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俄罗斯联邦宪法和环境保护
1993年12月12日通过的俄罗斯联邦宪法[1],作为俄罗斯生态法的主要渊源,其中许多规定明显有别于以往所颁布的国内宪法的有关规定。它在进一步促进生态法的发展方面具有很大的潜质。

宪法不仅规定了生态法律部门的发展前景,同时在社会与自然相互作用的关系中还确定了俄罗斯国家活动的基本领域。

俄罗斯联邦宪法中的生态条款

俄罗斯宪法非常突出的特点之一就是宪法直接规定了涉及生态法最本质特征的一系列条款,譬如:有关社会生活中自然界的地位和作用的内容;自然物(资源)的所有权; 生态关系的客体;人的生态权;权利主体的生态职责;发展生态立法的联邦机构等方面。从法学理论和应用方面来看,俄罗斯联邦宪法第9条规定的内容具有非常重要地位。宪法第9条规定:土地和其它自然资源是生活在该区域的居民生活和活动的基础。考虑到生态、经济及其它自然资源的潜力,该规范确立了自然界在人们社会生活中的作用和地位。该条款间接印证了一个事实:该条款所确立的内容不仅仅是法律的基本准则,同时也是作为社会发展直接动因的自然规则。

俄罗斯宪法中涉及的生态规范所体现的是在渐进的及持续的社会发展中自然要素的重要作用。自然要素不仅仅保障了社会的可持续发展,同时对所有法律的发展也产生了实际的影响。从理论层面抑或实用主义层面,自然要素在社会发展领域的作用对确立生态法在整个俄罗斯法律体系中地位,作用不可低估。

俄罗斯联邦宪法第9条同时还强化了国家及自然资源利用主体在合理利用自然资源方面的生态责任。即:在进行任何有可能对环境状况产生不利影响的活动过程中,其中包括对自然资源的合理利用,要求所有生态法主体应当确保对自然资源的合理利用及做好足够的环境保护。如果把国家作为最重要的生态法责任主体,那么按照分权原则应该从高到低的权力位阶中被接受和采纳,然后根据不同的责任主体渐次地进行有效的立法,并且切实的实现司法公正和生态争端的合理解决。

宪法第9条有关社会与自然之间关系的规定的意义还体现在:该规定确立了俄罗斯国家生态政策的法律标准,其中包括生态执法的效力问题。该标准成为了俄罗斯生态状况良好与否的重要保障。

自然资源的所有权是生态法中一个基本性的问题。宪法预设了多种自然资源的所有制形式:土地和其他自然资源的可能成为私人的、国家的、市政和其他形式主体的财产(第9条)。与自然资源属于国家专属财产的社会主义时期相反,自然资源私人所有制在宪法被明确规定,较之先前时期的规定,这是一个革命性的创新。自然资源私人所有制被看作是一个重要的合法有效的发展市场经济的先决条件,而市场经济早已经成为了先前存在的命令式计划经济的替换物。

与俄罗斯联邦宪法规定相适应,打上了私有财产印记的自然资源在俄罗斯民事流通领域成为社会交换的客体。然而,我们不能忽视其在不同法律规定中存在形式的差异,例如:俄罗斯的丰富的地下资源和经过在冶金厂加工开采的地下资源之间存在的差异性。地下资源既是所有权客体,又是民事流通中的物。一个客体是上帝、自然创造的、没有附加任何人类劳动,另一个可以则是人类的天才创造为基础的。

自然是永恒的,在大自然的怀抱中所有的新事物和人类后代都按照自然规律繁衍生息着,这种状态已经延续了数百万年。工厂中的和社会环境中的其它自然客体的价值是短暂的,因此,我们应当在法律中着重做出如下规定:自然及其资源的权属确立问题以及谁更有资格支配自然资源,以便能够合理公正地满足当代人的需求、同时不损害后代的生态利益。我们应当象那些负责任的家长一样,对自然资源的利用应着眼于对我们的后代人的利益保护和人文关怀。

作为所有权客体的自然界,有关其的法律规制应当是特殊的,应与社会环境中一般性的物质对象的法律规制制度有所不同。从理论上讲,它应该能够满足一定规模人群的需求,同时还应保持自然界的良好状态。如果从历史角度探寻对自然界法律属性的界定问题,那么我们会发现在罗马法中已经将自然界视为人类共有物。自然界有限的范围内所有事物 ——空气、太阳、水和海洋都被列入这一范畴。这些自然要素不能成为任何人的私有财产,只能限于对其的共同利用。

鉴于人在自然界中的地位、自然资源在社会发展中的特殊作用,为维护良好的自然环境和保护后代人生态利益,无论从法学理论抑或生态法常识上讲,将自然界看作为共有物是最可取的。

有关公民生态权的宪法规定在生态法中占据着重要的地位。在俄罗斯基本法中,下列权利被确认为人的最重要的权利:良好环境享有权、环境知情权、因生态违法导致健康或财产损害的赔偿请求权(第42条)。

良好环境享有权是人和公民基本的和全面的主体权利之一,它触及到生活的方方面面,与人类相关的生态、经济及精神层面的条件紧密相连。它是不可剥夺的、每个人从一出生就绝对享有。对公民良好生态环境权的遵守是对所有的具有生态意义活动正当性与否的法律判断标准。

在理论和实践层面上讲,对国家权力机构活动效率、所有权责任主体及法律实效性评介标准就是该国公民的生态权是否得到有效的尊重和维护。这些权利机构和权利主体在俄罗斯包括:俄罗斯联邦总统、俄罗斯联邦政府、联邦议会、司法权力机关、联邦主体的立法,执法和司法机关,同时也是包括市政机构、法人及公民。生态法的遵守程度也被视为俄罗斯是否为法治国家或者社会国家的法律标准。

俄罗斯联邦宪法对环境权和其他生态权的确认对于促进生态立法和生态法制建设的进一步发展意义重大。在复杂的国家环境状况和极其低效的国家环保活动语境下,通过立法活动,特别是宪法,对于确保生态权在俄罗斯得到有效的维护具有重大的政治意义和法律意义。

在承认人及公民的生态权的同时,俄罗斯国家在保障该权利实现方面迈出的第一步就是创建法治国家和社会国家,并着力加以建设。在通过的立法中对个人生态权的充分关注同样也是权力民主化的见证。公民生态权的确立促进了公民意识的觉醒、以及公民生态意识和生态文化的提高,这将有利于吸引公民参与环境保护,推动国家在该生态保护领域的活动。环境权及其他生态权的实现要求其他主体,特别是国家机关具备相应行为活动能力。同时,对生态权的法律调整有利于国家威信的树立,促使俄罗斯积极的融入到国际舞台、欧洲及世界法治国家的大家庭之中。

人和公民的生态权的确认和法律调整,不仅仅针对个人,而且还针对团体和国家。对社会负责的国家在制定上述规范或其他法律时,同时会希望公民有效的实现这些权利和促进本国环保活动的效果。这样,在环境影响评价和生态鉴定程序中,赋予公民参加筹备工作和采纳其提出的具有生态经济意义及其他意见的权利,在其活动范围内促进和提高环境执行机关活动的效率。

相应地,社会和国家不能对公民追求自身权利的行为漠不关心。社会和国家应该积极引导公民的主观能动性的发挥并千方百计地鼓励他们争取该权利的实现。

宪法对俄罗斯生态法的发展产生了现实的积极影响。这一影响集中地体现在该部门法学的发展上。新宪法的许多条款为科学的生态立法观念提供了充足的根据,这些法律观念涉及现代社会和自然相互关系的各种问题。

在宪法基础上,生态立法的发展与前一个时期相比更加均衡和积极。前苏联时期,在立法发展中自然资源的立法占绝对优势。自上个世纪90年代,俄罗斯联邦法律委员会通过了《俄罗斯联邦环境保护法》后,俄罗斯开始采用综合性方法对生态关系进行法律调整。根据俄罗斯联邦宪法72条规定,生态立法被列入俄罗斯联邦及其主体共同管辖范围,在联邦主体内生态立法在许多情况下高效迅猛的发展着。实际上,在联邦一级生态立法的发展并不总是连续的。为了迎合经济利益、企业家利益,一些生态要求的作用在实践中常常被弱化。

作为俄罗斯生态法渊源的宪法总则

俄罗斯宪法中规定了许多对俄罗斯国家和法的发展具有原则性的全新的一般性规定。正是由于这些条款的存在,促使俄罗斯在生态法制建设方面拥有了强大的、持续性的发展潜力。也恰恰是因为宪法的这些规定,不仅仅为俄罗斯生态立法的发展,同时包括为整个俄罗斯法律体系的完善预设了全新的发展进路。俄罗斯联邦宪法有关促进生态法立法发展的一般性规定如下:俄罗斯是民主的法治的国家(宪法第1条),人的权利和自由具有最高价值(宪法第2条),俄罗斯是社会国家(宪法第7条);国家政权建立在立法,行政和司法三权分立基础上(宪法第10条);人和公民的权利和自由直接有效。上述规定确立了立法和执法机关、地方自治权及司法保障的思想、内容及其法律适用的问题。(宪法第18条)。

这些条款规定了所有的国家权力机构及其他生态法主体进行活动的标准。同时,他们也是其评价合法性、活动有效性和合宪性的法律标准。

有理由认为,即使在宪法中没有设立生态法的专门条款,如果持续性的、有目的的推行上述共性规定,该国的环境状况也会得到改善。

俄罗斯联邦宪法确立的每项基本规定都具有自己的法律内容,蕴含着具体而明确的调整潜力,其中涵盖了生态立法发展所有领域,让我们将注意力转向其中的一部分:法治国家最重要的特征体现在以下方面:在法治国家中权力为法律所制约,法高于权力。相应地,在法治国家制定和通过生态化的重要决定应当建立在法律规范基础上,而不是政治、经济和其他理由的基础上。在法治国家人权和公民权得到承认,其中既包括生态权,也包括构建保障这些权利实现、被遵守和救济的机制。在法治国家中法律规范的主要内涵在代表机构通过的法律中得到确认。根据最新的结论以及分权原则内涵可以推导出,对生态关系进行详尽的和完整的调整较之仅仅针对某个部门的法律调整的必要性更为突出。

在俄罗斯确立严格的生态法律秩序是建立法治国家的一个强有力的保障。另一方面,遵守生态法的要求也是判定国家性质的法律标准之一。

从生态立法发展视角来看,俄罗斯联邦宪法第7条法律规范调整的潜力很大。保障生态舒适、享受应得的生活和自由发展的条件是社会国家的表征。社会国家保障个人应当享有的生活权利,与物质富足一样被纳入生态权的组成部分。在这些标准中,其中的某些环境问题涉及到人的生态利益,这些问题带有社会性。因此,在个人和社会利益中,借助生态法措施逐一解决二者间的利益冲突,这是俄罗斯社会国家创建的途径之一。

宪法总则体系中第18条占有特殊的地位。从生态立法发展角度看,它十分具体地规定了每个公权力主体的责任,其中包括参与立法,行政和司法机关,即联邦议会的两院、政府、总统、法院。让我们关注一下俄罗斯联邦宪法关于每个人都享有宪法赋予的良好环境享有权的规定:即 “享有良好环境的权利是直接有效的。这种规定确定了生态立法的法律目的、内容和适用方法,立法和行政机关的活动方式,地方自治权的运作模式并确保法律的而有效执行。”因此,这一宪法规范至少规定了两个基本任务,而任务的完成必须借助立法权来解决。[2]第一个任务是需要制订和通过一系列法律,目的是建立有效的确保合理利用自然资源和保护环境的法律机制。提请注意的是,建立有效的生态法律机制的必要性也是源自上文提到的俄罗斯联邦宪法第9条的规定。有序地建立这种机制是行政机关的首要任务,这将在实际上保证每一项公民良好环境权的享有得到制度上的保障。第二项任务是通过相关的法律,以建立有效的实现、保护和捍卫这一权利的法律机制。

保障合理利用自然资源和防止对环境保护构成不利影响的基本构成要素包括: 生态规范化; 生态技术程序化; 生态标准化;环境影响评价和生态鉴定;生态规划、生态许可、生态认证、生态审计、自然资源的有偿使用;生态保险;合理利用自然资源和环境保护的信息保障(环境监控,自然资源的国家调查资料汇编;统计清查;企业的环境合格证明;环境信息报表);监督检查,问责制和其他内容等。

上述每一种手段在生态法律机制的功能实现方面占有自己独特的地位,但是,上述的每种法律机制的运用只是从总体上对环境保护、合理利用自然资源、保护(恢复)生态良好状态提供的制度上的保障。这意味着,要成为有效的手段,生态立法必须以适当地方式整合所有涉及环境保护的各种措施。

结束语

在俄罗斯人们不仅非常了解自然界在社会中的作用,也同样知晓在社会的发展过程中因无视生态要求而可能引发的生态危机。很显然,一个国家在长时间缺少成熟的生态立法情况下,是很难马上扭转这种状况的,即使它拥有一部很好的宪法。

在宪法规定的一系列重要的基本规范的基础上,岌岌可危的生态状况可能会逐渐得到改善。俄罗斯联邦宪法规定的一般性的前瞻性的涉及生态保护的条款,同具有全面的规范潜力的专门性生态法律条款一样,经常被用于实体问题解决方面。

笔者非常同意Н.И. 玛都佐娃教授的观点,“在俄罗斯联邦基本法中,人与公民的权利和自由原则的确立只不过是对俄罗斯当今的法律体系的一种粉饰,是民意的一种规范性及民主意愿的表达。[3]因此俄罗斯人权事务全权代表О.О.米罗诺夫对俄罗斯人权保护状况给予了极低的评价[4]。

我认为,俄罗斯联邦宪法的部分生态条款基本上没有得到充分的实行的原因在于公权力对生态保护工作的漠视,首先表现为只是从字面上去审查一些共性的规定,譬如:关于法治国家、社会性国家、分权原则等。

显然,在存在大量必须解决的社会问题时,当今俄罗斯在短期内还难以持续和完全执行民主、法治和社会国家的一些标准。国际实践表明,民主、法治和社会国家的建设是要依靠多代人共同努力才能够实现的。

可以期待,当国家权力机构、国家政治领袖不再将宪法确立的关于法治的、社会的、民主的国家的规定当成社会未来发展的意志一种方向标、促进因素及一种愿望的宣言时,所有不利的局面就会向好的方向发展。


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[1] 《俄罗斯联邦立法会议》,2009年第4期 ,第445 页。

[2] 这条规则是向所有公权力主体提出的。但是,考虑到分权原则在国家立法权中的特殊地位及在调整社会发展中该原则实践中的重要作用,在所有公权力机中首先应从立法机构推行该原则。

[3] 玛都佐娃 Н.И:《法律理论的实际问题》,萨拉托夫州国立法学院出版社, 2004年,第273页。

[4] 同上. 第 269页.

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