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违法制裁手段多样性的制度思考
经过20多年的努力,有中国特色的社会主义法律体系已经初步形成,并构筑了一整套行之有效的违法制裁制度,为预防和打击违法犯罪活动提供了制度保障。然而,由于我国经济与社会生活均处于转型阶段,市场经济体制尚不健全,法治权威未能全面确立,实际生活中出现了执法不严、违法不究、以罚代刑等打击不力的现象,成为影响市场经济秩序和社会政治稳定的一个重要因素,引起了党和国家领导人的高度关注。朱榕基总理在九届全国人大第五次会议上的<<政府工作报告>>中明确指出,要完善行政处罚和刑事追究的衔接的规定,加大对违法犯罪的打击力度。李岚清副总理也曾多次提出要研究行政法规与刑事法律的衔接问题。
    应该说,行政处罚与刑事追究的衔接,是任何一个国家都必须解决的违法制裁体系的构造问题。只有设置多样性的违法制裁手段并使之相互配合,并以国家刑事制裁手段为最终威慑,才能真正维护法律权威,维护市场经济秩序与社会生活稳定。在我国,行政处罚是改革开放以来各种立法中运用得比较多的一种制裁手段,如何协调行政处罚与刑事制裁的关系,立法上从来就没有真正解决过。同时,在实际执法过程中,由于部门利益、地方保护主义以及其他方面的原因,经常导致行政处罚过分膨胀,甚至出现以罚代刑的结果,严重地削弱了对犯罪行为的打击力度。因此,按照中央的要求,研究并完善行政处罚与刑事处罚的衔接,对中国法制建设而言是一件具有重要意义的大事。
    不过,在这一过程中,应该防止简单化的思维方式,尤其应该尽力避免因为对刑事制裁手段的过分迷恋或者崇拜而导致的各种弊病。换句话说,应该将行政处罚与刑事处罚的衔接放到更为宏大的构筑多样性的违法制裁体系之中进行思考。限于篇幅,本文主要提出如下两个方面的问题:
    第一、公法执法与私法执法的相互替代
    就执法方式而言,国际上公认基本上可以分为公法执法与私法执法。公法执法是国家机关的执法活动,如行政处罚与刑事执法等等;私法执法是民众个人通过诉讼活动维护其权益和市场秩序的活动。公法执法的疲软,包括我国领导人目前所关注的执法疲软问题,原因可能出在公法执法本身,如执法手段不足、职能交叉、权钱交易等等。但是,目前国际社会最新的研究成果表面,许多情况下,公法执法的疲软,问题可能恰恰在于私法执法手段的不足或者欠缺。也就是说,对于许多本来应该由私法执法解决的问题,如果一味依赖公法执法,必然会造成执法过程中的权钱交易甚至是执法人员故意纵容违法的发生,以论证其机构或职能的合理性。结果,执法机构的拨款虽然不断增加,权力越来越大,地位越来越重要,但违法的问题可能会更多,执法机关的腐败可能会更为严重,造成恶性循环。
    小平同志曾经说过,我们的政府机关管了许多管不好,也管不了的事情,有些事情放到下面办,效果可能要更好一些。在执法的有效性方面,我们的政府机关确实也面临着一个“换脑筋”的问题,许多情况下,“意在画外,功夫在法外”。只有千千万万个民众都成为自己利益的维护者,同时也成为市场秩序的守护神,才有可能真正实现市场秩序的有序化和社会的稳定。在这方面,其他国家有许多研究成果或做法可资借鉴,我们国家在许多领域也有许多教训值得总结。市场经济条件下,许多执法活动可能不是行政处罚与刑事制裁之间的非此即彼的简单选择,而是政府与市场之间更为深层的相互替代。
    第二、行政处罚与刑事执法的传导机制
    违法行为轻重程度的不同决定了违法制裁手段的多样性与渐进性,很难设想对于一些轻微的违法行为一律施以重刑会达到什么好的社会效果。这既证明了行政处罚与轻刑或财产刑存在的合理性,同时也证明了轻刑与重刑之间传导机制的必要性,要以重刑威慑来保障轻刑的有效实施。也就是说,要在轻微违法------行政处罚(财产罚)------刑事执法三个环节间建立传导机制。用人们通俗的话说,就是要在一定的条件下使欠债不还者、屡次违法者进监狱。
    在国外,尤其是英美法系国家,是有这种传导机制的。如果违法者故意不服从法院或者行政机关的人身罚或者财产罚,其结果是导致更为严重的藐视法院犯罪。也就是说,在这些国家,三个环节变成了四个环节,即轻微违法------行政处罚(财产罚)------藐视法院------刑事执法。这样,轻微违法有可能并且实际生活中经常导致严重的刑事执法后果。正是这种传导机制保证了行政处罚与财产罚的有效性,既避免了重刑主义,实际上也遏制了更为严重的犯罪行为的出现,维护了市场经济秩序与社会的稳定。
    在我国目前的立法和司法实践中,这种传导机制并没有建立起来,我们没有藐视法院的制度设置,轻刑往往缺乏刑事制裁作为后盾。现实生活中因此存在着行政处罚与轻刑(尤其是财产刑)执行的大面积疲软现象,如不讲信用,欠债不还,大罪不犯、违法不断,拒不执行法院判决等等,对社会主义市场经济秩序造成了非常大的危害。日前,全国人大常委会对刑法第313条作出了立法解释,规定一些情况下对人民法院的判决、裁定有能力执行而拒不执行的,构成拒不执行判决、裁定罪,可以说是朝着构筑这种传导机制进行的一次非常有益的尝试。
    然而,不容否认的是,对于因为缺乏行政处罚与刑事执法之间的传导机制而导致的执法疲软现象,有一种可怕的思维方式是就此简单地提高对轻微违法行为的初始量刑幅度,直接以刑事制裁对付轻微违法行为。也就是说,将轻微违法、行政制裁、刑事制裁三个环节变成了轻微违法与刑事制裁的两环节直接对应关系。然而,无数的理论研究与经验均表明,仅仅依靠重刑不但不能杜绝或减轻违法犯罪行为,还会使执法的有效性受到重挫,执法成本升高,并产生其他各种负面影响。因此,避免线性思维,精心研究并设计行政处罚与刑事执法之间的传导机制,构筑多样性的违法制裁手段,实属解决执法疲软问题的当务之急。
    
    (原载《南方周末》2002年10月17日)
    

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