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从绝对权利到风险管理

——美国的德莱尼条款之争及其启示
摘要:美国《1958年联邦食品、药品和化妆品法》中的德莱尼条款,禁止在食品中使用任何可能致癌的添加剂,而无论其致癌风险的高低和对食品供应之贡献的大小。本文在绝对权利和风险管理的理论框架内,梳理了美国各界围绕德莱尼条款发生的争议,分析了德莱尼条款最初产生及后来被部分废除的原因。本文主张,食品安全的绝对权利观既不可取,亦不可行,在当下的风险社会中,应当从风险管理的视角进行食品安全规制,有限度的容忍食品供应中存在的可忽略风险。

关键词:食品安全;德莱尼条款;绝对权利;风险管理

"任何添加剂若被发现经人或动物食用后致癌,或者在经过适于判断食品添加剂安全性的检测后被发现在人或动物中致癌,均不得被认为是安全的……"

--《1958 年联邦食品、药品和化妆品法》,SEC.409(c)(3)(A)

"如果规制成本也很小的话,一种相对微小的风险有可能要求规制;如果规制成本巨大,那即使风险是巨大的,可能最好的办法也是对其不加规制。一种合理的规制制度并不孤立地考虑风险的大小,而是将风险与排除风险的成本相比较进行考虑。"

--凯斯·R·桑斯坦1

引 言

消费者对安全食品的权利是一种不可对其他考量稍作让步的绝对权利,还是允许在成本收益分析基础上只为其提供相对的保护?对于这个问题,存在"绝对权利观"和"风险管理观"两种截然对立的分析进路。绝对权利观强调食品安全的零风险标准,拒绝对食品安全规制进行任何成本收益分析,力主不惜代价地维护消费者的食品安全权。风险管理观则认为,应该从风险管理的角度来看待食品安全问题,在食品安全规制中应该进行成本收益分析,并有限度地容忍食品供应中存在的可忽略风险。美国社会各界围绕食品规制立法中德莱尼条款(Delaney Clause)的激烈争论,集中体现了这两种进路的对立和冲突。对于美国法的这一争论进行梳理和分析,对我们在风险社会的背景下建构科学理性的食品安全规制体制,具有一定的启发意义。

一、德莱尼条款的零风险标准

作为美国"最著名的联邦健康立法",2 德莱尼条款所引发争论的热烈程度是空前的,但吊诡的是,其被适用的次数却少之又少。3 德莱尼条款亦是声名狼藉的规制立法,在研究政府规制和风险管理的学者当中,它业已成为过于热情之政府规制的代名词。4 那么,德莱尼条款到底是怎样的一项立法?它是如何进入到法律之中的?它对美国的食品安全规制又产生了何种影响呢?

(一)最著名的联邦健康立法

德莱尼条款以加工食品中的杀虫剂残留为规制对象,处于杀虫剂规制和食品安全规制的交汇点上。关于食品中杀虫剂残留的规制,美国联邦层面上长久以来逐渐形成了一种主要涉及《1947年杀虫剂、杀真菌剂和灭鼠剂法》5 与《1938年食品、药品和化妆品法》6 这两部法律,以及环保署、食品和药品管理局与农业部这三个执法部门的复杂体制。其中,《杀虫剂、杀真菌剂和灭鼠剂法》为美国联邦规制杀虫剂的一般立法,该法授权环保署通过对杀虫剂的种类、使用方法和使用数量等进行登记、批准和许可,来决定允许哪些杀虫剂和多少杀虫剂进入到美国的食品供应链当中。环保署是美国食品供应链入口处专门审查杀虫剂的"把门人",在任何杀虫剂上市销售之前,环保署都要根据所搜集到的资料和数据,来决定是否批准申请人的申请或为杀虫剂的使用设定何种残留限量。在《杀虫剂、杀真菌剂和灭鼠剂法》的一般规制之外,《食品、药品和化妆品法》中有关于食品中杀虫剂残留的专门规制。该法授权环保署为食品中的杀虫剂残留设定残留限量--加工食品或未加工农产品在离开农场之时所允许存留的法定最高残留量。环保署在为食品中的杀虫剂残留设定限量时所依据的标准,规定于《食品、药品和化妆品法》第408节和第409节之中,其中第408节适用于未加工农产品,第409节适用于特定的加工食品。

依据第408节的规定,一种杀虫剂若要在农作物上使用,首先必须获得一项由环保署依法设定的残留限量,或得到豁免。如果一种杀虫剂只用于从来不用加工的未加工农产品,或者它虽然用于可能被加工的未加工农产品,但杀虫剂残留在加工过程中将因良好的生产实践被降低到一定的程度,或不会发生积聚以致超过依第408节规定为其设定的残留限量,那么环保署就只需要依据第408节规定为其设定残留限量。环保署在依据第408节的规定决定是否批准一项关于残留限量的申请时,可以进行风险收益分析,即考虑该种杀虫剂对于生产充足、健康和经济之食品供应的必要性。如果环保署署长认为申请人的申请满足了风险和收益对比的要求,他就会指示环保署为该种杀虫剂设定一项残留限量;如果署长认为残留限量对于保护公共健康并不是必要的,他也可以在不设残留限量的情况下允许使用杀虫剂。7

但是,当一种杀虫剂直接或间接地用于食品加工或者被用于调制加工的食品,环保署就要依据第409节规定为其设定残留限量;当一种杀虫剂被用于有可能被加工的未加工农产品,而其残留在加工过程中又会发生积聚以致超过其依第408节规定所获得的残留限量时,环保署还需要依据第409节规定为其设定一项残留限量。与第408节类似,第409节原则上也允许环保署在设定残留限量时进行风险收益分析,但其中的德莱尼条款却构成一项例外:"任何添加剂若被发现经人或动物食用后致癌,或者在经过适于判断食品添加剂安全性的检测后被发现在人或动物中致癌,均不得被认为是安全的……"8 环保署不得为此类添加剂设定残留限量,若生产者在食品中使用它,就属于应受制裁的违法行为。这就是著名的德莱尼条款,它因在众议员詹姆斯·J.德莱尼(James J. Delaney)的极力鼓吹之下获得通过而得名。德莱尼条款的核心内容是针对致癌的添加剂设定了只考虑风险不考虑收益的零风险标准。依其规定,任何致癌的添加剂都不能出现在食品当中,无论这种添加剂的致癌风险是如何之小,也不管它对美国食品供应的益处有何等之大。

德莱尼条款的前提假设是,在任何水准下接触致癌物质都是不安全的,这与美国以前的食品安全立法相比是一个很大的转变。在德莱尼条款之前,美国食品和药品管理局对食品销售的规制要远比对药品和医疗器械的规制温和得多,食品销售不需要像药品和医疗器械那样进行事前审批,在食品和药品管理局证明某种食品的危险性之前,该食品被认为是安全的。但是,德莱尼条款却从使用添加剂的食品是安全的这一预设转向了使用添加剂的食品是不安全的新预设,并要求制造商承担作出相反证明的责任。在德莱尼条款颁布之后的年月里,法院也一再将德莱尼条款解释成绝对禁止任何致癌的添加剂而不论其实际风险的大小。不难发现,与408节和409节所定的风险收益的普遍标准相比,德莱尼条款的零风险标准显得极为特殊。那么,德莱尼"孤岛"是怎么产生的呢?

(二)杀虫剂使用和方兴未艾的权利革命

20世纪30年代,美国开始使用合成杀虫剂。二战以后,随着人们对杀虫剂特别效能的认识,杀虫剂使用得到了普遍的推广。当时的人们认为,在食品供应中大量使用杀虫剂可以降低虫灾,减少原始劳动,增加产量,最终使粮食供应能够跟得上人口的急剧膨胀。由于这些杀虫剂看上去并没有对人类健康造成危害,所以大家普遍认为杀虫剂是安全的。但是到了20世纪50年代,有明显的证据表明,有些杀虫剂造成了鱼类、蛙类、鸟类和蜜蜂的大量死亡,而且也有越来越多的证据证明化学物添加剂残留可能正在危害着人类的健康。于是,国会开始关注化学物在食品生产中日益推广使用的事实。

1950年,联邦众议院成立了一个由众议员詹姆斯oJ.德莱尼任主席的特别委员会,奉命对食品生产中使用化学物和杀虫剂对消费者的健康和福利所造成的影响进行调查。国会要求对在食品生产、加工、调制和包装过程中使用化学物、化合物和合成物的性质、范围和效果进行调查,以确定这些化学物、化合物和合成物对国民的健康和福利,以及对国家农业经济的稳定和健康的影响。在奉命就该问题进行了长达两年的听证之后,委员会提交了一份调查报告。委员会在报告的开头即指出,当时在市场中销售的食品几乎没有一种在生产、加工、包装、运输或储藏阶段,不在其上或其中使用一些化学物的。委员会承认添加剂的推广使用有其重大价值,但它也表达了对与此相伴而生的潜在健康风险的担忧。报告指出,食品和药品管理局估计当时使用的化学物大概有700种,但其中只有428种可以确定是安全的。委员会表示,对于在食品中使用的化学物所可能存在的慢性风险,缺少必要的信息,这一点尤其值得重视。最后,委员会报告在结论中说,对化学添加剂日益增多的使用造成了一个"严重的公共健康问题",现行的联邦立法对此根本没有给予充分的解决,因此建议给《食品、药品和化妆品法》增加一项"食品中的化学物修正案",以确保所有化学物食品添加剂的安全性。9 之后的几年内,国会致力于创设联邦的杀虫剂规制体系。1954年,国会通过了第一部规制杀虫剂的立法--《1954年米勒修正案》10 ;又经过几年的努力,规定了德莱尼条款的《1958年食品添加剂修正案》11 诞生;1960年,国会几乎一字未动地对主要存在于化妆品中的色素添加剂作了相同的规定;12 1968年,国会又颁布了兽药德莱尼条款,13 以保护人类免遭残留于兽肉当中的兽药之害。这样,德莱尼条款就包括了食品添加剂德莱尼条款、色素添加剂德莱尼条款和兽药德莱尼条款。

对于德莱尼条款的严苛规制,立法过程中曾经出现过一些很尖锐的异议。例如,一些反对者认为,不应该仅为了应对某一特定的健康风险而进行专门的立法,癌症之外的其他很多疾病同样值得采取预防措施;一些科学家认为,国会的结论基本上属于没有科学依据和小题大作的杞人忧天;甚至有人批评说,"众议员德莱尼头头是道的报告是一篇捕风捉影和异想天开的杰作,主要以揣测为依据,其唯一的目的就是为了给消费者造成恐慌,以促使他们要求进一步的立法。"14 尽管如此,德莱尼条款最终仍然顺利地进入到了联邦法律之中。这主要可归因于两个因素:一为当时对癌症的普遍恐惧心理,二为20世纪60、70年代权利革命的影响。在国会酝酿其杀虫剂规制体系的时期,癌症已经成为美国第二大死亡原因,而且有越来越多的证据表明癌症似乎与食品中的添加剂关系密切。尤其是,当时关于癌症产生、发展和预防的知识仍然是非常原始的,科学家、国会和公众对癌症均感到神秘和悚惧,既不知致癌物质的安全门槛何在,也不相信人类有能力测定致癌添加剂的安全水准。国会认为"人们正因疏忽大意而接触某些致癌物……考虑到这些事实,为保护公众免受其害,就更加有必要避免故意把更多的致癌物质引进到人类环境当中。"15 力挺德莱尼条款的德莱尼参议员更是义正严词地说:

"化学添加剂与癌症的关系目前或许尚且没有被完全理解,但有关的知识却足以让我们对此保持警惕。为了维护公共健康,有必要专门对化学添加剂的致癌性进行预先检测,而且这一点还应该毫不含糊地规定在法律之中。食品和药品管理局先前关于杀螨特的决定为致癌物质进入我们的食品打开了方便之门--尽管只是一点点。应该毫不容情地彻底锁死这扇门。这就是我的反致癌物质条款的目的所在。"16

对癌症的极端恐惧以及癌症跟添加剂之间得到初步证明的因果关系,是德莱尼条款得以通过的直接原因。

从大的时代背景看,三项德莱尼条款逐分别制订于1958年、1960年和1968年,这正是20世纪60、70年代达致巅峰的美国权利革命方兴未艾之时。17 国会和政府在此期间为应对产生于经济体系的各种问题制订了很多法律,并针对环境保护、工作场所的卫生和安全,以及保护消费者和他人免于遭受对其生活质量的种种威胁等采取了很多重要举措。所有这些都构成了保护现代社会中的新"社会权利"--即对于健康和身体安全的权利--运动的一部分。既然是以保护权利为目的,所以20世纪60、70年代的很多规制法常常以生命和健康是'不能剥夺的权利',不应该给它们贴上价格的标签为依据而拒绝对规制成本的考虑。虽然这种倾向后来被学者批判为"引人误解的权利修辞",18 但无论如何,在权利革命这一大的时代背景之下,国会制定了很多严格的食品安全立法,德莱尼条款毫无变通的僵硬规定就是此类立法的极致。由于德莱尼条款对致癌添加剂的严苛规制表现出了对零风险的强烈偏好,说它体现了食品安全的绝对权利观一点也不过分,而这也正是它在诸多严格的食品安全立法中"脱颖而出",成为最著名的和"最臭名卓著"的联邦健康立法的原因。

(三)日益激化的法律和实践冲突

虽然德莱尼条款的支持者称赞它不像别的国会立法那样充满妥协和歧义, 在全世界范围内掀起了一场反对杀虫剂污染这一严重问题的社会革命,将毒理学、流行病学和其他科学应用于真实世界中的风险评估;19 并辩称如果环保署利用严格的科学标准来确定某种杀虫剂是否是致癌的,德莱尼条款就是可行的。20 但总体而言,德莱尼条款自产生之日起就不断地遭到猛烈的批评,21 而更为关键的是,由于认为德莱尼条款内在地具有很多荒谬之处,作为德莱尼条款执法机构的食品和药品管理局与环保署对德莱尼条款采取了拒不实施的抵制态度。食品和药品管理局在长期的实践中,通过很多规避策略极大地限制了德莱尼条款的影响范围。环保署自德莱尼条款被颁布之后直到莱斯诉赖利案判决之前,从来都没有正式引用德莱尼条款取消或拒绝过任何一项残留限量申请,它只是偶尔非正式地援引德莱尼条款劝导生产商自愿撤回关于新残留限量的申请,或放弃既定的残留限量。

执法机关的消极实施使德莱尼条款造成的冲突在相当长的时间内只是停留在理论的层面上,但是随着科学界越来越能够更加准确地确认一种物质的致癌可能性,德莱尼条款也变得越来越有力量,无论是在法律适用过程中,还是在司法领域中都造成了极大的困惑。新的检测表明,很多依据409节规定获得残留限量的杀虫剂实际上都是致瘤的,数百种加工食品的原料产品上使用了新被发现有致瘤性的杀虫剂。但是,一方面因为担心完全适用德莱尼条款必然会使人们不能再使用很多有价值的杀虫剂,从而对食品市场产生不利后果,一方面因为深信在拥有了某些新技术手段之后,规制者已经有能力通过区别具有不同特征的风险,包括致癌风险,而不必要通过依赖于德莱尼条款的绝对禁止来维护公众健康,22 环保署仍然一如既往地拒绝援引德莱尼条款来取消任何一项残留限量。然而,德莱尼条款毕竟是国会明确无误的立法,背后又有社会影响日益广泛的环保利益集团和公共健康组织的支持,长期拒绝将德莱尼条款适用于早已获得登记的杀虫剂,给环保署造成了越来越大的压力。随着相关证据的不断积累,由此产生的压力越来越大,一场"日益逼近的法律和实践冲突"一触即发。23

二、可忽略风险标准对德莱尼条款的挑战

对于消极地规避德莱尼条款适用的弊端,如极有可能将规制机构卷入旷日持久的诉讼,造成杀虫剂规制的不确定性,使业界难以就杀虫剂开发和使用作长久的规划等,规制机构也早有认识,所以它们一直试图较为正式地解决这个问题,即要么将德莱尼条款解释为允许可忽略风险的存在--琐事例外(a de minimis exception),24 要么通过立法活动以可忽略风险标准取代德莱尼条款的零风险标准。

(一)公民诉讼组织诉扬案:首战失利

1986年8月,食品和药品管理局以橙色17号和红色19号经适宜的科学检测被证明只具有可忽略的致癌风险为由,批准这两种色素可应用于外用化妆品。原告依据色素添加剂德莱尼条款,在哥伦比亚特区巡回上诉法院对这一决定提出了挑战,此即为公民诉讼组织诉扬案。25 虽然法院对食品和药品管理局关于色素只具有微小致癌风险的观点表示了赞同,但它仍然作出结论说,色素添加剂德莱尼条款不包含琐事例外。

传统上,规制机构一般从阿拉巴马电力公司诉科斯特利案26 为自己从制定法中解释出琐事例外的权力寻找依据。该案为规制机构援引琐事例外原则设置了三项前提条件:27 (1)规章所意欲解决的问题必须实际上非常微小,以至于所涉规章不会产生任何真正的收益;(2)国会没有特别坚决地表明自己的意图;(3)琐事例外跟立法设计是相称的。在公民诉讼组织诉扬案中,法院认为前述三项条件没有得到完全满足。法院在考察了关于色素添加剂修正案的众议院报告后指出,委员会明确地驳斥了当时提出的所有支持琐事例外的主张。法院还指出,众议院报告明确表示,如果科学方法可以为致癌物质确定安全的残留限量,也只有国会而不是规制机构才能够改变德莱尼条款的严格规定。法院特别指出,制定法语言和立法设计毫不含糊地表明,德莱尼条款就是要严格地适用于色素添加剂。法院宣称,对德莱尼条款"自然而然的--几乎是无可逃避的--解读"要求按照字面意思对其加以适用,而且立法史料也有力地"强化了这种推断"。28 法院还说,由于公众对癌症极为担忧,色素添加剂只有极低的社会价值,而且通过国会的重新考量来对任何错误的科学预设予以弥补也是有可能的,所以按照字面意思适用德莱尼条款应该是国会合理的政策选择。法院相信,在色素添加剂的语境中,国会希望的是,如果德莱尼条款造成了意料之外的不利后果,规制机构应该到自己面前来寻求补救之道。鉴于有上述发现,而且又找不到允许琐事例外的先例,法院最后判决,食品和药品管理局对德莱尼条款所作的琐事例外解释是违反法律的,并命令其将橙色17号和红色19号从安全的添加剂名单上删除。

但耐人寻味的是,法院在否定食品和药品管理局所作琐事例外解释的同时也强调,自己的判决意见只适用于色素添加剂德莱尼条款,食品添加剂德莱尼条款的适用"引发了与本上诉案件不同的复杂问题"。29 法院相信,由于按字面意思适用食品添加剂德莱尼条款会导致严重的社会后果,所以自己的判决并没有完全关闭对食品添加剂德莱尼条款作出琐事例外解释的大门。法院承认,科学进步已经使对食品添加剂德莱尼条款作出琐事例外的解释成为必要。它推理说,如果规制机构不得不禁止任何致癌的食品物质,包括那些现在已被发现若大剂量使用就会致癌的自然成分,如维生素C和维生素D、钙、蛋白质和氨基酸,那么按字面意思适用食品添加剂德莱尼条款将成功地使美国人民无法获得健康的食品供应。法院相信,国会面对所有致癌物质被排除在市场之外的威胁将不得不很快对此作出回应。

(二)国家科学院的报告:"德莱尼悖论"

1985年,环保署委托美国国家科学院从科学和规制效果两个方面,研究《杀虫剂、杀真菌剂、灭鼠剂法》与《食品、药品和化妆品法》之德莱尼条款关于食品安全之不同标准的冲突。1987年5月20日,国家科学院依据其研究结果发布了题为《规制食品中的杀虫剂:德莱尼悖论》的报告(以下简称1987年报告)。30

1987年报告以"德莱尼悖论"为题,用它来指称德莱尼条款所造成的一系列事与愿违的后果。综合而言,"德莱尼悖论"包含如下几种不合情理的后果:31 (1)对未加工农产品和加工食品适用不同的标准。环保署根据第408节规定的风险收益方法为未加工农产品上的致癌残留确定残留限量,却要依据第409节的零风险标准为为加工食品中的此类残留物设定残留限量。但是,有关的研究却没有能够发现任何扎实的科学或政策理由,可以支持对加工食品上的杀虫剂与未加工农产品之上或之中的杀虫剂予以不同的规制。(2)对旧杀虫剂和新杀虫剂予以区别对待。旧杀虫剂是根据相对原始落后、可能根本无法发现杀虫剂致癌性的科学检测技术获得批准的,但是随着检测技术的进步,新的技术和仪器已经能够使研究人员检测出致癌风险极小的杀虫剂,从而使很多致癌风险可能要远远低于旧杀虫剂的新杀虫剂无法获得批准。结果就是,无法以更安全的新杀虫剂取代实际上危险得多的旧杀虫剂。(3)对致癌风险和其他风险的不同对待。德莱尼条款将焦点集中于致癌的杀虫剂,并指示环保署不得允许任何此类物质进入美国的食品供应链,但是它却没有对其他可能具有更大风险的物质进行同等严厉的规制。这不仅因对致癌物质和非致癌物质设定了不同的标准和程序而在立法政策上有违一致性要求,更因把立法重心和执法资源集中于单一的风险而无暇顾及其他可能是更大的风险,从而在总体上不利于公共健康的维护。经研究,1987年报告得出如下四个结论:32 (1)对所有的杀虫剂都应该根据统一的标准加以规制,以废除对未加工农产品/加工食品,或旧杀虫剂/新杀虫剂设定的双重标准;(2)对食品中的致癌物质应该统一适用可忽略风险标准而不是零风险标准,以在只给农民造成很小损失的情况下使环保署能够最大程度地提高食品供应的整体安全性;(3)应该重点规制在最经常食用的粮食上使用的最令人担心的杀虫剂;(4)应该采用综合分析框架来预测环保署的杀虫剂规制对食品供应整体安全性的广泛影响。

德莱尼条款自产生以来就不断批评的声音,但1987年报告的揭露和批判可以说是最为全面彻底而证据确凿的。"德莱尼悖论"这一修辞形象地总结了德莱尼条款的种种不合理之处,它的提出和广泛传播对德莱尼条款构成了致命的打击。不仅如此,1987年报告还将可忽略风险新标准的范围和定义、规制机构在适用新标准和风险评估方法方面的裁量权范围、收益在残留限量设定方面的作用等新议题引入了杀虫剂规制改革的讨论之中,为今后的立法改革特别是1996年立法预备了丰富的素材。正是在1987年报告之后,改革德莱尼条款才成为国会杀虫剂立法改革的焦点,1987年报告的各项建议也实质性地决定了立法改革的内容和进程。

作为对1987年报告的回应,环保署于1988年10月19日在《联邦公报》上公布了题为《规制食品中的杀虫剂:关于处理德莱尼悖论的政策声明》。33 环保署在该声明中宣称自己的立场是:虽然包含于第409节之中的所谓德莱尼条款,按其字义来说,是要绝对禁止为一项被发现在试验动物中致癌的食品添加剂颁布食品添加剂残留限量,但当该种杀虫剂之残留给人类膳食所造成的风险最多也不过是可以忽略不计的时候,德莱尼条款就暗含着琐事例外。该声明还说,环保署今后将遵循琐事例外政策为致癌物质设定残留限量。环保署声称这种政策能够使自己根据风险收益分析标准适用一套统一的标准。不仅如此,环保署还在该政策声明上附了一份清单,其上的杀虫剂虽然很可能有致癌性,但仍然获得了依据第409节规定颁布的残留限量。面对环保署对德莱尼条款的公然挑战和抛弃,有关的环保组织和消费者组织以两场诉讼予以了回应。

(三)莱斯诉赖利案:虽败犹胜

1989年5月,以全国资源保护委员会为首的数个环保组织和消费者组织,请求环保署撤销其依据琐事例外政策就一些致癌杀虫剂所颁布的规章。环保署以系争化学物只造成了可忽略的致癌风险为由拒绝撤销这些规章。申请人提出异议,环保署则以终局命令的形式重申了自己先前对德莱尼条款所作的琐事例外解释。环保署辩称,国会不会明知故犯地就杀虫剂规制制造悖论,而且比起法院在公民诉讼组织诉扬案中就色素添加剂德莱尼条款所发现的有关事实而言,国会希望严格适用食品添加剂德莱尼条款的迹象要更少一些。环保署还辩称,法院在解释国会意图的时候不应该拘泥于过时的科学观念。申请人转而以环保署为致癌的食品添加剂设定残留限量违反了德莱尼条款的规定为由,请求法院审查环保署的终局命令,此即为莱斯诉赖利案。34

环保署辩称,由于新技术已经能够检测出事实上可忽略不计的致癌可能性--这些风险是如此的微小,以至于国会在1958年既不可能预见到后人有能力检测出它们,也不会希望禁止使用它们,而且由于德莱尼条款一直被认为允许环保署在决定一种食品添加剂是否在动物中致癌时作出科学的判断并行使自由裁量权,立法设计为环保署通过琐事例外原则进行这样的判断和裁量预留了空间,所以食品添加剂德莱尼条款满足了阿拉巴马诉科斯特利案的所有标准,对其可以作出琐事例外的解释。但是在1992年7月,美国第9巡回上诉法院仍然判决环保署对德莱尼条款所作的琐事例外解释是违法的,并禁止环保署在此使用可忽略风险这一概念。法院在判决中指出,德莱尼条款的语言是"明确的和强制性的",而且自1958年颁布以来该法就一直被"严格地按字面意思实施"。35 法院还说,尽管公民诉讼组织诉扬案就食品添加剂条款是否会跟色素添加剂条款产生一样的结果未加评论,但法院就制定法语言所作的推理同等地适用于食品添加剂德莱尼条款和色素添加剂德莱尼条款。法院还强调了如下事实:国会不厌其烦地在《食品、药品和化妆品法》中颁布了三处德莱尼条款而对所使用的语言却毫无更改,国会在这样做的时候对这些规定的后果也是完全知晓的。法院认为,既然国会已经表达了明确的意图,对德莱尼条款作出不同于其字面意思的解释就不是法院和规制机构的工作。总之,法院认为,德莱尼条款的措辞、历史和目的均表明国会想要禁止环保署允许使用任何致癌的食品添加剂--不管所涉的致癌风险是多么得小。1993年2月,美国最高法院拒绝了环保署请求复审该案的申请。

对于莱斯诉赖利案,有评论者指出,从当时的各种情况看,环保署领导肯定知道将会有人通过司法程序对自己的琐事例外政策提出挑战,而考虑到德莱尼条款的严格性和绝对性,考虑到环保署的琐事例外政策与德莱尼条款之间的冲突是显而易见的,尤其是考虑到法院长久以来一直支持对德莱尼条款进行严格的字义解释,包括公民诉讼组织诉扬案的所有先例也都支持对德莱尼条款的严格适用,所以环保署面对这样的挑战几乎是必败无疑的。这表明,环保署敢于冒天下之大不韪而发布一份这样的政策声明,实际上是一种有意识的策略行为,意在把德莱尼条款所引发的种种冲突和矛盾推向极限,使包括国会在内的各方不得不直面德莱尼条款所可能造成的严重不利后果,从而最终促成德莱尼条款的立法解决。36 这种看法有助于我们理解莱斯诉赖利案在废除德莱尼条款过程中的关键作用:一方面,莱斯诉赖利案与公民诉讼组织诉扬案一致表明,法院拒绝把政策判断问题留给官僚机构或据为已有,为保护公共健康和安全而颁布法律本质而言是直接向选民负责的立法者的责任,因此,德莱尼条款之争必须也只能通过国会立法获得解决;另一方面,在1987报告从理论上揭露了德莱尼条款的不合理之后,莱斯诉赖利案则因迫使环保署不得不严格遵守德莱尼条款的规定而使这些理论上的担忧变成了现实,如此广泛而严重的社会后果使国会感到已经到了非干预不可的时候,同时也迫使业界愿意以其他方面的让步,如增加对婴幼儿的保护,制定更严厉的规制标准等来换取德莱尼条款的废除。

(四)加利福尼亚诉赖利案:最后一根稻草

1989年,莱斯诉赖利案的原告还同时针对环保署的琐事例外政策提起了另一起诉讼。37 该案始称加利福尼亚诉赖利案,后因被告方的人事变动改称加利福尼亚诉布朗案。原告在该案中挑战了环保署对旧杀虫剂不适用德莱尼条款的政策,希望司法机关以判决确认,《食品、药品和化妆品法》要求环保署将德莱尼条款适用于所有的致癌杀虫剂--不论这些化学物是在什么时候被发现致癌的。原告还希望环保署制定计划来收集并审查用以判断加工食品中是否有致癌物的有关数据。

1995年2月,法院依据原告跟环保署之间达成的和解发布了一份双方一致同意的判决,判决的主要内容是为环保署审查有违法嫌疑的残留限量设定了一个严格的时间表。依据判决要求,环保署必须在6个月之内决定,是否提议撤销20种不同的致癌杀虫剂依据第409节规定获得的69项残留限量,并在18个月之内采取最后的撤销行动。环保署还要审查这20种杀虫剂依据第408节规定获得的81项残留限量,并要在2年之内提议撤销其中任何违法的残留限量,且要在5年之内作出终局命令。在5年之内,环保署还必须考察对于其他拥有残留限量的杀虫剂的致癌研究,并考察所有重要的加工流程研究以决定杀虫剂残留在其中是否会发生积聚。如有此类发现,环保署必须在6个月之内提议撤销残留限量,并要在18个月之内作出终局决定等。38

这份同意判决中的期限要求具体而紧迫,没有为法院和执法机关留有任何回旋的余地,它次表明了法院打算按照严格的字面意思执行德莱尼条款的立场和决心。面对如此严格的时间表,环保署一反往日的消极态度,转而积极实施加利福尼亚诉布朗案判决。1995年1月,环保署以致癌为由,提议撤销4种杀虫剂根据第409节规定获得的6项残留限量;1995年9月,提议撤销用于兽药的16种杀虫剂根据第409节规定获得的34项残留限量;1996年3月,开始实施判决中跟第408节有关的内容,其中涉及22种杀虫剂的41项残留限量。39 虽然环保署只是"作势"要采取这些措施,但这却足以使业界向国会施加更大的压力,争取更多的舆论支持提供了足够的藉口。在1995和1996年间,公众的舆论已经彻底转而同情业界而反对德莱尼条款,媒体上充斥着对德莱尼条款的种种批评。达成新的立法妥协的时机已经成熟。

三、德莱尼条款的部分废除

自德莱尼条款因1987年报告成为国会杀虫剂改革立法的焦点之后,各有关利益集团经莱斯诉赖利案和加利福尼亚诉赖利案的较量和讨价还价,终于达成了最后的妥协--《1996年食品质量保护法》。该法对《杀虫剂、杀真菌剂和灭鼠剂法》以及《食品、药品和化妆品法》进行了重大修订,废除了德莱尼条款对杀虫剂残留的适用,以统一的可忽略风险标准取代了德莱尼条款的零风险标准,从而使关于德莱尼条款的争议暂时告一段落。

(一)《1996年食品质量保护法》

在1987年之后的近十年内,美国国会的议员们在环保主义者和消费者倡议者团体,或农业和杀虫剂生产者利益集团的支持下,提出了众多改革德莱尼条款的议案。虽然这些改革建议因不同利益集团间的分歧太大,无法达成妥协而终致无功而返,但随着事态的发展,立法改革的方向却逐渐明朗起来,有关议案的建议也越来越具体和集中,改革的主流呼声就是要通过风险评估和灵活的风险收益分析来设定杀虫剂残留,以统一的可忽略风险标准取代德莱尼条款的零风险标准,消除加工食品和未加工农产品规制中的不一致,并强化对食品消费者,特别是特定易受感群体的保护等。40 到1996年,借用评论者的一句话说,就是当"天空中所有的星星都各就各位"41 的时候,企盼已久的立法妥协终于达成,《1996年食品质量保护法》在1996年8月3日由时任美国总统的克林顿签署。

首先,《1996食品质量保护法》通过改变《食品、药品和化妆品法》中的"食品添加剂"概念的方式使德莱尼条款不再适用于杀虫剂残留,从而部分废除了食品添加剂德莱尼条款。根据《食品、药品和化妆品法》原先关于食品添加剂的概念,42 未加工农产品中的杀虫剂残留不是食品添加剂,加工食品中的杀虫剂残留则属于食品添加剂,所以关于食品添加剂的德莱尼条款应该适用于后者。但是依据1996年立法中关于食品添加剂的新概念,43 任何存在于未加工农产品或加工食品之上或之中的杀虫剂化学残留物都不是食品添加剂,所以包括食品添加剂德莱尼条款在内的第409节规定就不能再适用于杀虫剂残留。由此产生的后果是,关于食品添加剂、色素添加剂和兽药的三项德莱尼条款在1996年之后仍然继续存在,但争议最大的食品添加剂德莱尼条款却已经不再适用于杀虫剂残留,这就极大地缩减了德莱尼条款所管辖的物质种类数量,由此也使德莱尼条款的重要性大大降低。

其次,1996年立法第405节设定了一项统一适用于未加工农产品和加工食品中杀虫剂残留的新标准,以其取代了《食品、药品和化妆品法》第408节针对未加工农产品中的杀虫剂残留设定的旧标准。在新标准之下,环保署署长对食品之中或之上的杀虫剂化学残留物可以设定一项残留限量,或允许一项残留限量继续有效,只要署长确定该残留限量是安全的。对于残留限量的设定,1996年立法赋予环保署署长一定的裁量权,允许其设定高于安全水准的残留限量--如果使用某种杀虫剂化学物可以保护消费者免遭危险性大于该种杀虫剂残留物所致膳食风险的不利健康后果,或者使用某种杀虫剂化学物对于避免充足、健康和经济的国内食品供应的重大中断是必须的。不难发现,1996年立法设定的统一标准跟《杀虫剂、杀真菌剂和灭鼠剂法》以及《食品、药品和化妆品法》第408节中的风险收益标准是类似的。需要强调指出的是,对于所致风险跟癌症无关的杀虫剂,1996年立法只允许署长设定不会导致这些风险的残留限量,但对于有致癌风险的杀虫剂,署长就不仅要考虑致癌风险的大小,还要考虑该种杀虫剂所带来的收益,44 这对全然不允许考虑收益的德莱尼条款来说是一个根本性改变。

长期以来,美国的杀虫剂制造业、食品业和农业利益集团一直抱怨德莱尼条款对加工食品中的杀虫剂残留设定的标准不合理,很多参议员和众议员也为改革德莱尼条款进行着周期性的努力,而环境保护和消费者保护利益集团则公开支持有过度保护之嫌的德莱尼条款。1996年立法正是上述两大利益集团相互妥协的结果。通过1996年立法,德莱尼条款反对者避免了德莱尼条款对杀虫剂残留的适用,而德莱尼条款的支持者则通过放弃德莱尼条款的严苛规制而获得了保护程度更高的新标准,以及对婴幼儿的强化保护。45 这一立法妥协的达成,跟德莱尼条款的产生一样,也是特定时代背景下的产物。

(二)科技进步和风险社会的到来

对于杀虫剂规制改革立法为何会在长久的僵持之后豁然开朗,学者们一般认为有下述几个原因:环保署在莱斯诉赖利案判决和加利福尼亚诉赖利案判决后一反常态地积极实施德莱尼条款;国会中的共和党多数派希望改变自己在环境保护方面的不良记录;环保主义者和消费者保护者发现了值得主张的新利益。46 这些因素无疑对1996年立法妥协的最终达成发挥了直接的影响,但是还应该看到,1996年立法之所以能够以统一的风险收益标准部分废除德莱尼条款的零风险标准,根本原因乃在于科学技术的进步和风险观念的变革。有学者早已指出,科学技术的发展根本性地动摇了德莱尼条款产生和存在的前提条件,使其不复再有赖以存在的基础。47 德莱尼条款产生于20世纪50年代癌症知识原始、检测技术落后的时代,但是到了20世纪80年代,不仅关于癌症的知识有了很大的提高,人们对癌症的神秘感和恐惧有所降低,而且新的检测技术和检测手段已经可以检测出致癌可能性极低的物质,人们甚至还在自然界中发现出了很多原本就存在的致癌物质,所有这些均使德莱尼条款彻底杜绝食品供应中致癌因素的努力变得极为荒谬。

另一个同样重要的因素是,以德国社会学家贝克(Ulrich Beck)为代表的一批学者在20世纪80年代提出的"风险社会"概念,改变了人们传统的风险观念并开始在立法和政策制订领域中发挥越来越多的影响。风险社会理论指出,随着科学技术的高速发展和全球化的扩展,人类社会已经开始进入一个风险社会(risk society)时代,与传统风险相比,作为人类活动和科技发展伴生物的现代风险,在本质、表现形式和影响范围上已经有了很大不同,它们更难预测、更难捉摸,并且影响的范围更广,带来的破坏性也更为严重。48 例如,疯牛病、转基因食品就属于此类风险中的两种。风险社会理论产生以来,在现代国家的规制理论和实践中产生了深远的影响。人们逐渐认识到,原来常用的"安全/不安全"、"健康/不健康"等直观观察和描述已经不敷所用,需要发展关于风险识别、风险监测、风险评估和风险管理效果分析的精致科技手段来应对这些新型风险。风险管理要求对可能存在的风险进行识别、归类和整理,对风险可能发生的频率以及风险一旦发生所可能造成的危害进行衡量,又要求在分析风险承受能力的前提下选择处理风险的方法,重点是要控制风险并尽量降低控制风险的成本,最后还要对所采用的风险管理方法进行效果评估和改善。在过去的20、30年中,通过建立风险分析和评估框架来应对食品安全问题已经逐渐成为国际社会公认的重要方法。49

风险社会理论还使人们认识到,各种各样的风险乃是人类的生存现实之一,在风险只可以减少而无法彻底消灭的情况下,应该以更加克制和理性的态度来面对这些风险。于是人们开始有这样的反思:"不幸的是,我们的许多法律被法院解释为禁止管理机构在决定怎样安全才足够安全时权衡减少风险的社会和经济代价。因此那些机构只剩下成群结队的律师,他们在挣扎着为合理的妥协辩护,与其他成群结队的为严格遵守起草得很马虎的法规而辩护的律师开展"50 --这句话不能不让我们回想起美国食品和药品管理局以及环保署试图对德莱尼条款作出琐事例外解释的持久性努力,以及由此所引发的几场旷日持久的官司。于是,学者们转而主张:"如果规制成本也很小的话,一种相对微小的风险有可能要求规制;如果规制成本巨大,那即使风险是巨大的,可能最好的办法也是对其不加规制。一种合理的规制制度并不孤立地考虑风险的大小,而是将风险与排除风险的成本相比较进行考虑。"51 风险收益分析标准对德莱尼条款零风险标准的胜利,根本而言是人们在20世纪末全球风险社会的时代背景中所作的理性选择。

(三)争论尚未完结

与《食品、药品和化妆品法》之下的旧制度相比,1996年立法的风险收益标准有很大的优势。它使环保署在设定杀虫剂残留限量时有了更大的灵活性,解决了德莱尼条款所引发的诸多难题,排除了因严格适用德莱尼条款而使大量杀虫剂无法继续使用,从而造成庄稼减产和食品价格上涨的风险,并能够在不对杀虫剂使用造成太大影响的情况下更加有效地从总体上减少膳食风险。

虽然如此,反对和质疑1996年立法的声音仍然时有所闻。有评论者认为,新法的风险收益标准虽然消灭了德莱尼条款的不可操作性,但它也会因风险收益分析内在的不确定性而造成一些规制难题;52 也有评论者断言,1996年立法因没有充分地认识到使用杀虫剂的收益或规制体制中仍然存在的问题而造成了新的悖论;53 甚至有人主张,虽然德莱尼条款的零风险标准没有体现技术的最新发展,但它却因保护数代美国人免遭致癌杀虫剂的有害影响而实现了其保护目的,国会在颁布《1996年食品质量保护法》时并没有严肃地考虑杀虫剂残留对食品消费者的基本有害后果,因此应该重新确立德莱尼条款的零风险标准,并将其适用于所有类型--加工的和未加工的--食品中的杀虫剂残留。54 鉴于这些不同声音的存在,再考虑到德莱尼条款的零风险标准在1996年之后仍然继续适用于食品添加剂、色素添加剂和兽药,或许可以认为,关于德莱尼条款的争议并未完全结束。

结 语

作为美国联邦安全健康立法中唯一的零风险禁令,德莱尼条款一经产生就在有关的利益集团之间引发了尖锐的冲突。在20世纪后半期的数十年当中,支持德莱尼条款和反对德莱尼条款的两大阵营围绕德莱尼条款的解释、适用和存废进行了旷日持久的辩论和斗争,争议的结果是德莱尼条款被部分废除,允许可忽略风险的风险分析标准获胜。

德莱尼条款之争发生在美国,但引发这场争议的问题却不是只有美国人才会遇到。我国近年发生了多起性质恶劣、后果严重的食品安全事件,消费者的身体健康和生命安全权受到了严重侵害,这引起了社会各界对食品安全问题的重视和警觉,更加凸显了承认和保护消费者食品安全权的重要性,但不可否认的是,其间也出现了把食品安全权过于绝对化的倾向,55 突出的表现就是,食品安全领域一有风吹草动,"食品安全无小事"、"安全高于一切"的论调就甚嚣尘上,甚至有关政府部门也迫于舆论的压力不得不仓促回应,采取一些过激的措施。例如,在号称2005年食品安全第一案的"苏丹红风波"中,有关政府部门雷厉风行地打了"一场耗资不菲的聚歼战",结果却发现苏丹红"致癌可能性极小",56 最后此事也就不了了之。本文的考察表明,即使在经济发展水平和人们生活水准远远高于我国,食品安全立法和食品安全监管制度亦相对完善的美国,德莱尼条款的零风险标准在其安全健康立法中也不过是风险分析普遍标准之外的"孤岛",它不仅在实践中从来都没有被严格实施过,经长久争议后又为1996年立法所部分废除。这或许可以启示我们,承认和保护消费者对食品安全的权利固然是一件必要而有益的事情,但对食品安全的绝对权利观却既不可取,亦不可行。在当前的风险社会背景下,应当把食品风险跟水污染、沙尘暴、金融危机等一样当作人类必须面对的生存现实之一,从不同于绝对权利进路的风险管理视角采取规制措施。当然,这并不是要否定或排斥对权利的认可和保护,只是承认在一定条件下容忍食品供应中存在可忽略风险的必要性。

注释:

*中国社会科学院国际法研究中心助理研究员,法学博士。本文系作者主持的司法部国家法治与法学理论研究项目"食品安全监管法律制度研究"(批准号:06SFB3004)的部分研究成果。

1〔美〕凯斯·R·桑斯坦:《权利革命之后:重塑规制国》,钟瑞华译,中国人民大学出版社,2008年版,第223页。

2 Richard A. Merrill, "FDA's Implementation of the Delaney Clause: Repudiation of Congressional Choice or Reasoned Adaptation to Scientific Progress?", 5 Yale J. on Reg. (Winter 1988),p.2.

3 Lars Noah & Richard A. Merrill, Starting from Scratch?: Reinventing the Food Additive Approval Process, 78 B.U.L. Rev.(April, 1998), p.396.

4例见FDA v. Brown & Williamson Tobacco Corp., 529 U.S. 120, 179 (2000); Margaret Gilhooley, "Plain Meaning, Absurd Results and the Legislative Purpose: The Interpretation of the Delaney Clause", 40 Admin. L. Rev. (1988);前注〔1〕,凯斯·R·桑斯坦书,第107、108页以及第224、225页;〔美〕H.W.刘易斯:《技术与风险》,杨健 缪建兴译,中国对外翻译出版公司,1994年版,第114、115页等。

5The Federal Insecticide, Fungicide, and Rodenticide Act of 1947.

6The Federal Food , Drug, and Cosmetic Act of 1938.

7The Federal Food, Drug, and Cosmetic Act of 1958, SEC.408。

8同上注,SEC.409(c)(3)(A)。

9见H.R. Rep. No. 82-2356(1952)。转引自前注〔3〕,Lars Noah & Richard A. Merrill文,第338页。

10The 1954 Miller Amendment.

44The Food Additive Amendment of 1958.

42见《美国法典》第21编之376(b)(5)(B)(1982)。

13 同上注,360b(d)(1)(I)(1982)。

14参见Maurice H. Seevers, Perspective Versus Caprice in Evaluating Toxicity of Chemicals in Man, 153 JAMA (1953), p.1329, 1331-32。

15Sherry Booth Mastrostefano, "The Delaney Clause: Still No 'De Minimis' Exception", 57 Geo. Wash. L. Rev.( MAY, 1989),注138。

16Food Additives: Hearings Before a Subcommittee of the House Committee on Interstate and Foreign Commerce, 85th Cong., 1st and 2d Sess. 171 (1958).

17见前注〔1〕,凯斯·R·桑斯坦书,第26、27页。

18 见前注〔1〕,凯斯·R·桑斯坦书,第102页。

19 William H. Rodgers, Jr., "The Seven Statutory Wonders of U.S. Environmental Law: Origins and Morphology", 27 Loy. L.A. L. Rev. (1994), p.1011,1018。

20Frederick H. Degnan & W. Gary Flamm, Living With and Reforming the Delaney Clause, 50 Food & Drug L.J. (1995)。

21 关于对德莱尼条款的一般性批评,见Committee on Scientific and Regulatory Issues Underlying Pesticide Use Patterns and Agricultural Innovation, Board on Agriculture, National Research Council, National Academy of Sciences: Regulating Pesticides in Food: The Delaney Paradox, National Academy Press, Washington,D.C.,1987;Douglas T. Sheehy, "A De Minimis Exception to the Delaney Clause: A Reassessment of Les v. Reilly", 50 Food & Drug L.J. 275-79 (1995);Amy Montemarano, Note, "The Delaney Paradox Resurfaces: Regulating Pesticides as Food Additives Under Federal Law", 25 Rutgers L.J. (Winter,1994)。

22见EPA,Regulation of Pesticides in Food: Addressing the Delaney Paradox Policy Statement, 53 Fed. Reg.(1988);前注〔2〕,Richard A. Merrill文,第26页。

23 见前注〔21〕,Committee on Scientific and Regulatory Issues Underlying Pesticide Use Patterns and Agricultural Innovation, Board on Agriculture, National Research Council, National Academy of Sciences的报告,第37页。

24拉丁法谚,其完整形式是de minimis non curat lex,意为"法律不关心琐屑之事",见《布莱克法律词典》,光明日报出版社,1990年第6版,第431页。

25 Public Citizen v. Young, 831 F.2d 1108 (D.C. Cir. 1987), cert. denied, 485 U.S. 1006 (1988).

26 Alabama Power Co. v. Costle, 636 F.2d 323 (D.C. Cir. 1979)。该案允许环保署依据《1977年清洁空气法修正案》颁布豁免琐屑违法行为的规章。

27同上注,第360、361页。

28 见前注〔25〕,第1113页。

29见前注〔25〕,第1118页注13。

30参见前注〔21〕,Committee on Scientific and Regulatory Issues Underlying Pesticide Use Patterns and Agricultural Innovation, Board on Agriculture, National Research Council, National Academy of Sciences的报告。

31同上注;Scott Douglas Bauer, The Food Quality Protection Act of 1996: Replacing Old Impracticalities with New Uncertainties in Pesticide Regulation, 75 N.C.L. Rev.(April, 1997),第1378、1379页等。

32见前注〔21〕。

33参见前注〔22〕,EPA的报告。

34Les v. Reilly, 968 F.2d 985 (9th Cir. 1992), cert. denied sub nom.

35同上注,第988页。

36参见James Smart, "All the Stars in the Heavens Were in the Right Places: The Passage of the Food Quality Protection Act of 1996", 17 Stan. Envtl. L.J. (May, 1998),p.295,296。

37California v. Reilly, 750 F. Supp. 433 (E.D. Cal. 1990).

38California v. Browner, No. Civ. S-89-0752, slip op. (E.D. Cal. Feb. 9, 1995).

39见前注〔36〕,James Smart文,第322、323页。

40参见前注〔36〕James Smart文;Food Safety Amendments of 1989, S. 722, 101st Cong。

41参见前注〔36〕,James Smart文。

42见前注〔7〕,SEC.201(s)。

43The Food Quality Protection Act of 1996,SEC.402(b).

44同上注,SEC.405(b)(2)。

45《1996年食品质量保护法》的另一项核心内容是强化了对婴幼儿的保护。该法要求环保署署长根据婴幼儿特有的消费模式、极度的易受影响性和接触毒素的累积效果来考虑杀虫剂残留对它们所造成的风险。环保署署长必须确保存在合理的确定性,婴幼儿不会受到伤害。见前注〔43〕,SEC.405(b)(2)(C)。

46见前注〔36〕,James Smart文,第346、347页。

47见前注〔1〕,凯斯·R·桑斯坦书,第224、225页。

48 参见(美)保罗·斯洛维奇编著:《风险的感知》,赵延东等译,北京出版社2007年版,总序第1页。

49 参见2007年11月26日至27日在北京举行的"国际食品安全高层论坛:加强全球食品安全"的《北京食品安全宣言》。

50见前注〔4〕,H.W.刘易斯书,第71页。

51见前注〔1〕,凯斯·R·桑斯坦书,第224页。

52见前注〔31〕,Scott Douglas Bauer文,第1401-1409页。

53Frank B. Cross, "The Consequences of Consensus: Dangerous Compromises of the Food Quality Protection Act", 75 Wash. U. L. Q.(Fall, 1997), p.1180-1198。

54见Erin E. Moran, "The Food Quality Protection Act of 1996: Does the Delaney Clause Effectively Protect Against Cancer or Is Is Outdated Legislation?", 30 J. Marshall L. Rev.(Summer, 1997),p.1150。

55有关部门负责食品安全监管的一些政府官员在和笔者交谈中曾提到:我国消费者目前对食品安全期望值过高;大众媒体倾向于夸大食品安全问题的严重性;我国食品安全总体而言是提高了而不是降低了;没有绝对的食品安全,食品安全永远都是相对的等等。也有一些营养与食品卫生学方面的专家对食品安全问题持比较理性的看法,认为"对食品安全要求零危险性是不可能的,消费者要求高些是合情的,但只能是相对安全",见http://www.ocan.com.cn/li/spaq.htm,访问时间2008年12月2日星期二。

56 见中华人民共和国卫生部2005年4月6日公布的《苏丹红危险性评估报告》。

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