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中国司法透明指数报告(2011):2011年司法公开工作回顾与2012年工作展望
执笔人:王小梅 中国社科院法学研究所助理研究员

田禾 中国社科院法学研究所研究员      

吕艳滨 中国社科院法学研究所副研究员  

司法公开是实现司法透明的前提和重要途径。司法公开的渠道有很多,如宣传栏或者公告牌、法院公报、新闻发布会、记者招待会、新闻通稿、法院网站等,在全球电子政府(e-Gov)运动的带动下,网站成为最方便、快捷、有效的司法公开平台。为全面、客观评估我国司法公开的情况,中国社会科学院法治指数实验室(以下简称"法治指数实验室")2011年4月启动"中国司法透明度"国情调研项目,对全国26个省、直辖市高级法院和43个较大的市中级法院通过法院网站公开司法信息的情况进行测评,测评结果见表1、表2。

表1 高级人民法院司法透明度整体测评结果(满分:100分)

高级人民法院得分高级人民法院得分
上海71.5安徽45.5
山东40.75青海45.5
山西16.75河北37.25
广东68河南52
天津30.75陕西43.85
云南53.75贵州45.75
甘肃50.5重庆50.6
北京55浙江54.25
四川52.1海南73.5
辽宁45.5黑龙江2.5
吉林31湖北31.85
江西53.75湖南46
江苏56.25福建40

注:按汉字笔画排序,下表同。

表2 中级人民法院司法透明度整体测评结果(满分:100分)

中级人民法院得分中级人民法院得分
大同1.55昆明42.5
大连47杭州59.1
广州62.75武汉45.5
太原22.25郑州47.5
无锡59.25青岛52.3
长沙63.25南京37.25
长春26南昌38.25
兰州46.25哈尔滨37
宁波66洛阳33.1
本溪39济南41.25
石家庄28.5贵阳41.75
合肥38.75唐山22.5
吉林22.55徐州57
成都69海口59.25
汕头43.25珠海43
西宁0淄博35.25
西安42.75淮南0
齐齐哈尔36.5深圳69.75
抚顺12.5厦门69.75
沈阳47.75福州42.75
苏州3.55鞍山30.75
邯郸27

调研结果显示,中国的司法公开取得一定的成绩。

首先,司法公开受到各级法院的重视。近年来,司法公开工作受到社会各界的高度重视,有关部门为推动司法公开出台一系列文件。为了认真贯彻实施宪法、法律规定的审判公开原则,最高人民法院于2007年出台了《关于加强人民法院审判公开工作的若干意见》,提出司法公开要遵循依法公开、及时公开和全面公开的基本原则。为了进一步贯彻落实上述司法公开三原则,最高人民法院又于2009年出台了《关于司法公开的六项规定》,明确了司法公开几方面内容,并于2010年确定了司法公开示范法院标准。

不少地方法院也出台了关于推动司法公开的实施意见,如上海市高级人民法院公布了《上海法院着力推进司法公开的实施意见》,广东省高级人民法院公布了《关于在全省法院进一步推进司法公开的意见》。从对各地法院调研的情况看,不少法院也采取各种措施推动司法公开工作。

其次,网站日益成为法院发布信息的重要平台。调研显示,网站正在成为法院公开信息的重要平台。调研期间,26个高级人民法院中,仅有黑龙江省高级人民法院未建设网站1 ,网站建设比例已达96.2%。43个中级人民法院,有39个中级人民法院建有网站,占90.7%。很多法院网站设置了"法院概况"、"诉讼指南"、"裁判文书"、"法院公告"等栏目,方便公众获取有关信息。特别值得一提的是,海南省各级人民法院通过一个统一的网站平台对外发布信息、进行在线服务,既节省了信息化资源,又保证了信息发布的统一协调,方便公众查询本省法院的信息。另外,广东省高级人民法院在网站首页专门开辟了司法公开活动专栏,提供信息公开目录导航,方便公众快速准确地查找信息。

再次,重视运用高科技手段提供便民服务。运用现代化信息技术手段提供便民服务,成为一些法院创新司法透明方式的重要手段。比如,上海高级人民法院提供的在线服务平台(http://www.hshfy.sh.cn/shfy/gweb/zxfw.jsp)分为当事人服务区和公众服务区。在公众服务区设有三维诉讼引导系统,其中包括法院的地图及乘车路线,进入法院之后的角色模拟,方便公众身临其境地了解诉讼、立案、旁听、查阅、拍卖等程序信息。深圳中级人民法院还采取动画解说的形式,帮助公众了解相关信息,非常具有特色。

最后,逐步建立和完善在线服务功能。随着中国网民人数的增多,为了满足网民网上办事的新需求,有些法院没有止步于仅仅将网站作为单向发布信息的平台,而是建立和完善在线办事功能,如提供网上预约立案、网上查询案件进度等服务,以方便公众获取司法服务、参与司法活动。

但在调研过程中,也发现法院在网站建设和信息发布中存在不少问题。

首先,法院网站建设的总体水平不高。调研发现,法院网站建设情况总体而言不够理想,影响司法透明度。调研组对各省、自治区、直辖市的中级人民法院网站建设情况进行了统计和验证,仅有10个省、自治区、直辖市的中级人民法院全部有网站且网站链接有效,有11个省、自治区、直辖市建有有效网站的中级人民法院比例不足60%(见图1)。这说明,法院信息化建设水平还普遍不高,法院公开信息还过于依靠布告栏等传统手段,司法透明的水平、效果受到很大制约。此次调研期间,高级人民法院中,有1家无网站,中级人民法院中有4家无网站。

目前法院网站域名的选择存在两种情况,一种是依托中国法院网,域名以chinacourt.org为后缀;另一种是自建网站,域名以gov.cn或者.org为后缀。依托中国法院网可以有效节约资源,避免重复建设,但部分接受调研组访谈的地方法院工作人员反映,依托中国法院网存在服务无法满足自身需求的矛盾,且自建网站能突出自身特点,今后如何统一值得有关部门关注。

图1 全国中级人民法院网站建有有效网站的情况

第二,法院的信息公开工作亟待推动落实。虽然最高人民法院近年来一直大力推动司法公开,各地法院也纷纷进行各种创新,但调研显示,法院工作信息、诉讼指南、审判信息、执行信息乃至司法统计数据的公开情况总体上不理想,不少法院未能在网站上全面有效地公开上述信息,导致公众无法通过网站获取有关信息,不能方便其行使诉权,也不利于公众对司法进行有效监督。

第三,网站首页的信息有待整合。调研发现,有的法院网站首页放置法院领导人活动的新闻图片报道过多,公众和当事人关注的司法信息摆放的也较为凌乱。有的法院在便民措施栏目中甚至全部以新闻报道的形式讲述法院的好人好事,具体的便民措施信息难觅踪迹。有的法院仅在极不醒目的位置,如网页右下角设立诉讼指南、鉴定、文书等栏目,但是除法律文书栏目之外,大多数栏目无内容。还有的法院网站设置宣传当地特色的栏目,而忽视其司法公开的功能。网站首页信息凌乱,不利于公众快速准确查找相关信息,有待进一步整合。

第四,网站信息链接和栏目链接有效性亟待提升。有的法院网站设置的栏目或者相关的信息链接根本无法打开或者打开后无内容,纯属摆设。例如,有的首页设有回音壁、留言板、庭审直播间等栏目,一些网站提供的搜索引擎等,都存在功能失灵或无效的现象,严重影响了法院信息的公开。

从上述调研情况看,司法公开距离国家司法为民的方针和维护司法公正的目标仍有一定的差距。为了进一步提升司法透明度,为司法公开工作扫清道路,需要加强以下几个方面的措施。

第一,正视司法公开的重要作用。司法公开是预防司法腐败、维护司法权威、提升司法水平、保障公民知情权的重要手段。首先,司法公开是将司法权曝晒在阳光下,有助于有效监督司法、防止司法腐败,最终实现司法正义。其次,司法公开是以公众看得见的方式实现司法正义,公众对于亲眼所见的司法过程和司法结果接受起来更容易,这样有助于增强公众对司法的信任感,提高司法公信力,从而维护司法权威。再次,司法公开会督促法官谨慎行使司法权,审慎对待司法参与人的意见,有助于提升司法水平。最后,对于司法权这种公共权力的行使过程与结果,公民有权知晓,司法公开正是为了满足公民知情权的需要。因此,必须高度重视司法公开工作,将其作为司法体制改革的一项重要内容加强推进。

第二,明确司法公开的法律依据。我国于2007年通过的《政府信息公开条例》是规范政府信息公开的行政法规,并且随着政府信息公开制度的推进,将来还会制定统一的信息公开法。司法公开方面虽然可以找到《宪法》及诉讼法等方面的依据,但均是原则性规定,目前主要依据的还是最高院有关司法公开的规范性文件。因此,有必要尽快制定和完整司法公开的法律法规,对此,可以考虑制定专门的司法公开法,也可以考虑在未来制定的信息公开法中对之作出专章规定。

第三,法院网站页面应该做到整洁有序。与政府网站一样,法院网站首页也普遍堆砌大量的新闻报道,真正对公众有用的司法信息淹没其中,且信息摆放杂乱无章,给公众查阅造成很大的不便。为此,法院在推进司法公开过程中,应当加强网站版面设计,首页除了公布网站最新消息和提供快速链接按钮之外,只设置几大信息板块,所有司法信息分门别类归属到相应板块,供公众根据需要和兴趣查阅。

第四,加强法院工作人员及相关人员信息的公开。首先,根据法院工作人员的性质和级别,在网站上对法院工作人员的信息进行不同程度的公开:(1)对于普通法官和司法行政人员,提供详细的人员名单,任命日期;(2)对于级别较高的法官,提供出生年月、学历、工作经历等较为详细的生平信息;(3)对于司法行政部门负责人,提供姓名、职位、联系方式(办公电话、电邮、通信地址)。其次,进一步公开法院工作人员亲属、离退休人员从事律师或法律服务职业的情况。另外,将司法人员行为规范及投诉渠道的信息与司法人员信息整合在一起,方便公众根据文件的规定,对法官的行为进行监督。

第五,明确网站信息上传的时间要求。法院网站上的信息不仅应该实时更新,有些信息的公开还应该有严格的时间规定。例如,根据诉讼法的要求,开庭公告应该提前三日公示,但是由于没有针对网络上传的时间规定,许多法院网站上的开庭公告滞后现象普遍。网站发布开庭公告的一个目的是方便当事人亲属和公众旁听,但是如果开庭公告刊出时间过晚,不利于公众提前作出相应的时间安排。建议对开庭公告的刊出时间作出明确的规定,比如规定开庭公告应该于开庭日对上一个工作日的下午六时刊出。

第六,丰富法院年度工作报告的内容,使其成为司法信息的集大成者。目前法院年度工作报告内容过于简单,案件数据未进行详细分类,报喜不报忧迹象明显。建议,一方面法院网站应该开辟年度工作报告栏目,集中存放历年的年度工作报告;另一方面,年度工作报告的内容至少应该包括以下几个方面的信息,如"大事记"、"案件数据"(可以对前两年的数据进行对比)、"法官及司法人员名单"、"培训"、"开支"、"投诉"等。

第七,推动法官薪酬和司法开支信息透明。目前,法院工作人员的薪酬以及法院收支信息处于不透明状态。法院在向人大做工作报告的时候,仅汇报事权,财权则向所在地的政府归拢,然后由政府统一向人大负责,因此法院年度报告不涉及法院年度预决算、财务以及司法收费信息。这种事权和财权分离的报告制度,与人大领导下的一府两院体制不相称。为此,建议进一步扩大司法公开的范围,公开法官及司法人员的薪酬水平,在年度报告中公开司法机构的收支情况,做到了财政透明。

第八,明确司法公开工作的各项标准,加强对下级法院及其工作人员的指导和培训。从调研情况看,法院网站建设情况五花八门,远远落后于政府网站建设。这和法院及其工作人员主动利用网络等信息化手段公开信息、加强与公众沟通交流的意识不高有关,也与法院信息公开和网站建设缺乏明确的标准依据有着直接的关系。为此,建议各级法院参考政府网站建设和政府信息公开工作的经验,借鉴境外司法公开的有益做法,明确司法透明工作的各项标准,加强对下级法院及其工作人员的指导和培训。

完整版见《中国法治发展报告2012 法治蓝皮书No.10》(社科文献出版社2012年2月)

注释:

1黑龙江省高级人民法院网站开通于2011年12月15日。鉴于调研已结束,就未再对其网站进行测评。其所获得的2.5分,系调研人员从其他网站查得其工作报告中的部分统计数据的得分。

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