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渤海石油污染者涉嫌“多宗罪”

——渤海石油污染的相关法律责任分析

●中海油和康菲中国应当共同承担四项行政法律责任。

●中海油和康菲中国应当对自己造成的危害,不论其是否有过错,承担排除危害和赔偿损失的民事法律责任。而且,这个责任的承担不以排放是否超标为法律前提。

●渔民只要拿出证据证明自己受到了损失、受到多少损失以及他们怀疑或者指定的污染者即可,没有义务就致害行为与自己的受害结果之间有因果关系予以举证。

●致害者可以与国家海洋局以及受害的渔民共同协商,推举一家共同信赖的环境污染损害鉴定机构。

● 应提高行政罚款的限度、引进治安拘留制度。

渤海蓬莱19-3油田漏油事故发生两个多月以来,受到社会各界的广泛关注,其污染面积已经从中海油最初声称的“只有200平方米”,蔓延到840平方公里。

发生漏油的蓬莱19-3油田,是中国国内建成的最大海上油气田,由中海油和美国康菲石油公司的全资子公司康菲中国石油合作开发,作业方为康菲中国,康菲中国负责该油田的生产、开发。

针对这一可能对渤海湾生态产生长期影响的重大环境事件,笔者试从法律角度分析各方的权利义务和其责任归属。

中海油和康菲中国的行政法律责任

按照《海洋环境保护法》的规定,中海油和康菲中国应当共同履行环境法律规定的义务,并针对自己的违法行为承担相应的法律责任。

1.环境影响评价方面的行政法律责任。

要严格遵守环境影响评价制度。即在项目设计之前,对项目可能造成的环境影响进行充分的评估,提出预防和减少污染的措施。按照《环境影响评价法》的规定,环境影响评价报告书应该报国家海洋行政主管部门审批。在该案中,中海油和康菲中国没有防止油基污泥的产生,没有有效地控制油基污泥以及其他含油废水产生的污染,说明中海油和康菲中国在钻井平台的建设和使用的环境影响评价报告编写方面出了问题,应当承担相应的行政法律责任。

2. 验收方面的行政法律责任。

按照《海洋环境保护法》第48条的规定,中海油和康菲中国合作的项目运行之前,应当进行“三同时”验收,即污染防治的设施、设备应当和主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。环境保护设施未经海洋行政主管部门检查批准,建设项目不得试运行;环境保护设施未经海洋行政主管部门验收,或者经验收不合格的,建设项目不得投入生产或者使用。拆除或者闲置环境保护设施,必须事先征得海洋行政主管部门的同意。根据该案可以看出,中海油和康菲中国没有很好地控制住污染的产生和蔓延,而且污染损害范围扩散之大,触目惊心,说明该项目运行之前“三同时”验收特别是“三同时”的有效性验收存在问题,应当承担相应的行政法律责任。

3.违反海洋污染事故报告规定的行政法律责任。

根据污染事故报告处理的法律规定,中海油和康菲中国在事故发生之后,应当尽快把事故发生的情况以书报的形式报送国家海洋行政主管部门,但是中海油和康菲中国没有做到这一点。事故发生之后一个月,在渔民和其他社会公众的发现下,这一事故才得以曝光,中海油和康菲中国迫于社会压力才向社会承认引起了海洋石油污染。这说明,中海油和康菲中国严重违反了中国海洋污染事故报告的规定,应当承担相应的行政法律责任。

4.油基污泥排放的行政法律责任。

中海油和康菲中国应当遵守污染物排放禁止和限制的规定。《海洋环境保护法》第51条规定,钻井所使用的油基泥浆和其他有毒复合泥浆不得排放入海,水基泥浆和无毒复合泥浆及钻屑的排放,必须符合国家有关规定。从该案来看,中海油和康菲中国排放了大量的油基污泥,而这些油基污泥是《海洋环境保护法》严禁排放的。基于此,中海油和康菲中国应当承担相应的行政法律责任。

中海油和康菲中国的民事法律责任

此外,《侵权责任法》第4条规定“侵权人因同一行为应当承担行政责任或者刑事责任的,不影响依法承担侵权责任”,《海洋环境保护法》第90条规定“造成海洋环境污染损害的责任者,应当排除危害,并赔偿损失”。

中海油和康菲中国应当基于其污染排放行为所产生的损害和危险承担排除危害和赔偿损失的民事法律责任。

根据《侵权责任法》和《海洋环境保护法》的规定,中海油和康菲中国应当对自己造成的危害,不论其是否有过错,均应承担排除危害和赔偿损失的责任。而且,这个责任的承担不以排放是否超标为法律前提。

该损害赔偿责任包括两个部分,一是对中国国家生态财产和渔业资源等财产的损害,二是对渔民养殖权益和捕获权益的损害。

国家海洋行政主管部门的职责

按照《海洋环境保护法》的规定,国家海洋行政主管部门承担海洋钻井平台的建设和运行的环境监督管理职责。

在该案中,国家海洋行政主管部门应当对中海油和康菲中国联合项目的环境影响评价书进行审查和批准,对“三同时”制度的实施情况进行审查和验收,并对排污活动进行日常监管。因为中海油和康菲中国违反了上述法律义务,造成了环境污染损害,因此国家海洋行政主管部门应当对其违法行为予以行政处罚。

譬如,对于禁止排放的油基污泥,中海油和康菲中国违法排放,国家海洋行政主管部门应当根据《海洋环境保护法》第73条规定的“违反本法有关规定,有下列行为之一的,由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门责令限期改正,并处以罚款:(一)向海域排放本法禁止排放的污染物或者其他物质的”和“有前款第(一)、(三)项行为之一的,处三万元以上二十万元以下的罚款”,予以责令限期改正和三万元以上二十万元以下的罚款。

对于中海油和康菲中国联合项目的其他行政违法行为,因为是不同阶段的独立违法行为,应当分别予以处罚。

根据目前的情况来看,国家海洋局仅仅给予“严厉批评”和责令限期改正,这是不够的!

此外,国家海洋行政主管部门应当按照《海洋环境保护法》第90条规定的“对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区,给国家造成重大损失的,由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求”,代表我国政府对海洋污染事故造成生态损失及渔业资源等财产损失的致害者行使索赔权。这个索赔并不以污染物排放超标为前提,因为《海洋环境保护法》和《侵权责任法》在环境污染民事赔偿责任方面的规定并不以存在过错为前提。这个索赔实行无过错责任原则,也就是说,即使致害者没有过错,只要造成了损害,也应当承担损害赔偿的法律义务。

值得指出的是,国家索赔权的行使范围一般不包括公民个人的损害索赔权,也就是说,公民有权对自己受到的损害独立行使索赔权。

渔民等受害者的权利及其救济

对于利益受损的渔民,譬如说捕鱼的人以及海边经营旅游活动的人,因为其利益受损,有权依据《侵权责任法》和《海洋环境保护法》的规定,要求致害者中海油和康菲中国予以赔偿。

在举证责任方面,《侵权责任法》第66条规定:“因污染环境发生纠纷,污染者应当就法律规定的不承担责任或者减轻责任的情形及其行为与损害之间不存在因果关系承担举证责任。”在该案中,渔民只要拿出证据证明自己受到了损失、受到多少损失以及他们怀疑或者指定的污染者即可,没有义务就致害行为与自己的受害结果之间有因果关系予以举证。

相反地,致害者中海油和康菲中国应当按照《侵权责任法》和《海洋环境保护法》的规定,就自己不承担责任以及自己的排污行为和渔民的受害结果之间不存在因果关系予以举证。如果中海油和康菲中国不能证明污染不是自己造成的,也不能证明自己无责任,他们就应当承担损害赔偿的法律责任。

与诉讼有关的一个制度就是环境损害鉴定制度。由于国家海洋局以及康菲中国所进行的鉴定不为广大的渔民和社会所认可,现在的法律也并没有否定其他依法成立的环境污染损害鉴定机构所进行鉴定的合法性,因此,渔民可以委托自己信得过的鉴定机构进行鉴定。但这可能带来鉴定机构之间鉴定结果不一致的现象。最好的解决办法是,致害者与国家海洋局以及受害的渔民共同协商,推举一家共同信赖的环境污染损害鉴定机构。这样可以避免因为鉴定结果的不一致而导致纠纷的情况。

现行法律存在的缺陷及其改进建议

从该案可以看出,我国《海洋环境保护法》存在一些缺陷,需要采取一些立法改进措施:

1.大幅提高行政罚款的限度。

现行《海洋环境保护法》第73条至第91条设立了以下几个罚款幅度:“3万元以上20万元以下”、“2万元以上10万元以下”、“2万元以下”、“1万元以上10万元以下”、“5万元以上50万元以下”、“5万元以上20万元以下”以及“按照直接损失的30%计算、但最高不得超过30万元”等。

对于将中国境外废弃物运进中国管辖海域倾倒的,规定的处罚也只是“根据造成或者可能造成的危害后果,处10万元以上100万元以下的罚款”。对于违法排放油基污泥的现象,国家海洋行政主管部门的最高处罚额是20万元。

相对于其造成的污染损害和违法者所得到的巨大利益而言,这些数额太微不足道,不能起到有效的惩戒作用,克服违法成本低、守法成本高的非正常现象。

应当借鉴《水污染防治法》修订的经验,把最高罚款额提高到一百万、两百万甚至几千万。对于造成重大损失的,罚款最高额可以提升到损失数额的30%,但上不封顶,不能规定不超过多少元,如损害为500亿元,则可以罚款150亿元。

对于连续或者持续的环境违法行为的处罚,现行的《海洋环境保护法》规定的标准也显得太低。如对于长期超标排放水污染物的行为、故意偷排废水的行为等,只能在某个罚款幅度中选择高位部分处罚,而所计算所得的罚款额普遍不高,不足以打击连续或者持续污染海洋的违法行为。对此,应当借鉴国外的经验,引入按照违法次数和违法时间累计计算罚款的制度。

2.引进治安拘留制度。

很多企业负责人和经营人员不怕罚款,因为企业太富有,而且现在的罚款额太低,但是他们害怕被拘留甚至判刑。追究刑事责任在《刑法》第六章第六节和《海洋环境保护法》中已有规定,但是《海洋环境保护法》缺乏相关行政拘留处罚措施。我们有必要借鉴《水污染防治法》的经验,引入治安拘留的措施。对于那些违法排污、不履行环境影响评价义务、“三同时”义务的行为,对于隐瞒事故报告的行为,如果既违反海洋环境保护法律规定,又危害公共安全、触犯《治安管理处罚法》,规定给予1日以上15日以下的治安拘留处罚。这一措施是非常有效的。

3.规定行政代执行制度。

即对于违法的排污行为造成污染损害后果的,如违法者不按要求采取治理措施或者不具备治理能力,主管部门指定有能力处理的单位代为治理污染,代为治理所需的全部费用由违法者承担。另一方面,对于违法设施,由可以调动公安等强力部门的县级以上地方人民政府采取措施,而不是由海洋行政主管部门对违法者提出“责令限期拆除”的要求,如违法者逾期不拆除违法设施,地方人民政府组织应当组织公安、环保等部门的力量,强制拆除,强制拆除所需的全部费用由违法者承担。

4.明确生态赔偿的标准。

《海洋环境保护法》第90条规定:“对破坏海洋生态……给国家造成重大损失的,由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。”这就把生态损失纳入了环境污染损害的赔偿范围。但是,目前,全国没有统一、明确的海洋环境污染损害核算方法,这使得上述规定往往难于执行。

目前我国缺乏统一的生态赔偿标准,个别地方如山东省规定了适用于本省的生态补偿、生态赔偿的地方性标准,对全国有借鉴作用。但是,生态赔偿的标准在世界各国没有形成共识,各个国家有各自的做法,我们应该尽快加强研究,促进相关立法。最好的办法是以国务院条例的形式予以公布。这对于解决纠纷、维护国家的环境安全、保护国家的环境权益是非常有益的。

(作者:中国社科院法学所教授)

来源:经济参考报

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