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中外法律专家民间环保组织热议气候变化立法
应对全球气候变化的德班会议刚刚落下帷幕,有人说,这是一次艰难的协商;也有人说,气候谈判已陷入“形式陷阱”。在全球气候变暖的紧迫形势下,一些发达国家仍在为一己私利,想方设法逃避其应承担的责任。但与此同时,一些发展中国家应对气候变化的积极表现则赢得了世界的称赞。这其中,就有中国。

在应对气候变化问题上,我国一直在进行着积极努力。2010年11月,在环境保护部和国家发改委的协调下,中国社会科学院启动了中国瑞士双边合作项目——中国气候变化立法研究与起草。历时一年,研究和起草小组已完成所有调研和意见征求工作,并开始进入起草阶段。围绕着气候变化立法的各项基本问题,中外专家、学者和民间环保组织展开热议,通过各种观点交锋,期望获得更多建设性意见。

如何界定立法目的与适用范围?

专家

在立法目的方面,一些专家认为,气候变化问题与人类生活以及世界各国的发展息息相关,既是环境问题又是一个国家的发展问题。因此,立法应旨在应对气候变化,发展低碳经济,促进可持续发展,并在现有立法的基础上,加强我国的相关立法研究。

在适用范围方面,一些专家指出,需要在内容设定上牢牢把关:凡是控制气候变化、减缓气候变化的社会行为都要加以规范,要从经济活动、消费行为、政府行为等方面来规范社会行为和个人行为。

民间环保组织

民间环保组织认为,这部法律的目的是要明确定义国家应对气候变化工作的范围,协调应对气候变化的规划和政策,并确定应对气候变化挑战的工作优先顺序;出台相关政策,以减缓温室气体排放,通过提高能源效率和采用可再生能源完成中国从基于化石燃料发展模式向低碳发展模式的转型。

瑞士

目前,中国工业能耗占总能耗70%,气候政策的重点在能源密集型的高耗能工业,但从发达国家尤其是瑞士的经验来看,随着社会经济发展,建筑和交通行业排放所占比重将逐步增大。因此,瑞士有关专家建议,在立法上要兼顾建筑和交通等排放增长较快的部门,从而促进法律效益的实现。

遵循哪些基本原则?

专家

对于基本原则的适用,专家持有的意见各有不同:一些专家认为,要强调“共同但有区别的责任”原则。从国际层面看,要坚持“共同但有区别的责任”原则;在国内层面,要从基本国情出发,但要有区别地承担与发达国家不同的责任。

一些专家认为,要以发展为基本原则。我国是人口众多的发展中大国,要从自身国情出发,使气候变化应对法和中国经济发展相协调。

另外一部分专家提出,在国际上要坚持权利义务公平的原则,在国内,发展的同时要强调生态和环保优先。

还有一些专家建议,坚持风险预防原则,并指出,气候变化中涉及到许多不确定的问题,因此要有预见性地开展工作,做好各项预防工作。

民间环保组织

基于多方面考虑,民间环保组织提出了多项原则,主要包括:要坚持可持续发展的原则、减缓与适应并重的原则,注重不同政策和行动的协同效应原则、公平原则、行政手段与市场机制相结合的原则、公开透明原则以及遵循预防为主的原则等。

瑞士

在自身适用原则的基础上,瑞士专家给出了他们的建议,即要坚持自愿减排与强制减排相结合的原则。

哪些内容应纳入基本制度体系?

专家

基本制度的构建涉及面广、涵盖量大,我们应该做出哪些设定、进行哪些调整,以适应气候变化发展的趋势?一些专家指出,要注意基本权利和义务的设定。例如,在基本权利方面,要做好适应权、知情权、参与权以及基本财产权的规定;在义务方面,要考虑资本筹集的义务、依法减排的义务等。

一些专家认为,要建立一整套气候变化应对法基本制度。比如,建立申报和统计制度以及低碳激励制度等。

“应该设计一系列落实在具体操作层面上的制度”,一些专家指出,可以设计例如碳税交易制度、排污权交易制度、国内交流制度、科技支撑制度、相关信息共享制度和碳指标核证制度等。

“对于征税还需要慎重考虑”,一些专家认为,当前国内的税种不是太少而是太多,如果进行征税,不能由某一部门单方面提出,而应当综合考虑税率体制改革和税赋平衡的问题。

此外,还有一些专家指出,需要特别建立生态补偿机制,保障诸如青海省这样的生态大省的经济发展具有可持续性,逐步提高人民生活水平和抵御自然灾害的能力,以适应气候变化。

民间环保组织

民间环保组织提出,应通过建立激励机制,促使公众通过自身行动应对气候变化、实践低碳生活,推动全社会环境意识提升。

瑞士

在气候变化问题上,瑞士十分重视企业的作用,特别是行业的自律性规范功能。调研组在深入瑞士一家水泥厂实地考察时发现,这家水泥厂对二氧化碳减排有明确的技术、管理及考核等规范。

并且,瑞士的整个水泥行业都与其政府签订了减排协议,政府对企业用于减排的黑泥等原材料实施优惠措施,以保证企业不因碳减排而降低经济效益。

构建何种监管体制?

专家

谁来管?怎么管?在于监管体制如何建立。“要建立综合的、协调的、有分工的统筹式行政监管体制”,一些专家指出,立法要明确主管部门,需要强有力的主管部门去推动这项工作。并且在工作推动和管理过程中,还需要进一步明确主管与分管部门,明确各部门之间的分工与责任。因此,立法时要充分考虑体制与机制问题,统筹协调部门之间的工作,避免部门责任不明,资金投入机制不健全等现象发生。

一些专家认为,各级政府在应对气候变化中的主导作用应予以明确。县级以上人民政府是应对气候变化的责任主体。县级以上人民政府应当组织、协调解决本行政区域内应对气候变化的重大问题,督促辖区内落实应对气候变化的工作目标和措施。

民间环保组织

“应强化不同政府职能部门之间的协调机制”,民间环保组织提出,只有将这种协调机制处理好,才能确保应对气候变化的政策与其他相关政策有机结合并实现协同效应。

瑞士

瑞士有关专家指出,中国目前促进节能减排以行政强制命令为主,虽然行之有效,但更多引入经济手段已经成为改革的方向。在现有条件下,需要改善决策过程和政策设计,要通过传统管制手段与市场机制相结合来减缓气候变化。

是否设定法律责任?

专家

关于气候变化立法时是否应该设定法律责任,出现了两种不同的看法:

一些专家认为,气候变化应对法不应是宣示性法律,而应是一部规范性、操作性强的法律。

另外一部分专家则认为,不应把法律责任作为立法的重点,从侧面提及即可。专家指出,气候变化是一个全球性问题,不是针对哪一个部门和企业的。法律责任的规定,宜粗不宜细,宜轻不宜重,否则会在实施过程中造成阻碍。考核的问题、通报批评的问题,都可以借用行政处罚的措施来解决。

还有一些专家提出,虽然应对气候变化法更多地表现为一种原则性的规定,但它仍是一种具有约束力的指导性规则,是我们在执法和立法过程中必须考虑的一个核心问题。因此,这部法律的制定也宜采用原则性而不是具体的责任条款。

民间环保组织

对于责任的规定,民间环保组织认为要推行目标责任制,并指出,各级政府部门应当对应对气候变化的政策和行动进行定期考察,考察的成果应当公开宣布。

瑞士

在法律责任的设定上,瑞士的一些做法值得我们借鉴:在瑞士,鼓励企业进行自愿减排,达到自愿减排目标的企业免征二氧化碳税。企业可自主选择自愿减排还是缴纳二氧化碳税。那些能源消耗低而雇员众多的企业愿意选择缴纳二氧化碳税,而那些能源密集而员工较少的企业宁愿实施自愿减排措施。自愿减排达到预期目标要求则可以免除二氧化碳税,如果未实现减排目标,则对超出减排目标的每吨二氧化碳罚款100瑞士法郎,并要求其在下一个减排期内实现减排目标。

应对气候变化三策

——减缓——

专家

为了使气候变化得以减缓,一些专家指出,需要建立温室气体的减排、统计、报告、核对以及监测制度。

一些学者认为,要创新完善环境资源税(费)制度,应对气候变化法要重视对环境资源税(费)的运用。对排放温室气体的,应征收污染税(费)、二氧化碳税(费),根据其排放污染物的强度、对环境影响的程度,实行差别税率。目前,我国大量燃烧煤炭的方式必须予以纠正,可以通过征收碳税来鼓励节能减排,鼓励植树造林。

与此同时,我们也听到了不同的声音:“碳税的问题还有待商榷。”一些专家对碳税的问题持慎重甚至反对的态度,原因主要如下:一是可能出现能源税与碳税重复计征的问题;二是目前国内税赋已经偏高;三是碳税征收的技术性问题亟待解决。还有一些专家则提出,征收碳税必须具备一个条件,即国外对我国征收碳关税,碳税和碳关税还需要对接。

此外,一些专家指出,应尽快加强立法和政策配套用以促进林业碳汇规范发展,建立林业碳汇的激励政策和符合林业碳汇核证机制的政策体系,制定企业碳排放配额制度。

民间环保组织

“应该明确森林在应对气候变化方面的积极作用”,民间环保组织认为,通过大力植树造林,增加森林碳汇,可以减缓气候变化。应充分考虑市场工具的应用并建立激励机制,在促进减排的同时减少化石燃料的使用并带动可再生能源的发展;加强对温室气体排放的监测与报告,保证数据的透明度,以提高相关政策的有效性。

瑞士

在减缓气候变化方面,瑞士有很多经验值得我们借鉴。例如,对加热燃料征收持续性的碳税。目前,瑞士的税费为每吨CO2征收36瑞士法郎,并且下一步修改后将调整为每吨CO2最少36瑞士法郎,最高可达120瑞士法郎。与此同时,瑞士还将碳税收入返回公众和产业。据了解,自2010年以来,瑞士国内1/3的碳税收入用于补贴建设。从这个意义上说,瑞士的碳税并非“税”,而是“奖励收费”。

此外,瑞士还建立了一系列碳税的配套措施,比如对运输燃料征收碳税的,允许其每年抵消排放150万~200万吨CO2;化石运输燃料的进口者应当通过从国外购买减排许可证的方式来补偿其排放份额的一部分。

在工业方面,瑞士进一步发展业已建立的排放权交易制度,实行总量控制和交易计划。

此外,瑞士还积极实施欧盟新通过的私家车排放标准,规定至2015年,行驶每公里允许排放CO2为150克。

——适应——

专家

为了适应当前气候变化的趋势,应该制定哪些制度?采取哪些措施?一些专家认为,应该采取鼓励措施发展低碳经济,建立生态补偿制度,从而推动国家整体的发展。

“国家应加大对西部地区节能减排工作的扶持力度。”一些专家指出,鼓励和支持西部地区发展水电、风能、太阳能等可再生能源,改善能源生产和消费结构。同时,应大力发展循环经济,淘汰落后产能,提高资源综合利用率。

低碳经济是指“三低经济”,即低能耗、低排放、低污染。一些专家指出,林业就具备上述3个特点,要将林业的特殊地位落实到法律层面上,从而发挥林业在应对气候变化方面的重要作用。与此同时,另外一部分专家指出:海洋对整个地球的环流作用是很大的,立法应充分考虑发挥海洋在碳吸收和调节环境方面的重要作用。

此外,还有一些专家提出,要建立完善的生态公益林经营机制,出台森林、湿地生态补偿政策。

民间环保组织

“明确气候变化适应政策要与防灾减灾避灾、扶贫、生态保护、粮食安全等方面的政策有机结合,加强基于自然和生态系统的适应策略研究、协同和优化作用的科学研究,发挥不同政策的组合优化作用和协同作用,促进多领域共赢和发展。”民间环保组织提出,应建立适应技术研发与应用网络平台,加强技术国际合作与交流,加强相关知识产权的保护,以加大国际先进技术的引进力度。

瑞士

在这方面,瑞士积极加大宣传教育力度,对工作在碳税征收及气候保护领域的员工进行进一步的教育培训,以唤醒公众的环境意识,提高公民对气候变化问题的重视程度。

——保障——

专家

为了保障应对气候变化的各项政策、制度得以顺利实施,接下来,我们还应该做些什么?

有专家指出,要从产业政策、财税政策、信贷政策和投资政策等方面,为加强应对气候变化提供政策保障,形成良好的政策导向和体制机制。

“目前,中国在低碳经济发展过程中遇到的瓶颈问题就是核心技术落后”,一些专家提出应该加强应对气候变化科学技术的研发,特别是绿色产业,如光能、太阳能、电动汽车产业发展的技术。

还有一些专家提出,要加大造林资金投入,对于企业建原料林基地可有贷款支持;有关部门应当加大科研投入,组织科研人员联合攻克气候变化领域的重点、难点问题。

谈到资金问题,一些专家还提出,可以在影响气候变化的重点地区建立一项用于保障应对气候变化的专项基金。

民间环保组织

在资金方面,民间环保组织也提出了建议:国家应加强对气候变化科学技术研究与应用方面的资金投入和制度保障,促使为适应气候变化制定的相关政策及时得到有效实施。

同时,民间环保组织还提出,应加强知识产权相关法律的完善,营造有利于技术合作与转让的平台,全面提升中国科技研发与应用的能力,使其达到世界领先水平。

瑞士

“应该注重发挥行政手段与市场手段的作用”,瑞士有关专家提出建议。为保障应用于应对气候变化的各项制度得以实施,瑞士还积极设立技术发展基金,每年有2500万瑞士法郎用以帮助相关企业发展低排放的交通工具与生产工艺。

来源:中国环境报第3版

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