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俄罗斯生态政策研究
内容摘要:俄罗斯是世界上生态资源的大国,其在生态环境的保护上存在的问题和很多有益的做法,尤其是其日益完善的生态政策和立法经验对于我国的环境立法与学术研究具有重要借鉴意义。本文试图通过对俄罗斯生态政策的介绍,重点就俄罗斯生态税收和生态保险制度进行系统阐释,以期能对我国相关领域的实践和研究有所裨益。

关键词:俄罗斯 生态政策 生态税收 生态保险

二十一世纪的人类在社会生活的各个领域取得了惊人的进步,但同时,也使得人类文明面临着前所未有的问题与危及。这种问题及危及首要表现为与人类发展息息相关的重要资源——各种自然要素所面临的污染和耗竭。导致这场人类危及的主要祸因是几个世纪以来人类对自然资源无休止的索取所致,其根本原因在于人类社会缺乏对自然要素保护的社会调控。随着1972年联合国人类环境会议的召开,世界各国才真正认识到,自然环境及资源不仅仅是人类生存的手段,如果人类缺少了对自然界的人文关怀,人类自身目的的实现也同样显得不切实际。人类自身发展与生态环境保护二者矛盾解决的唯一出路就是:只有走同自然界相互和谐的发展道路才是人类正确的选择。

一、俄罗斯生态政策制定的社会背景

上个世纪90年代,庞大的苏联帝国一夜之间轰然倒塌,俄罗斯社会曾一度陷入混乱状态,政府无暇顾及对自然环境保护和自然资源利用的法律调控,结果使得这场社会危及最终演变成一场环境危机。加之,苏联时期秉持的“国家工业化优先”政策积累的大量的生态问题一直没有得到很好的解决,从而致使苏联的很多地区生态系统严重退化。在1991年《俄罗斯联邦关于自然环境状况的国家报告》(又被称作《生态白皮书》)中指出,在俄罗斯境内大约5000万人正遭受着空气中有害物质的侵害(浓度超过国家标准10倍以上);仅被调查的水体而言,12%被认为是纯净的,32%对于人类而言是不适于饮用,56%水体处于严重变质和恶化状态。

在俄罗斯转型时期,一些新问题又成为影响生态环境改善的显著因素,例如:政府决策的失误,在俄罗斯全国范围内取消自然资源利用的规划和政策指导,终止国家规划的实施,国家对环境保护活动和自然资源利用的指导被严重削弱,加之种族冲突和战争(如:车臣战争等),除了给居住环境造成整体的直接损害外(地表破坏、水的供给污染、导致河流生态状况恶化),战争和冲突完全改变了社会发展的主要任务,生态问题被束之高阁。此外,由于苏联的解体,原有的经济秩序的遭受重创,在产品生产领域根本上实现清洁生产,生态保护的投资活动受到了限制。在俄罗斯在建立市场经济初期,市场经济本质上是对自然资源疯狂掠夺和耗竭的开发,此时,盗伐生态珍贵资源等现象开始增多,无疑加重了自然资源和生态系统的承载能力。随着苏联的解体,美苏军备竞赛画上了句号,但是,原有的军事设施和核武器对生态环境带来的潜在威胁并没有因此而得到消除:埋藏的核废物、化学武器对环境所产生的危害以及利用试验场或利用存放武器场所所进行的武器试验等等问题又成为加剧俄罗斯生态危及新的社会因素。甚至对核武器、化学武器进行销毁本身对环境所产生的影响就构成了俄罗斯新的生态难题。

近年来,俄罗斯政府已经意识到,社会经济及政治的转型迫切的要求适时的对生态政策做出及时的调整,以此来避免上世纪后十年的由于孤立地、非系统地解决生态问题给俄罗斯社会带来的严重生态灾难后果。俄罗斯国家开始推行新的生态安全战略,树立新的生态安全观,以生态安全立法为主体,以生态政策作为补充的全新的生态战略正式确立。新的生态安全战略要求在保障经济发展的同时,努力实现地方、区域、全球的经济、生态、社会、文化社会发展目标的协调发展。[1]忽略其中任何一个因素都会导致政府决策的可能失误,社会发展的整体目标定位于生态保护与人类的协调发展,因此从这角度讲,俄罗斯推行的生态政策应该是多维度的、足够复杂的决策系统。[2]俄罗斯政府已经注意到生态政策的目标水平应同管理和生态监控机构的规模和亟待解决的生态问题的内容及特点相适应。同时,俄罗斯不无欣喜地看到了由于推行新的生态政策给俄罗斯生态环境所带来的新变化。例如:新的生态政策有效地实现了对著名历史建筑及古迹的保养及维护;由于实施了新的生态税收政策,国家确立对土地和其他自然资源有偿使用的制度,提高了公民保护环境及合理利用自然资源的意识。同时,新生态政策的推行促成了生态保护的民间组织(NGO)的兴起,各类环保组织、社团、基金及其他生态组织在维护俄罗斯生态环境保护的过程中发挥了积极的作用。

二、俄罗斯生态政策确立的基础

俄罗斯通过对本国经济及社会发展的现状及未来走向的预测,以及根据近年来俄罗斯在生态保护领域国际合作及对外交流的扩大和巩固客观分析,提出了生态政策的制定基础应着眼于社会发展的客观事实。具体而言,根据如下客观事实确定:

一是:当国内生产力水平下降、生活必需品匮乏之时,国家生态政策的着眼点应立足于“非损害”原则之上。在保障社会合理的基本物质需求的同时,生态政策调整的重点应放在进一步缓解破坏自然资源的进程,在特别严重的危机区域,有针对性的实施特别的生态政策,以此来制止对自然环境无节制的破坏。

二是:针对生态状况持续恶化地区严峻生态危及的事实,为了实现生态保护及经济效益同步发展,在这些地区大力推行新的生产工艺及新的生产技术,同时吸纳国内外清洁生产资金。利用现代技术实现对粉尘、液态工业废物、固体废物的二次利用,通过对废物的再利用,在获取更大经济利益的同时,逐步实现对大多数被工业废物占据的土地改良和循环利用。例如:利用德国公司先进的技术成功的从煤尘生产中制造出焦煤砖的实践)由于推行新的技术,一方面缓解了生态危及地区生态状况持续恶化的事实,同时为地方创造了新的经济增长点。

三是:针对曾发生过生态危及的地区生态恢复和经济稳定发展的需要,制定长远的生态功能恢复规划的百年规划。在这个阶段,生产的生态化要求及任务将在社会经济发展中扮演重要的角色,其主要内容是实现对自然环境承载力的生态恢复。这就需要政府要加大对大规模自然资源保护规划的资金投入,事实上,这种生态恢复的先例不仅仅在俄罗斯,其中在美国的纽约、欧洲的莱茵河以及日本的东京、英国的伦敦的空气净化方面都曾经做过类似的尝试。

三、俄罗斯生态政策的具体内容

作为对环境保护法必要补充的俄罗斯生态政策,其内容十分丰富,笔者仅对俄罗斯生态政策中比较有特色的几类加以介绍,以期使读者能对俄罗斯生态政策从宏观上加以了解和把握。

1、生态保护的国际合作

现代社会发展的所有问题中,生态问题的全球属性已成为了不争的事实,它不会因为国家间人为划定的国界而有所改变。一国的生态状况的优劣直接或者间接影响到其它国家的生态状况。譬如:基于地缘政治的因素,俄罗斯不适宜的生态状况对于欧盟国家是一种危险。其中在斯堪的纳维亚不止一次发现过空气和水体污染,这种污染和东方邻国大面积领土的生态危及状况密切相关。芬兰和挪威就曾对距离芬兰不远的有放射危险的俄罗斯原子能核电站提出警告。维护国家统一生态空间的任务,一点也不比政府所肩负的经济发展任务的迫切性弱。  

正因意识到国际合作对提高本国生态整体状况的重要意义,俄罗斯联邦国家开展了广泛的国际合作,缔结的大量的国际生态保护公约及条约,建立国际生态中心和设立国际生态合作基金,这是俄罗斯国家在国际生态合作方面不容置疑的成就。在可以预见的未来,俄罗斯在加强国际生态保护合作成就将得到进一步的巩固。俄罗斯生态国际合作的范围不仅仅局限于独联体国家范围内的开展,俄罗斯已经意识到:现有条件下,生态孤立闭关政策要比经济上的孤立闭关政策更加荒谬。[3]

俄罗斯在生态保护的国际合作方面,积极开展同欧盟及亚洲国家的务实合作。在北极地区,1996年9月,俄罗斯与芬兰、瑞典、丹麦、冰岛、加拿大和美国成立了北极理事会(TheArti。Couneil)。理事会还吸收了许多非北极地区国家和国际组织的观察员。北极理事会成员国外长会议每两年举行一次,制定了诸多经济与环境相互协调的可持续发展的重大计划,如:建立北极环境监测与评价计划体系(AMAP);紧急事故的预防、准备和应对(EPPR)计划;建立北极生物多样性保护(CAFF)计划等等。此外,北极理事会还制定了《消除北极污染行动方案))(ACAP)、《北极气候影响评价条约》(ACIA)等区域性条约。俄罗斯已经认识到周边国家和地区生态环境的好与坏对其生态安全影响的重要意义,因此俄罗斯非常重视区域性环境合作。在东北亚地区,俄罗斯与中国、日本、韩国、蒙古于1992年建立了东北亚环境合作机制,每年召开一次全体会议。俄罗斯通过同周边国家的环境保护的国际合作,有效的避免了因邻国原因可能给俄罗斯带来的损害,尤其在生态安全领域,俄罗斯同中亚各国建立了紧密的协调机制和生态信息通报制度,更好的维护了本国和区域性的生态安全。

2、俄罗斯生态保险制度的推行

1991年俄罗斯联邦议会上议院通过了《俄罗斯联邦环境保护法》,该法在调整环境问题方面所涵盖的广度、细节和制度设计,堪称具有法典性质的法律位阶地位。但该法与其他国内法相比,明显的不足之处是同俄罗斯的现实严重脱钩。[4]该法在许多在生态关系上所确立的制度,在现实中很难实现。法律的主要起草人之一乌拉基斯拉夫.彼得罗夫曾讲,如果严格遵守该法在俄罗斯至少需要关闭80%以上的国内企业,当然这是不可能实现的。[5]但不能因此认为,环境保护法只是理想的宣言,因为“真正的法”会修正这个问题。[6]俄罗斯为了修正对该法实施的现实可行性和时效性的质疑,使得该法能同社会经济活动的现实相适应,通过采取推行有针对性的生态政策来弥补该法在实施过程中面临的尴尬处境,很好的解决了俄罗斯环境保护同经济长期发展之间所面临的不协调的问题。

众多周知,由于突发(明显和可预见的)的情况和原因可能导致的意外环境污染事故(包括向大气排放有害物质;有害物质在固体、液体、土壤中的存留;异味、噪音、放射性污染等)会给国民经济和居民带来巨大的损害,其损害后果不可能短时间内得到消除。这种意外事故一般占环境污染事件的25%—30%的比例,因此,降低意外事故危险,减少因意外事故造成的损害,毫无疑问是解决环境损害最突出的迫切问题之一。一般而言,完善污染者的责任制度(主要是经济责任)在很大程度上能够促进该问题的解决。

在前苏联时期,环境污染灾难造成的损害,由于信息的不透明因而被隐瞒了。苏联解体后的俄罗斯,随着经济活动的主体之间、企业同政府之间、中央政权同地方政府之间新型关系的确立,经济和权力之间的关系发生了新的变化,为环境污染所造成的生态损害、生态灾难找到了实现生态补偿的现实可能性。《俄罗斯环境保护法》《俄罗斯企业和企业家活动法》为生态补偿制度的实施奠定了法律基础,法律中明确了规定了对生态产生负面影响的损害人的责任问题。确立了产生的损失应由污染者的个人财产来补偿的制度,在特殊情况下,需要动用国家储备来补偿。但现实情况是,由于污染企业和机构资金有限,环境污染80%不能够得到很好的补偿,仅有3%由污染者有能力给予受害者以补偿,主要的部分不得不由国家储备来补偿。

据此情况,为了解决污染者和受害者之间的生态补偿难的问题,在俄罗斯推行了新的生态政策———建立补偿因意外事故或者突发环境污染给第三人和生态系统本身造成损害的生态保险基金。生态保险基金有如下的基本功能:

1、因事故引发环境污染的责任保险功能。保险的范围为因生态事故给第三人造成的损害,包括明显的不可补偿的生态损害,还包括财产权利和财产灭失,以及补偿因残疾、疾病而丧失的劳动能力减少的收入和巨大的花费等。

2、促进投保人使用专项的生态保险基金采取措施预防事故发生的功能。投保人和被保险人的经济利益被捆绑在一起,首要的好处是最小限度地减少保险赔偿的支出,其次是由于生态事故的降低,保险基金的数量及规模也在降低。

3、运用生态储备基金补偿在自身生产过程中对事故发生负有责任的被保险人的自身损失。这个生态保险功能不能如以上两项功能那样简单看待,对于投保人自身的补偿不应该看做是对其不承担生态责任的鼓励,一般而言,补偿的数额不能超过投保人遭受损失的三分之二。

俄罗斯企业(指具有较高生态危险来源的企业)的保险基金和行业或者地域企业联合创建的互助保险基金,二者在模式上基本相同,它们都是根据受害人的请求及法院的裁决而决定支付生态损害的补偿幅度,其数额可以由当事人之间协商。需要指出的是,在俄罗斯联邦生态保险系统中,上述两个基金在同生态风险保险基金的关系相比,承担的只是补充角色。

生态风险保险基金设立的根据是由于可归责于保险人的意外环境污染所造成损害的情况下,出于维护第三人的利益,甚至是为了补偿保险人的自身损失而设立的一种生态保险基金。这种基金的资金主要来自俄罗斯联邦生态基金和保险公司。其中保险公司的作用在于强化生态保护系统所有参与者生态安全责任意识。生态风险保险是建立在自愿的基础上,同时按照一定规则运行的生态风险防范措施。

此外,俄罗斯对高危污染企业推行强制性生态保险,为此,俄罗斯联邦建立了关于可能导致环境污染生产危险物质的高危险企业数据库。这个数据库包括每一种类型危险物质或者保险事件的保险金标准、保险赔偿数额标准等信息。除了这种强制性生态保险规定以外,自愿生态保险没有明确规定上述信息,不论对于保险人还是被保险人都没有任何限制,但二者不同的是:强制性生态保险较之自愿性生态保险而言,意外事故污染风险越大保险金费率越高。

无论是强制性生态保险还是自愿性生态保险,确定意外污染风险都要以生态明细目录为基础,它提供关于各种危险物质的生态危险程度和潜在损害规模等信息。强制性和自愿生态保险要求对于环境存在潜在风险的企业和生产行为进行准确列举,这种列举需要建立在多年来对生态风险可能性研究基础之上。除此以外,需要区分和描述保险事件,研究确定保险金和储备资金规模,最后对所从事的环境保护措施有效性的方法进行评价。但是因日常的污染和抛弃有害的废物、工作中疏忽大意和故意犯罪导致的意外生态事故,或者被战争和其他类似情况引发的的污染,则不属于生态保险污染事故的范畴。

3、俄罗斯生态税收制度

市场经济条件下俄罗斯生态政策首要的和复杂的问题是如何建立和实现高效的市场经济运行机制。在苏联时代,占统治地位的公有制和高度集中的计划经济体制似乎是涉及社会公共生态安全保障的最佳模式。事实上,在解决生态问题上,利用公权力的强制手段的方法远远要逊色于发达的市场经济方法。俄罗斯通过对欧美等发达国家在生态保护方面所运用的综合特别税制、缴纳罚款、环境税等成功经验的研究发现,这种做法既促进了企业的环保意识,又大大激发了企业生产的经济潜能,为此,俄罗斯十分重视生态税收对环境保护的有效调节作用。

根据《俄罗斯环境保护法》的规定,生态基金设立分为联邦的、联邦主体的和地方的三个层次。企业和个人因向自然界定额排放和超标准排放污染物、处置废料以及其他形式的污染而必须支付的费用,甚至是因为生态违法行为而遭受的罚款都纳入这个基金。实质上讲,该基金构成的实际上这就是生态税,它能确保有足够的用于恢复环境生态功能的资金支出。市场经济条件下,企业追求利润最大化,通过减少支出,包括用于环境保护方面的支出,提高企业产品的竞争力,使用唾手可得的自然资源,不重视用稳定税收对使用的自然资源进行补偿的税收政策纵容了企业的逐利行为。目前,俄罗斯用于生态补偿方面的税收占税收收入的3%左右,但可以预测的将来,俄罗斯的生态税收占国家税收的整体比例状况将发生实质的改变。随着能源和其他自然资源价格的自由化,俄罗斯将有差别的地租列入政府生态税收收入的主要来源,根据专家测算,俄罗斯的生态税收将会由此提高到俄罗斯国库税收收入的20%左右。[7]

在联邦主体和地方层面上,包括增加生态税收在内的社会发展目标和标准是很明确的。在这里能够找到实现生态、经济、社会和谐均衡的基本方法,政府机构和居民能够有效地对可能造成态功能损害的生产行为进行监督。另一方面,为了避免因改善生态环境生产规模遭到缩减而导致的环保活动的物质基础遭受破坏的后果出现,俄罗斯将建立生态税收制度的重要的目标定位于增加民众和社会在国家环境保护方面的公民参与程度,促使各级政府和生产企业在发展目标方面保持一致性,将传统的生产型经济转变成生态经济。在这方面,俄罗斯有效的借鉴了国外发达国家的成功经验,有效的促进了俄罗斯生态经济的平衡,同时增加了不同层次国家及地方政府的财政收入和生态保护的财政预算,譬如俄罗斯国家推行的排污权交易制度就是很好的例证,及有效地惩戒了超标排放企业,同时对清洁生产型企业的环保行为予以物质上的鼓励,这种调控方法一方面确保了各级政府为民众的生态保护和社会保障积累足够的资金,另一方面,对国家生态安全提供了切实的物质保障。生态税收迫使企业被迫改进生产、有效率地处置废物、安置配套的净化设备,在市场经济条件下更加合理有效的利用自然资源和足够的重视生态功能恢复。

当今,俄罗斯生态政策长期规划的有效性价值评价已经开始关注生态功能的恢复、环境质量与人们健康、寿命以及其他人口指标及环境生物潜力的相互关系的关注,尽管这种评价需要通过长期的繁重的专业研究才能获得,评价环境状况及自然界自净能力的恢复成无疑成为了俄罗斯生态政策长远规划的重要组成部分。有效的生态环境保护政策是世界各国实现和维护人类整体利益的有效途径之一,是世界各国开始从对抗、自由竞争到互利互信,最终实现人类和谐共赢范式选择。如何维护地球生态系统的平衡,实现自然界自身调节能力的恢复,真正实现一个没有国界的人类生态家园。需要全世界各国的共同努力。或许,俄罗斯的生态政治或多或少的能够给我们这些经济高速增长的发展中国提供一些有益的经验借鉴。

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[1] Боголюбов С.А. О возможностях экологического право // Журнал россйского права.2000.№11.ст. 3-9.

[2] Бринчук М.М. Экологическое право,М.,2003,ст.670.

[3] Ерофеев Б.В. Экологическое права России , М.,2003, ст 584.

[4] Игнатьева И.А. Экологическое закогодательство России и проблемы его развития. М.,2001.ст.253.

[5] Голиченков А.К. Экологический контроль: теория, практика правового регулирования. М.,2002,ст.160.

[6] Дубовик О.А. Экологическое право, М.,2003, ст. 342.

[7]Боголюбов С.А. Экологического право , 2004,.ст. 168.

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