国家秘密的保护"的科学代表大会。13 就是在这个时期开始着手和第一次尝试制定关于国家和商业秘密的法律草案。

1991年12月通过的关于《关于大众信息传媒法》14 中,做出了禁止大众媒介泄露"国家和其它受法律保护的秘密"资料的禁止性规定(第4条)。在该法中包还包含了有关"机密信息" 的章节(第41条),规定了编辑部门不得泄露公民有条件提供的秘密资料的责任。这些规定从另一方面对记者的职业道德做出了要求"。15

(三)后苏联时代的俄罗斯联邦定密制度

苏联解体后,根据俄罗斯联邦总统叶利钦1992年1月5日颁布的第9号总统命令,要求建立俄罗斯国家技术委员会,16 负责制定和建立国家信息管理组织机构及相应的法律机制,并于1992年2月在列宁格勒举行了题为"俄罗斯法律信息化"的国际科学实践代表大会。之后不久,在短短的时期内就制定了俄罗斯联邦法律信息化构想和纲要。17 1992年3月俄罗斯颁布了《俄罗斯联邦安全法》,18 将国家对国家秘密的保护赋予了法律控制的合法特征。也就在同一年,俄罗斯还通过了《俄罗斯精神财产客体保护法》,《俄罗斯联邦专利法》(1992年9月23日第3517-1号)、《俄罗斯联邦关于法律保护电子计算机程序和数据库法》(1992年9月23日第3523-1号)和其它法律。1995年,俄罗斯通过并实施了第一部联邦法律《关于信息、信息化和信息防护法》(1995年1月25日第24-ФЗ号19 ),20 以此作为调整有关建立和使用信息资源、信息技术、信息防护时出现的各种关系。在俄罗斯的法律界出现了一个新的领域-信息法。21

1993年5月23日,独联体国家议会代表大会通过了推荐性适用的法案《独联体议会代表大会关于国家信息关系准则》,在该法令中确立了调整信息关系和信息防护的一般性原则。在该法案中信息是被分为公开信息和限制接触的信息。作为法律调节信息关系的基本范围是:确立信息的法律保障机制、规范及确定密级、办理文件程序、接触文件程序、保存、传播和信息防护规则,以及特殊的信息法律保障。独联体议会代表大会推荐的法律草案中,信息防护的目的是这样确定的:宪法保障公民的个人秘密和个人资料的机密性,保护信息的机密性,防止机密泄露。22

第一个相互保障国家间秘密的协定确定了在现有的独联体政治、经济、科技和军事合作框架内机密保障制度的总原则,独联体国家于1993年在明斯克签订了该协定。

1993年7月21日,俄罗斯苏维埃社会主义共和国最高委员会通过了《俄罗斯联邦国家秘密法》(1993年7月21日第5485-1号),规定了列入国家秘密的信息关系范围,信息的保密和解密及其信息保护,以及俄罗斯安全保障问题。23 在俄罗斯国家历史中,有关国家安全相关信息的限制与保障问题,找到了可以通过公开的法律标准来解决的途径。24 之后经过三年的时间,俄罗斯联邦宪法法院制定了《俄罗斯国家秘密法》实施程序,要求在俄罗斯联邦宪法第55条(第三部分)确立保护国家秘密的宪法基础"。有关国家秘密的保护标准没有与其它标准发生矛盾,也没有与俄罗斯国家民主法治原则相矛盾"。25

受此影响,在这个时期,国家秘密的法律调整问题开始在其它前苏联国家的加以确立。1994年,白俄罗斯、乌克兰、摩尔多瓦通过了《国家秘密法》1996年,拉脱维亚、阿塞拜疆和格鲁吉亚通过了《国家秘密法》(后来又进行了修改)。1999年哈萨克斯坦通过并实施了《国家秘密法》。

1997年,白俄罗斯共和国政府和俄罗斯联邦政府间签订了在信息防护领域的合作协议。为俄罗斯和白俄罗斯联盟制定了国家秘密法草案。26 1999年4月,白俄罗斯、哈萨克斯、吉尔吉斯、俄罗斯联邦和塔吉克斯坦议会委员会决议通过了新的《国家秘密法》。2000年,俄白联盟27 信息安全问题在圣彼得堡和明斯克科学代表大会上进行了讨论。28 2003年6月,在独联体议会代表大会全体会议上通过了新的《国家秘密法》。2004年6月,在阿斯塔纳(哈萨克斯坦)签订关于相互保障保护集体安全条约组织框架内秘密信息的协议。

《俄罗斯联邦国家秘密法》的制定者力求足够的注意由于行政指挥系统的原因,而可能背离国家经济发展的复杂的客观事实,因此,有关"国家秘密"概念将其定义为"受国家保护的军事、对外经济、侦察、反侦察和业务调查活动领域的信息,传播这些信息能导致俄罗斯联邦安全方面的损失"。

出于国家、社会和公民利益上的协调,《国家秘密法》将其活动范围限制在军事、对外经济、侦察、反侦察和相关业务调查领域,从法律进一步的防止因国家机密保护活动可能对公民权限制的可能性。限制国家秘密的泄露只是针对那些与国家秘密保护有关的利害关系人,因为接触国家秘密的主要人员是公职人员。通过立法的形式,俄罗斯实现了从残酷的、僵化的警察国家的保密体制向文明的和更为灵活的法治国家保密体制的过渡。一方面,赋予了相关公职人员接触国家秘密资料的权利,同时确立了公职人员全面的保密责任。这些公职人员的名单包括国家权力机关的领导人和经过俄罗斯联邦总统批准的享有保护国家秘密的权力的人员。1997年,第一个涉密人员名单得到俄罗斯总统的批准,在后来的1998年、2001年、2002年、2005年和2006年几年中,这个名单由国家权力机关进行多次修改并得到重新批准。根据2005年4月16日第151号俄罗斯联邦总统命令,涉密机构的领导人正负责通过有关资料保密级别的决议。为实现《俄罗斯联邦国家秘密法》第15条所涉及的关于在不侵犯公民权利保护的前提下实现国家秘密保护的有关规定提供了可能性。

就在《俄罗斯法国家秘密法》通过之后,该法的起草者们在圣彼得堡出版了过关该法的第一部注释。1995-2000年,在俄罗斯联邦政府行政司的支持下,信息安全问题研究所在圣彼得堡国立大学与俄罗斯联邦安全局联合组织进行下,就与国家秘密保护的相关规范性法律制度、对各级涉密机关领导及涉密人员相关涉密信息的投递办法、相关的涉密信息的查询及涉密教学出版物的发行等法律问题进行了系统的研究。29

二、俄罗斯定密制度的理论依据:国家信息安全学说

信息安全是作为国家安全的独立组成部分,是个人、社会和国家信息保障问题的有机组成部分。随着信息化已经融入每个人的日常生活,信息安全问题实际上直接或者间接触及到每个人的利益。信息领域在实现公民的宪法权利和自由、保障个人自我价值实现的能力、精神重建、政治和社会稳定、保障国家职能作用的发挥等方面具有关键性作用。信息领域正越来越成为世界工业发达国家经济发展、世界经济总体发展、国际社会发展的更加重要的因素。在现代条件下信息因素在政治领域的意义越来越重要。今天,一个国家影响世界政治能力与其说取决于实力,不如说取决信息因素,包括利用其它国家知识潜力的能力;推广和植入本国的精神、思想价值观念、文化和语言的能力;阻却其它国家文化扩张的能力;改变甚至破坏其道德基础的能力等等。在这方面能够发挥重要作用的是信息通信技术和大众传媒手段、教育体系和宗教制度,尤其青少年最易受到信息方面的影响。因此,信息安全保护状况直接关系到一国未来的发展。

仅拿计算机领域犯罪而言,根据俄罗斯联邦安全委员会的统计数据,仅1999年计算机领域的犯罪给俄罗斯造成的损失相当于俄罗斯的年度国防预算。仅在2000年因计算机信息领域犯罪而起诉的刑事案件就增长了3倍。据专家估计,近3年内每年在计算机信息领域内的犯罪数量增长了19倍。据俄罗斯内务部确认,2000年黑客对俄罗斯天然气工业股份公司计算机网络所实施的成功攻击,使天然气流量中央指挥所一度被外部用户所控制。30 俄罗斯中央银行承认,自2003年4月到2004年10月份在莫斯科地区通过结算系统实施的业务处理数据库被盗。据官方消息,2004年在俄罗斯联邦总统选举时,俄罗斯中央选举委员会原网站遭到了1800次黑客攻击,其中20%来自外国。31 据公布的数据显示,在过去2年里,黑客对联邦安全局所保护的国家权力机关资源进行了200多万次的攻击。同时,俄罗斯总统网站遭受了30多万次攻击。32

当前,在全面信息化和信息技术发展的条件下,保障俄罗斯在信息领域的国家安全意义越来越重大。国际社会信息化的进程发展得如此迅速,有时甚至让人无法预料,往往不能及时准确地评估信息安全问题的现实性、信息安全表现的多样性,往往对信息全球化给人类社会生活带来的信息安全风险估计不足。

2000年9月9日,总统普京批准了《俄罗斯联邦信息安全学说》。这是官方对保障俄罗斯联邦信息安全的目的、任务、原则和主要内容的观点的总和,是制定和起草俄联邦有关安全保障的国家政策、法律、提案和专门计划的基础。该学说发展了适用于信息领域的俄罗斯联邦国家安全构想。普京在批准安全学说的安全会议上指出,信息资源和信息基础设施已成为争夺世界领导权斗争的舞台,信息资源将决定世界政治和经济的未来,俄罗斯的明天也将在很大程度上取决于这一问题的解决。普京说,联邦信息安全学说要解决的主要任务是保证公民的宪法权利和自由;发展本国信息产业,保证本国信息产品进入世界市场;保证信息和通信系统的安全,从信息上保证国家的活动。

《俄罗斯联邦信息学说》首次明确了俄罗斯在信息领域的利益,所面临的内在和外在的威胁以及为确保信息安全应采取的措施。《俄罗斯联邦信息安全学说》的主要由四部分构成:保证信息安全是国家利益的要求;保证信息安全的方法;国家在保证信息安全时应采取的基本原则;信息安全的组织基础。《俄罗斯联邦信息安全学说》明确了俄罗斯在信息对抗领域里的国家政策,为俄罗斯制定了许多确保俄国家安全和公民权力的具体措施,如规定政府和军方共同协调防范信息犯罪活动;建立预防机制;提高整体防范和打击能力;加强国有信息基础建设和信息防卫工作;建立网络监控系统加强网络的安全防范等。

一些西方学者认为,《俄罗斯联邦信息安全学说》是俄罗斯对西方网络信息战的回应。在今后的国际舞台上,可能出现一种全新的对抗领域。这种以网络信息领域里的科技成果为基础的对抗有可能挑起新一轮的高层次、高质量的军备竞赛。33

三、俄罗斯定密制度的法律基础

当前,在俄罗斯,《安全法》、《保密法》、《商业秘密法》、《个人信息法》、《信息、信息技术和信息防护法》、《电子数字签名法》、《刑法法典》、《民法法典》、《俄罗斯联邦行政违法法典》、《俄罗斯联邦关于著作权和相关权利法》、《关于法律保护计算机程序和数据库法》、《电子数字签名法》和其它法律标准都规定了信息防护方面的活动和确定了相关保护信息的标准及范围。俄罗斯法律《大众信息传媒法》关于禁止利用大众信息媒介泄露国家或其它受法律特别保护的资料方面的条款更具有前瞻性的重大意义。

在俄罗斯整个国家定密的法律基础方面,俄罗斯宪法具有最高法律效力,在俄罗斯联邦境内直接产生效力。俄罗斯制定的涉密法律和其它法令不能违背俄罗斯宪法。根据俄罗斯联邦宪法(比如根据第五十五条第三款之规定),俄罗斯联邦国家机密法规只有在必须保障国家国防和国家安全时才可要求限制个人和公民的权利与自由。

国际法公认的原则和标准,也是俄罗斯联邦的涉密法律体系的组成部分之一。在适用方面,如果俄罗斯联邦的缔结的国际条约与俄罗斯内国法规定产生了法律上的竞合,那么优先适用国际条约的规范。

俄罗斯联邦国家定密的法规以《俄罗斯联邦宪法》、俄罗斯联邦《安全法》为基础,包括《俄罗斯国家秘密法》和其他调整与保护国家机密相关关系的法律文件的规定。

俄罗斯联邦宪法第二十九条第4款包含有这样一条规定:"国家机密信息清单由联邦法律确定",这就预先确定了这部法律存在的合法性。

保护国家秘密信息是保障俄罗斯联邦安全的一个组成部分。国家秘密保护的特点是对信息进行保密,确定对传播和接触国家机密信息的限制。显然,由于《俄罗斯联邦国家保密法》可能对公民宪法权利产生一定的限制性,所以定密的范围应当严格限定在符合俄罗斯联邦宪法的规定范围内。

《俄罗斯国家保密法》其所涉及的定密标准不能同《俄罗斯联邦安全法》相抵触,俄罗斯联邦《安全法》是一部有关保障国家安全和保护国家信息资源方面的基本法。联邦《安全法》中对国家秘密的保护职能没有进行明确的界定,这也从另一个方面对这两部法律的相互关系的做出了准确的定位。而受国家专门保护的信息若泄露到国外的话,将会对国家的国防能力、外交活动和经济带来重大损失。当来自侦察、反间谍和侦查活动领域的机密泄露出去时甚至会对个别人的人身安全造成无法挽救的损失。

应当指出的是,俄罗斯国家秘密领域的法律关系调整不只由《国家保密法》来进行规范。因为该法中确立了这样一个条款,即:列入国家秘密法律保护体系范围内的除了俄罗斯联邦《国家保密法》外,还包括其它的规范性法律文件,譬如:《俄罗斯联邦信息、信息技术和信息保护法》、《俄罗斯联邦出入境法》、《大众传媒法》、《通信法》等等,以及对依据《国家保密法》对这些法律所做的详细阐释的基准文件等。

自《俄罗斯国家保密法》通过之后,为了建立起这部法律的实施机制,俄罗斯联邦做了大量的工作。先后制定并颁布了大约1000个国家秘密保护方面的规范性法律文件,其中包括近50个总统令和指示,80多个俄罗斯联邦政府命令和指示。《国家保密法》的条款与三部联邦宪法性法律和三十二部联邦法律相对应,并被确立在数百份的俄罗斯联邦主体首脑、国家权力机关领导人的命令、指示和决定中。

当今,国家秘密问题在以下联邦法律中也得到了反映:《俄罗斯联邦联邦安全局法》、《俄罗斯联邦档案馆藏和文献法》、《俄罗斯联邦国家公务制度法》、《对外侦察法》、《侦查活动法》、《通信法》等等。并就一系列问题颁布了俄罗斯联邦总统令(比如:《关于跨部门保护国家机密委员会的总统令》、《关于批准机密文件资料清单》的总统令等等),以及俄罗斯联邦政府令(比如:《关于批准允许公职人员和公民接触国家机密的规定实施细则》的政府令、《关于批准允许具有双重国籍的人士、无国籍人士以及部分外国公民、侨民和归侨接触国家机密的程序条例》的政府令、《关于批准准备向其它国家转交国家机密信息文件资料的条例》的政府令等等)。

根据2003年6月30日颁布的《关于因实施完善国家管理体制措施对某些俄罗斯联邦法律文件进行修改和补充,以及认定个别俄罗斯联邦法律文件失效》的第86号联邦法律,俄罗斯联邦总统所属的联邦政府通信与信息署被撤销了,对《国家保密法》中涉及的国家机密保护机构组成的条款也进行了修改。鉴于此,已经失效的《俄罗斯联邦总统直属的联邦政府通信与信息署法》在负责调整国家秘密领域关系的法律体系中被删除掉了。在2004年俄罗斯国家实施的行政改革框架内,又对《国家保密法》中联邦全权机关名称进行了文字修改(2004年6月29日第58号联邦法律)。

鉴于俄罗斯联邦总统直属的联邦政府通信与信息署被撤销和对其职权进行重新分配,以及部分职权被移交给联邦安全局,在当今条件下,联邦安全局在保障国家信息安全和保护国家机密方面的作用得到了进一步的提高。这一情况在2003年8月11日《俄罗斯联邦安全局问题》第960号总统令中得到了确认。

四、俄罗斯保密信息的定密内容

(一)俄罗斯秘密信息的定密种类

秘密等级是在信息文件资料载体和(或)其随同文件上填写或注明能够证明信息文件资料秘密等级的要项,表明了对关于获得保密信息载体的限制要求。

信息防护等级使用保密印章来确定。对信息所有者来说这是一个信息重要性和价值的标志。信息的密级越高,其防护等级也就越高,俄罗斯联邦"国家秘密法"(第12条)要求必须在保密信息专用工具载体上设立标注。这些工具包括传统的限制接触印章,在载体上要有验证信息秘密等级的读码和电子文件。"国家秘密法"规定的秘密印章为"秘密"、"机密"、"绝密"可使用于信息的密级。

信息的密级问题和秘密等级的确定问题是信息活动的首要问题。在文件中反映出来的秘密等级或机密的等级随着时间的变化而变化。为此,信息的秘密等级周期性地进行修定。在这种情况下,等级可以提高也可以降低到实际的或解密的程度。信息得以保留依据是根据其是否达到国家安全利益或企业商业活动利益要求的程度。

(二)俄罗斯有关信息定密的依据

根据俄联邦保密法第5条之规定,以下方面的信息资料可以成为国家定密的依据:

(1)军事领域的信息文件资料:

关于战略和战役计划的内容;关于战役准备与实施的作战指挥文件的内容;关于俄罗斯联邦武装力量、俄罗斯联邦《国防法》规定的其他部队、军事组织和机构的战略战役展开和动员扩充文件的内容;关于上述部队、组织及机构的作战和动员准备状况;关于动员资源的建立和使用情况;

关于俄罗斯联邦武装力量和其他部队的建设计划;关于武器和军事技术装备的发展方向;关于专项纲要的内容和完成结果;关于建造和实施武器和军事技术装备现代化改造而进行的科研与试验设计工作的内容与完成结果;

关于核弹药的研制、技术工艺、生产及生产规模情况,关于核弹药及其组成部分和用于核弹药的分类核物质的贮存、废旧利用情况;关于保护核弹药防止其未经批准而使用的技术手段和(或)方法,以及关于国防用途的核动力装置和核专业物理装置的情况;

关于武器和军事技术装备的技战术性能和战斗使用能力,关于新型导弹燃料或军用爆炸装置的性能、配方或生产工艺;

关于有严格保密制度和特别重要目标的驻地、用途、战备程度和受保护状况,关于它们的设计、建造和使用情况,以及为这些目标划拨的土地、地下资源和水域情况;

关于部队驻地、真实名称(番号)、组织结构、武器装备、人员数量及其战斗保障状况,以及军事政治和(或)作战情况;

(2)经济、科学与技术领域的信息文件资料:

关于俄罗斯联邦及其个别地区准备实施可能的军事行动计划的内容,关于武器、军事技术装备制造和维修的工业动员能力,关于生产和供货的规模,关于战略材料的储备情况,以及关于国家物资储备的分布、实际数量及其动用情况;

用于保障国家国防实力和安全的俄罗斯联邦基础设施的使用情况;

关于民防兵力兵器情况,关于行政管理机关目标的驻地、用途及其受保护程度,关于居民安全的保障程度,用于保障国家安全的俄罗斯联邦运输业与通信业的运营情况;

关于国家国防定货的规模、计划(任务),关于武器、军事技术装备和其他国防产品的产量和供货情况(以现金或实物衡量)及其现有的生产能力和增长情况,关于协作企业间的联系情况,关于上述武器、军事技术装备和其他国防产品的研制者或生产者情况;

科学技术成果,具有重要国防或经济价值、能够影响国家安全的科学研究与试验设计项目和技术工艺;

关于俄罗斯联邦贵金属与宝石国家储备中和俄罗斯联邦中央银行白金、铂金属、天然金刚石的储备量,以及地下矿藏中俄罗斯联邦战略矿物(按俄罗斯联邦政府确定的清单)的储备量及其开采量、生产量和需求量;(经2003年11月11日第153号联邦法律修订后,本段文字自2004年2月20日起生效)。

(3)对外政策与经济领域的信息文件资料:

提前传播扩散可能会损害国家安全的关于俄罗斯联邦外交和对外经济活动的情况;

关于针对外国的金融政策(外债综合指数除外),以及提前传播扩散可能会损害国家安全的关于金融或货币信贷活动的情况;

(4)侦察、反间谍和侦查活动领域的信息文件资料:

关于侦察、反间谍和侦查活动的力量、手段、来源、方法、计划和结果,以及关于对这类活动的拨款情况(如果这会透露出上述情报的话);

与从事侦察、反间谍和侦查活动机构秘密合作或曾经合作过的人员情况;

关于国家警卫目标安全保障工作的组织、力量、手段和方法,以及关于对此项工作的拨款情况(以是否可能会透露出上述情报的可能性为前提);

关于总统通信系统、政府通信系统、密码通信系统情况,包括密电码通信和加密通信情况,关于密码、密码的研制、生产和保障情况,关于对密码破译设备和特种防护设备进行分析的方式方法,关于特种信息分析系统的情况;

关于机密信息保护的方法和手段;

关于国家机密保护的组织情况及实际状况;

关于俄罗斯联邦国界、专属经济区和大陆架的保护情况;

与保障俄罗斯联邦国防、国家安全和护法机关活动相关的联邦预算开支情况;

关于干部培训情况,这些情况能够透露出为保障国家安全而采取的措施。

自2006年2月11日起,新版俄罗斯联邦"关于国家机密信息文件资料清单"的第90号总统令生效。现行版本的清单确定了113组信息文件资料(同原先版本相比,由于对构成国家机密的信息文件资料范畴进行了细化和具体化,所以它们的数量得到了增加)和被赋予支配管理国家机密信息文件资料全权的国家机关名称。这些机关领导人对所作出的保密决定将承担个人责任。

(三)有关信息文件资料定密的除外规定

根据俄罗斯联邦保密法的第7条之规定,下列信息文件资料不应当划定为国家秘密和对其进行定密保护:

关于危及公民安全和健康的非常事件、灾难及其后果,以及关于自然灾害情况,关于自然灾害的官方预报和后果;

关于生态、卫生、保健、人口、教育、文化、农业等状况,以及犯罪状况;

国家提供给公民、公职人员、企业、机构和组织的特别优待、补偿和社会保障情况;(此段文稿是经2004年8月22日第122号联邦法律修订后,自2005年1月1日起生效的);

有关侵犯个人和公民权利与自由的事实;

有关俄罗斯联邦黄金储备和国家外汇储备额;

关于俄罗斯联邦高级官员的健康状况;

有关国家权力机关及公职人员的违法事实。

作出对上述信息文件资料进行保密或为此目的将其录入国家机密信息文件资料载体决定的公职人员,要根据给社会、国家和公民造成的物质损失和精神损失情况承担相应的刑事责任、行政责任或接受纪律处分。公民有权对此类决定可向法院提起上诉。

俄罗斯联邦《国家保可以密法》第七条之规定是有助于实现俄罗斯联邦宪法第二十九条第一款和第四款关于言论自由和每一个人以任何合法的方式自由获取、查找、转达、制造和传播信息权利之规定的重要保证。34 公职人员若对构成国家机密的信息文件资料非法进行保密,可以(依据俄罗斯联邦《刑法典》第二百八十五条"滥用职权罪"、第二百八十六条"超越职权罪"、第二百九十三条"玩忽职守罪")被追究刑事责任,还可被追究行政责任或受到纪律处分。35

(四)国家秘密信息文件资料定密的标准及其定密原则36

根据俄罗斯联邦《保密法》第六条的规定,国家秘密信息文件资料的划定及其保密--是指按本法律规定的程序,对构成国家机密的信息文件资料设立对其进行传播和接触其载体的限制。

国家机密信息文件资料的定密及对其实施保护要按照合法性原则、充分性原则和及时性原则进行。

合法性原则旨在使被定密的信息文件资料应符合该法律第五条、第七条的规定和俄罗斯联邦国家保密法的其它法律规定。

充分性原则旨在指通过鉴定评估,从国家、社会和公民三者及其重要利益平衡出发,确定对具体的信息文件资料进行定密的合理性以及这一行为可能产生的经济后果和其他后果考量。

及时性原则是指从收到(制定出)这些信息文件资料起或预先就确定对其传播扩散的限制。

(五)信息文件资料的密级及其载体的秘密等级的确定(密别印)

根据俄罗斯联邦保密法第八条之规定,构成国家机密的信息文件资料的密级应当与由于该信息文件资料的传播扩散可能会给俄罗斯联邦安全造成损失的程度相符。

构成国家机密的信息文件资料可确定为三个密级,其载体相应的也可分为"绝密"、"机密"、"秘密"三种秘密等级(密别印)。

俄罗斯联邦的安全可能会由于构成国家机密的信息文件资料的传播扩散而遭受损失,对这种损失程度的评定程序,以及将上述信息文件资料划定为某种密级的规定,由俄罗斯联邦政府确定。

不得将所列秘密等级(密别印)用于没被划定为国家机密的信息文件资料的保密。

这条款确定了定密的最重要的一条规则:密级,也就是构成国家秘密的信息文件资料的重要程度(而相应的还有其受保护程度),应当与由于这些信息文件资料未经准许擅自传播扩散可能会给俄罗斯联邦安全造成损失的严重程度相符。

值得注意的是,职务机密这一概念不属于本法律调整范围。最初在制定《俄罗斯保密法》时曾推测,职务机密问题--使用公务性质秘密信息文件资料的规定--将在《公务法》中体现出来。但这一想法却没有得以实现,直到今天还存在着法律的不确定性。到现在为止,这方面唯一的基准文件是经1994年11月3日第1233号俄罗斯联邦政府令批准的《关于联邦国家权力机关限制传播类公务信息的使用规定》。在这份文件中列出了一份不可以划归为限制传播类公务信息的文件资料清单。

俄罗斯联邦《国家保密法》第八条第三款的前提是,要制定统一的对泄露任何秘密给国家造成损失的程度进行评定方法,也就是说,要制定统一的数字质量经济衡量和其它衡量标准,即能够在评估鉴定过程中充分说明将具体信息文件资料划定为国家秘密的必要性和合理性理由的标准。

为了保证国家权力机关在制定应被保密信息文件资料详细清单时方法上的一致性,俄罗斯联邦政府于1995年9月4日颁布第870号政府令批准了《各种秘密等级国家机密信息文件资料的划定规则》。之后,又对其领导人被赋予划定国家秘密信息文件资料权力及国家权力机关的建议进行了汇总,并通过了协调二者之间对上述信息文件资料支配权限的划分决议。这一决议第一次以俄罗斯联邦总统令的形式公布(1995年1月30日第1203号总统令),该总统令批准了第一份全国性的国家机密信息文件资料清单。目前,这一清单的现行版本是由2006年2月11日第90号《关于国家机密信息文件资料清单》的俄罗斯联邦总统令批准的版本作为基础的。

(六)俄罗斯国家机密信息文件资料的定密程序37

根据《俄罗斯联邦保密法》的第九条之规定,国家机密信息文件资料的定密要按照其行业、部门或专项纲要的属性以及根据本法律来进行。

按照保密原则划定的国家机密信息文件资料定密的必要性,由获得(制定)这些信息文件资料的国家权力机关、企业、组织、机构负责进行论证。

国家秘密信息文件资料的划定,要根据保密法所确定的国家机密信息文件资料清单,由国家权力机关领导人依据俄罗斯联邦总统批准的被赋予定密权的全权的公职人员名单来进行。上述人员要为他们所作出的将具体的信息文件资料划定为国家机密的决定是否合理承担个人责任。

为了执行统一的国家保密政策,跨部门保护国家机密委员会要依据国家权力机关的建议并根据国家机密信息文件资料清单,制定划归为国家机密的信息文件资料清单。在该清单中要指明被赋予全权支配管理这些信息文件资料的国家权力机关。该清单要由俄罗斯联邦总统批准,并应当予以公布,必要时还应当对其进行修订。

其领导人被赋予对国家机密信息文件资料拥有定密权的国家权力机关,要依据被划定为国家机密的信息文件资料清单,制定详细的应当对其进行保密的信息文件资料清单。在这些清单中要包括有上述机关有关支配管理信息文件资料权力范围,并确定出被支配管理信息文件资料的密级。在武器和军事技术装备样品的研制与现代化改装的专项纲要、试验设计与科研工作的框架内,根据其定购人(定制人)的决定,制定出单独的应当进行保密的信息文件资料清单。这些清单要经过相关国家权力机关领导人的批准。对这些清单进行保密的合理性由其内容来确定。

俄罗斯联邦《国家保密法》规定的国家机密信息文件资料划定程序,可以通过下面所列举的相应法人和自然人的权限范围来予以说明。

国家权力机关、企业、机构和组织定密权限:

——获取(制定)需对其进行保密的信息文件资料;

——对将其划定为国家秘密的必要性进行论证;

——将理由充足的建议提交给行业、部门所属的国家权力机关领导人,

及被赋予对国家机密信息文件资料拥有定密权的国家权力机关的领导人:

——审查呈报上来的建议,对它们进行评估鉴定;

——作出关于将信息文件资料划定为国家秘密的决定,并为此承担个人责任;

——制定行业(各大部委、主管部门)应被保密信息文件资料的详细清单,并注明这些信息文件资料的秘密等级。这些大部委和主管部门是指被赋予了对这些信息文件资料实施支配管理职权的部委和主管部门38 ;

——向跨部门保护国家机密委员会提交编制全国公开性的国家机密信息文件资料清单的建议;

被赋予划定国家保密信息文件资料职权的国家权力机关公职人员名单,曾因国家权力执行机关机构改革而经历数次变动和补充。这一名单的最新修订稿由2005年4月16日第151-рп号俄罗斯联邦总统令批准。

跨部门保护国家机密委员会定密权限:

——编制被划定为国家秘密的信息文件资料清单。必要时组织对国家机密信息文件资料划定的合法性进行跨部门鉴定;

——协调划分各大部委、主管部门和其它国家权力机关之间的分工,代表国家支配管理国家机密信息文件资料的职责;

——准备提交由俄罗斯联邦总统批准和予以公布的国家机密信息文件资料清单,并呈报俄罗斯联邦政府审查。

跨部门保护国家机密委员会是经俄罗斯联邦总统1995年11月8日第1108号总统令批准首次成立的(在此之前该委员会的职能被临时赋予了俄罗斯联邦国家技术委员会执行)。39 《跨部门保护国家机密委员会条例》是经俄罗斯联邦总统于1996年1月20日第71号总统令批准的,并由后来的一系列总统令进行了补充。由于国家权力机关组织结构发生了变化,目前的《跨部门保护国家机密委员会条例》规定的组织结构和职能组成是经2004年10月6日第1286号俄罗斯联邦总统令批准的。

跨部门保护国家机密委员会是经俄罗斯联邦1995年11月8日第1108号总统令批准首次成立的(在此之前该委员会的职能被临时赋予了俄罗斯联邦国家技术委员会执行。40 《跨部门保护国家秘密委员会条例》是经俄罗斯联邦1996年1月20日第71号总统令批准的,并由后来的一系列总统令进行了补充。由于国家权力机关组织结构发生变化,目前的《跨部门保护国家秘密委员会条例》规定的组织结构和按只能组成是经2004年10月6日第1286号俄罗斯联邦总统令批准生效的。

五、 俄罗斯定密制度的发展方向

俄罗斯联邦国家安全纲要规定了俄罗斯在信息领域内的国家利益包括在信息获取和使用领域、在现代化通信技术发展领域、在防止国家信息资源被非法获取领域内遵守公民的宪法权力和自由,因此,俄罗斯信息安全的保障应该面向保护个人的宪法权利和自由,对国家政策提供信息保障,保障信息资源安全和信息及通信系统可靠地发挥职能作用。为此,发展和完善国家信息和国家定密及保密保护系统是俄罗斯联邦信息安全保障所需要解决的一项主要任务。

当今,俄罗斯作为正处在转型期的大国,国家的对内对外政策一直处于不断的调整的态势,于是加深了与之交往的国家对其政策不确定性的猜忌。并由此引发了与之有利益关系的国家对世界格局中俄罗斯作为一个独立国家形成的过程、俄罗斯的对内和对外方针、俄罗斯的军事政策及其落实军事政策的手段、俄罗斯所发生的经济变革、科研和技术试验方向、对俄罗斯市场的评估等方面的关注。对于俄罗斯而言,通过立法继续发展和完善现代化的信息保护方法和手段,发展和完善国家信息防护系统和国家保密防护系统;构建社会和国家有效的定密协同系统,以达到警告、揭露和阻止俄罗斯联邦信息安全保障领域内的违法行为,对于正处于社会转型调整期的俄罗斯而言是亟待解决的当务之急。

(发表在《保密科学技术》2011年第2期)

注释:

*刘洪岩,中国社会科学院法学所 副研究员, 黑龙江大学俄罗斯法律问题研究所副所长。

1 列·阿列克谢耶夫:《俄罗斯侦察词典(历史评论)》,莫斯科,《国际关系》,1996年,第76页。

2《彼得一世法典总章》(1720年2月27日)。莫斯科,1997年版,第99-124页。

3《十九世纪上半个世纪立法》,载《十至二十世纪俄罗斯立法》,莫斯科,1988年版,第160-408页。

4《资产阶级民主革命时期的立法》,载《十至二十世纪俄罗斯法律》,莫斯科,1994年版,第303页。

5 伊·波·尼金茨基:《俄罗斯反侦察机关历史》(文件汇编),莫斯科,1946年,第96-115页。

6谢·弗·切尔多普鲁德:《二十世纪初俄罗斯帝国国家秘密保护立法文件》,载《信息保护问题》,莫斯科,1996年,第4期,第35页。

71921年揭开了美国利用美国救助组织在俄罗斯苏维埃社会主义共和国进行侦察,从事破坏的活动(参见:奥·赫罗布斯托夫:《自亚历山大一世到普京时期的国家安全》,莫斯科,2005年,第166页)。

8《公民监督》,载《千年交汇时期俄罗斯的生态环境、国家秘密和人权》(代表大会材料),圣彼得堡,2002年版,第22-34页。

9波·谢·尼古林: 《国家安全局:昨天、今天和明天》,载《国家安全局和国家秘密》(代表会议材料),莫斯科,1993年版,第135-149页。

10 商业机密自身的本质属性即是保护拥有信息资源的经济主体的权利。

11费·阿·卢班诺夫:《市场经济条件下的商业机密保护》,载《表达站》1990年,第11期。

12参见《苏联人民代表委员会和武装力量公报》,1990年6月20日,第25期。

13参见《科技信息自由和国家秘密保护》(会议资料汇编),列宁格勒,1991年。

14 参见《俄罗斯联邦空军》,1992年,第7期,第300页;《俄罗斯联邦法律委员会》,1995年,第3期,第169页;第24期,第2256页;第30期,第2870页;1996年,第1期,第4页;1998年,第10期第1143号;2000年,第26期第2737期;第32期,第3333页;《俄罗斯报》2001年8月9日。

15 参见《俄罗斯联邦大众传媒法注释》,莫斯科,2001年,第230页。

16参见《苏维埃社会主义共和国人民代表委员会和武装力量公报》第3期,第109页。

17阿·亚·库里罗:《信息安全法律保障构想草案问题》载《计算机安全》第二期讨论版资料,莫斯科,1992年。

18参见《俄罗斯联邦空军》,1992年,第15期,第779页;1993年,第2期,第77页;《俄罗斯联邦总统和政府立法及法令集》,1993年,第52期,第5086页。

19参见《俄罗斯联邦法律委员会》,1995年,第8期,第609页,第28期。第3347页。

20 现已由2006年7月27日第149-ФЗ号颁布新的联邦法律《信息、信息技术和信息保护法》替代。

21 伊·列·巴奇罗:《信息法:应用信息基础》,莫斯科,2001年。第38页。

22参见《议会代表大会公报》,圣彼得堡,1994年,第1期,第24-29页。

23 苏维埃社会主义共和国最高委员会通过的《国家秘密法》起初被叶利钦总统否决。后来总统撤回了否决案,并于1993年9月21日签署该法,该法曾公布在《俄罗斯报》上并开始生效。很长时间,这个刊物是唯一的一个涉及《俄罗斯国家秘密法》的正式刊物;在该的文本中还引证了俄罗斯联邦宪法法院1996年的相关决定。

24参见《联邦法律》,1997年10月6日,第131-ФЗ号;2003年6月30日,第86-ФЗ号;2003年11月11日,第153-ФЗ号;2004年6月29日,第58-ФЗ号和2004年8月22日,第122-ФЗ号对《国家秘密法》进行了修改和补充(参见:1997年10月9日、2003年7月1日和11月19日、2004年6月29日和8月22日的《俄罗斯报》)。

25参见 《俄罗斯联邦宪法法院决议》,1996年3月27日,第8-П //СЗ РФ号,第15号,第1768页。《俄罗斯报》,1996年4月4日。

26参见《关于国家秘密:新的法案模式》,载《信息防护管理》,明斯克,莫斯科,1999年第2卷,第4期,第376-400页。

27参见《俄罗斯和白俄罗斯联盟信息安全问题的概念问题》,载《2000年10月17-19日科学代表大会材料》,第1-2编,圣彼得堡,2000年。

28 阿·谢·格罗霍夫、伊·季·尤均尔金:《关于俄白在国家秘密(国家机密)领域内活动的法律调节的标准及措施》,载《系统信息防护》(《信息的综合保护措施》代表大会材料),明斯克,2000年。

29参见:《俄罗斯联邦国家秘密》,载《文件和材料规范方法汇编》,圣彼得堡,1995-1996年;阿·列·巴雷别尔金,米·阿·乌斯: 《俄罗斯联邦<国家秘密法>(带注释)》,圣彼得堡,1997年;《俄罗斯联邦的国家秘密》,载《评价和国家鉴定》,米·阿·乌斯主编,圣彼得堡,1997年;《俄罗斯联邦的国家秘密》,载《法律制度和国家许可制度》, 米·阿·乌斯主编,圣彼得堡1997年;米·阿·乌斯:《俄罗斯联邦国家秘密》,圣彼得堡,1999年;米·阿·乌斯:《俄罗斯联邦国家秘密》(第二版),圣彼得堡,2000年。

30参见《信息安全领域内的改革问题》,载于《高等院校间学术代表会议文集》,莫斯科,俄罗斯联邦安全局综合战略研究学院,2004年,第192页。

31参见《俄罗斯报》,2004年10月6日。

32参见《俄罗斯新闻》,载《地铁报》,2007年3月9日。

33沈昌祥:《俄罗斯信息安全概况及启示》,载《计算机安全》,2003年,第12期。

34Е·И·斯佩克托尔,论文第62页。

35Е·И·斯佩克托尔,论文第61页。

36本条的名称及其内容是1997年10月6日第131号联邦法律的版本。

37本条是1997年10月6日第131号联邦法律的版本。

38譬如:《俄罗斯联邦国土测量和绘图局应被保密信息文件资料的详细清单》由俄罗斯联邦国土测量和绘图局于1996年3月25日第3-02-670号公函批准;俄罗斯联邦国防部1996年8月10日第55号命令同样批准了《关于核准俄罗斯联邦武装力量提交的应被保密的信息文件资料清单》。

39后来,俄罗斯国家技术委员会取得了联邦执行权力机关的地位(根据是1998年4月30日第483号俄罗斯联邦总统令),《俄罗斯联邦国家技术委员会条例》是经1999年2月19日第212号总统令批准的。目前的联邦技术与出口监督局是经2004年8月16日第1085号俄罗斯联邦关于《联邦技术与出口监督局问题》的总统令(后经2005年3月22日第330号总统令修改和补充)批准组建的,该联邦局所属地区机构和部属组织是俄罗斯联邦总统直属的国家技术委员会及其地区机构和部属组织的合法继承者。

40后来,俄罗斯国家技术委员会取得了联邦执行权力机关的地位(根据是1998年4月30日第483号俄罗斯联邦总统令)《俄罗斯联邦国家技术委员会条例》是经1999年2月19日第212号总统令批准的。目前的联邦技术与出口监督局是经2004年8月16日第1085号俄罗斯联邦总统令《联邦技术与出口监督局问题》(后经2005年3月22日第330号总统令修改和补充)批准组建的,该联邦局所属地区机构和部属组织是俄罗斯联邦总统属国家技术委员会及其地区机构和部属组织的合法继承者。

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