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社会分工与立法——对机构改革的一点建言
人类社会的基本发展趋势是专业分工越来越细。由此带来行政管理的专业化与立法权的多元化,除传统的代议机关以外,各个行政机关也享有事实上的规则制定权。随着专业化的发展与立法主体的增多,法律之间的冲突与矛盾不可避免,各个立法机关之间的信息不对称会逐步加大,存在着相互间缺少沟通的风险。
     然而,作为经济基础组成部分的社会关系本身是一个整体,如同神经末梢一样延伸到社会有机体的每一个角落,并不会随上层建筑的专业化分工而被割裂。因此,反映社会关系的法律体系从根本上说也应该是一个有机的整体,任何一个节点的改变,都应该会对体系中的其他部分产生影响。
     可是,现实生活中,我们经常看到的景象是,部门界限直接导致了法律鸿沟,本应是有机统一的法律体系被断裂为各自孤立的“部门法”。由于每个立法主体只熟悉本部门的业务,制定的规则因此只反映本部门管理领域的情况,无形中形成了无数个体内循环的部门法。虽然孤立地看,每个部门法本身具有相对完善的体系,全局看来部门法之间则缺少协调,某一个部门法的规则改变以后,其他部门法绝大多数情况下并不能做出实时的相应改变,由此导致部门法之间的经常性错位现象。随着社会分工的进一步细化,规则数量的增加,部门法之间的鸿沟会愈深,最后有可能无法相互对话,影响法律制度的权威。显然,社会分工对我们的立法提出了巨大的挑战。
     对于这种冲突,解决之道,无非两途。一是立法环节减少冲突出现的可能性,二是通过司法环节对已经出现的矛盾加以解决。
     通过司法解决法律规则之间的矛盾与冲突,已是当代社会的一项基本共识。所谓法官立法或者政治问题法律化,均是对立法职能后移至司法环节的深刻概括。然而,如同医学中反复强调的,预防的功效远远胜于治疗,与司法过程相比,通过立法环节解决规则间的冲突成本要小得多。并且,即使在司法环节,同样也面临专业分工问题。统一的司法权一旦陷于过于细化的专业分工,完全可能使司法过程复制立法过程的诸多弊病,无法承担二次利益协调的功能。这种情况在我国已是屡见不鲜。因此,至少在目前阶段,我们应该更多地关注立法。
     立法本身是社会关系的内在需要的一种形式化或者规则化的表现过程,而社会关系本质上是一种利益关系。因此,立法无非是不同利益群体之间的一种博弈或妥协。只要不同利益群体之间能够形成利益平衡,立法本质上并不必然是一种国家活动。许多情况下,法律并不是专门的立法机关制定出来的,而只是对市场经济、社会生活中已经形成的习惯或者达成的平衡状态的一种确认或者形式化。市场如果不能实现其形成规则的作用,就不是一个具有内在生长能力的完善的市场;国家如果垄断了规则制定权,势必对市场的自生秩序与利益平衡机制产生冲击与扭曲。由此看来,那种脱离社会生活实际,简单地叫嚷立法,以为国家机关的立法活动可以解决所有的问题,实际上是计划经济体制条件下国家万能主义幻想的一种残余形式。从我们已经制定的大量法律无法得到实施的现实来看,这种思路也不可能解决任何实际问题。
     因此,面对日益细化的专业分工,还立法权于社会,让市场这只看不见的手承担更多的利益平衡功能,乃是立法必须解决的首要前提。只有这样,才能避免部门立法所导致的各种利益关系扭曲,使立法真正反映社会关系的内在要求。当然,在现代社会,即使是市场内部形成规则,也需要一定的专门立法机制与程序。著名英国法学家梅因曾经说过,国家机关的专门立法活动是人类文明发展到一定阶段的产物,法典的出现使人类法律文明进入到新的发展阶段。绝大多数情况下,市场形成规则的功能必须与国家机关的专门立法活动结合,才是最为有效的利益平衡形式。这种结合中,立法者可以说只是某种中立的裁决者,对立法过程中所反映出来的所有利益进行平衡和选择。
     可见,国家机关的立法过程之中,必须设计相应的机制使各种利益均能得到反映。以前,我们一直相信政府部门作为人民的公仆可以单独承担这种功能,实践证明这种机制有几个缺陷:一是会产生委托代理问题,存在代理人越位的风险,使法律最后反映的只是政府部门的利益,而不是它应该反映的社会利益,导致立法者裁判员与运动员角色的混淆;二是通过政府机关代理会产生传导链条过长导致的失真,无法真实反映真正的社会利益,可能仅仅只是政府机关所认识到的社会利益,尤其是各种新的利益诉求无法得到反映;三是部门管理体制与快速变动的利益格局并不一一对应,许多利益诉求难以找到相应的部门来代表,形成所谓“沉默的大多数”。
     由于缺乏规范的利益表达机制,不同利益群体的利益诉求难以直接反映到立法过程之中,由此导致立法机关部门利益膨胀,往往依据部门法各自追求本位利益的后果。虽然立法法等法律已经做出了相应的公众参与规定,实践中也开始逐步出现各种规范与非规范的利益表达机制,但由于各个方面的原因,离理想的利益表达机制的形成还差得很远。如果我们不能尽快培育利益表达渠道,不但立法过程中利益部门化、地方化的格局不能从根本上改变,各种形式的新的利益诉求长期被挤压,也有可能会影响整个社会的长期稳定。
     在新体制形成之前,必须有某些中间形式的制度设计,使各种利益在立法过程中均能得到表达。为了抑制当前部门利益的过渡膨胀,有学者主张采用“大部制”,实现决策、执行与监督职能的分离,希望通过减少部门数量来以打破部门壁垒。不过,大部制毕竟有其客观的扩张边界,不可能完全消除部门界限,并且,最为重要的是,大部制可能会使部门间的矛盾内化为部门内部的矛盾,并不能从根本上解决社会分工所带来的问题。这种情况实际上在许多部门内部每天都在发生。
     因此,在新一轮的机构改革中,必须在正视各个部门专业化与独立性的前提下,加强不同立法主体间的协调与沟通。中国入世谈判的老对手,美国前任贸易谈判代表巴尔舍夫斯基女士卸任后反复提到正是通过加入WTO谈判才加强了中国政府机构之间的合作,读来感慨良多。我们确实有必要总结入世谈判的经验,利用行政管理体制改革的机会,设计常规的部际协调会议之类的新机制。同时,从立法技术角度而言,可以学习一些国家的经验,建立法律制定、修改的联动机制,强制要求负责起草法律、修改法律的部门必须在该法律案中明确列举与该法相关的其他部门法的有关法律条款的变动,一并加以修改。由此改变目前单个部门法内部制定、修改法律的现状,使每个部门的立法活动与整个法律体系的变动结合起来。这种强制性的要求,不但可以促进各部门间的沟通与协调,提高立法的质量,实现法律体系内在的良性互动机制,还可以有效地减少部门争相立法,以立法谋取不当利益的冲动,使立法成为一件严肃、科学的工作。
    
     (原载《经济观察报》2003年1月20日)

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