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关于警察执法规范化建设问题
【学科分类】公法

【关 键 词】警察执法 规范化建设 客观形势 软件建设 硬件建设 法治教育

【作者简介】刘海年:中国社会科学院法学研究所研究员,中国社会科学院人权研究中心主任,中国社会科学院荣誉学部委员,博士生导师;联系方式:北京市东城区沙滩北街15号;邮编:100720

【收稿日期】2011年7月11日

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【责任编辑】樊彦芳

为坚持“依法治国,建设社会主义法治国家”宪法原则,贯彻落实十七大和十七届四中、五中全会精神,多位中央领导同志在不同场合、通过不同形式,强调“进一步提高执法公信力”,“公正廉洁执法”,“提高执法办案水平”,“保障司法公正,建设公平正义的社会”。在此背景下,第三届警学论坛将主题确定为“中国警学理论范畴与警察执法规范化建设”。学术委员会领导要我就论坛主题的一部分——警察执法规范化建设作一发言。与会诸位都是这方面的行家里手,要我谈此问题,无异于“班门弄斧”,使我如履薄冰。所谈不妥之处,望各位指正。

一、对警察执法规范化建设的理解

为了加深对此问题的理解,我想将问题分开讲。

第一,关于“警察执法”。这是诸位天天、月月、年年从事的工作,不用多讲。但有两点应予注意:首先,“执法”不是立法,不是创造法律,而是执行法律。这要求履行职务时只能在法律规定的范围内行事。法律规定有一定的自由裁量权,不得超越,更不能滥用,否则就是违法。此外,警察不是一般国家机构,而是拥有武装的国家强力机构。警察执法区别于工商、税务、卫生、规划、城管和环保等一般行政执法。警察的警徽上面有国徽,警察手中握有武器,执行职务代表国家,具有更大的强制力,这就是警察执法的特殊性。执法说来容易,做起来却不无困难。法律再具体,也不可能将社会上纷繁复杂的各种矛盾解决办法都事先加以规定。没有规定怎么办?1949年2月,新中国建立之前,我们党在废除国民党的《六法全书》的决定中指出:在人民的新法律还没有系统发布之前,以共产党的政策及人民政府与人民解放军发布的各项纲领、法律、命令、条例、决议为依据,司法机关办事原则是有上述各项规定者,从其规定,无上述各项规定者,从新民主主义的政策。现在与当年已不可同时而语,中国特色社会主义法律体系已经形成。不过,也不是说所有的行为规则都已完具。这样,法律无规定的就要依政策办事。政策是法律的灵魂和指导,即使法律规定到位了,也要注意政策。这就要求我们在执行职务时不断提高政策水平。

第二,关于“规范化”。按《说文》;“规,巨也,有法度也。”“范,法也。”《尔雅•释诂》:“范,常也。”疏:“模法之常也。”从古人关于规范解释原意,规范即有法度,而且这种法度已成为遵行的具体模式。至于模式具体到何种程度,警务有多少种类就应有多少种模式。从大的方面说国际与国内不同,边防与内卫不同,内卫的安全、法警、狱警、消防、森林、铁路、交通、内保、治安、刑侦、经侦、反计算机犯罪与户籍等等各有区别。否认了这种不同,一般化地要求,只能称“原则”,而不能称具体规范和模式。至于“规范”与“化”相联系,则要求法度不仅成为遵行的模式,而且要成为常态,成为覆盖一定地区、整个国家甚至是与域外警务工作相关行为的常态。

第三,关于警察执法规范化建设中的“建设”。这里“建设”一词,是要求我们能动地采取措施向警察执法规范化目标前进。周永康同志在《求是》杂志发表的文章中指出,近年来,“政法机关的基础设施,办公条件等‘硬件’有了明显改善。当前,在继续抓好‘硬件’建设的同时,应该把主要精力放到改进‘软件’上来,着力解决制约公正廉洁执法的突出问题,使执法能力、执法水平、执法公信力有一个质的提高。”1 确定“警察执法规范化建设”为论坛主题,大家聚集一起,探讨“软件”建设,就是以实际行动实现中央领导提出的目标。

以上对论坛主题相关部分解读,不是咬文嚼字,而是想说明警察执法规范化建设有其特点,是重要的、具体的,涉及的领域是广泛的。此外,警察执法规范化建设还有如下特点:它是历史经验的承传,不注意前人的经验不可能成其规范;既然是规范就有其稳定性,否则就不成其为规范;虽然它有稳定性,不能朝令夕改,但是又不能将规范当教条、当桎梏,而要不断以新经验丰富其内容,以适应新形势的要求。

二、警察执法规范化建设的重要意义

为了加深对此问题的认识,应遵循马克思主义关于“分析任何一个社会问题时……就是要把问题提到一定历史范围之内”的教导。2 中央领导和公安部从不同角度提出警察执法规范化建设,正是基于我国所处的历史条件和为适应国内外客观形势发展的要求。

首先看国内形势。1978年党的十一届三中全会决定实行改革开放以来,在以往的基础上,我国社会主义事业发生了巨大变化。近二十年来,国民生产总值以年均10%高速增长。2010年国内生产总值达到39.8万亿元人民币,成为超越日本的世界第二大经济体。国家综合实力大大增强,人民生活水平大幅度提高。尽管如此,由于我国人口多,底子薄,地区和城乡发展不平衡,在现代化的发展道路上,整个社会正经历着从基本上属农业自然经济、社会主义计划经济体制,向工业化、信息化、城镇化、社会主义市场经济和国际化巨大的转变过程。这些转变是历史发展的必然,是国家进步的标志。随之也带来了一系列变化:人口流动增加,农民土地丧失,职业变动加速,居住地址变迁、观念更新、思想自由度大大拓展以及维权意识加强等。一切事物的发展都有两面性。上述发展变化,表明社会进步也关乎人民生活水平提高。但由于地区和城乡以及不同群体间发展不平衡,收入差距拉大,不可避免地给社会管理带来了一系列问题:诸如人口流动与信息数字化拓展了人身和思想活动的空间,但某些人却失去了原有的安全条件,意志薄弱者甚至被引诱而陷入犯罪;职业变动、尤其从农村步入城市,是文明进步,不适应者有的发生疾病,有的产生精神苦恼;房屋拆迁居住变迁,提高了生活水准,由于改变了原有的熟人社会生活环境,也带来了治安问题;市场化促进了国家经济发展,其负面作用也诱发了贪污腐败;人们维权意识加强,要求管理思路和方式更新,如不注意法律界限,会引发社会矛盾,等等。其间大量的主要的是人民内部矛盾,但也不乏敌我矛盾。这些问题如不妥善解决或解决得不及时,将影响社会稳定,而社会稳定是我国持续高速发展的重要前提条件。

再看国际形势。随经济全球化和高科技发展,国际形势出现了新变化。其要点是:自苏联解体冷战局面结束后,美国单极左右世界的局面受到了中国、印度、巴西、俄罗斯、南非等国家崛起的挑战,世界向多极化发展;由于人们之间和国家之间的关系在高科技的发展下愈加密切,世界上发生的如地球变暖、地震、水旱等天灾,发生的诸如国际恐怖主义、宗教狂热及教派、民族冲突,大规模杀伤性武器扩散,毒品的生产和传播等刑事犯罪,都非一个国家所能应对,要求国际合作;和平与发展是我国和世界人民的心愿,但美国和一些西方国家并不愿放弃昔日的霸主地位,顽固地推行自己的价值观和制度模式,造成世界许多国家混乱,中国更是他们的主要目标。新中国成立初期是公开军事侵略、武装骚扰和经济封锁,上世纪九十年代初实行的制裁,至今尚未完全结束。在中国崛起不可阻挡的情况下,一方面说中国是“利益攸关方”,一方面不停歇地对中国遏制和围堵。奥巴马上台后,在美国力不从心的情况下,推行什么“巧实力”。所谓“巧实力”,无非是新瓶装旧酒。实际上,在国际斗争中,他们一直运用这种策略。这就是自己赤膊上阵不奏效的情况下,将其他国家和地区力量推到前面。如联合国人权理事会建立前,在人权委员会每年的例会上,美国从90年代初开始,都以双重标准提出反华提案。开始是自己作为提案发起国,后来便隐藏于幕后策动其他国家提,连续十多次一次也没能达到目的。最近的“巧实力”,突出表现是在东北亚和南海周围,利用我国与一些国家领土争端,挑拨离间关系,将一些国家推到前面,妄图给我国发展制造麻烦。现在北非利比亚又是一例。由于美国军力被伊拉克、阿富汗战事拖住,腾不开手,借联合国在利比亚设禁飞区的决议,背后支持法国、英国等一些北约国家当马前卒。此外,还利用新闻媒体丑化我国和与之意识形态不同的国家的形象,妄图分裂民族关系,搅乱人们思想,像在东欧和北非一些国家那样搞什么“颜色革命”、“茉莉花革命”,颠覆我人民政权。

第三,国内外形势要求加强警察规范化建设。警察是国家政权的核心组成部分,无论在处理人民内部矛盾或敌我矛盾方面,无论在维护社会治安或国家安全方面,都居于十分重要的地位。经先辈的奉献和同辈大批优秀干警的努力,警察历来被广大人民群众视为党和政府的代表,危难时的依靠。温家宝总理说,国之命在民心,是说人民拥护与否,关系国家兴衰。民心是什么?是中国特色社会主义发展,祖国强盛,是人民日益增长的物质文化需要得到满足,经济、政治、文化、社会权利得到保障,在全社会实现公平正义。警民关系是党和人民关系的重要内容。密切警民关系,将进一步加强党的执政基础,巩固国家政权。国内外形势历来是互动的。当代科学技术发展进一步加强了相互之间的影响力。我国是有十三亿人口的大国,是联合国安全理事会的常任理事国。我国与整个国际社会发展机遇和面临的挑战许多方面是共通的,不少方面可谓是患难与共、休戚相关。我国的稳定和发展将对世界和平与发展产生深远影响。面对中国和平崛起,美国和一些西方国家将中国定位为“利益攸关方”,大部分发展中国家将中国视为对抗美国霸权的重要力量,对我国参与全球事务治理寄予殷切期望。随着国力的增强,在联合国范围内我国已承担了更多的国际义务,无论在完善和制定国际行为规则方面,在救助自然灾害和维护世界及地区和平派出维和部队和警察方面,在应对跨国金融诈骗、毒品制造买卖、贪污贿赂等方面,都已经和正继续发挥作用。随着形势发展,这方面任务将进一步加重。加强警察规范化建设,就能更好地履行国际义务,展示我国的良好形象,为中国特色社会主义建设营造更加适宜的国际环境。

三、如何加强警察执法规范化建设

前已谈到,警察执法规范化建设包括“硬件”和“软件”两个方面,现在要把主要精力放到改进“软件”上来。“软件”包括的范围很广,从政治方向、政治思想、法律意识、职业道德、服务态度、业务技能到身体素质等等均在内。

政治是方向,政治思想是根本。警察执法规范化建设一定要牢牢把握政治方向,抓好政治思想工作。要遵循党指挥枪的原则,警察要严格置于党的绝对领导之下,保卫人民民主专政,捍卫社会主义国家政权。要遵循党的十七大和十七届四中、五中全会精神,坚持改革开放,坚持以人为本、执政为民,坚持党的事业至上、人民利益至上、宪法法律至上。围绕以上基本方针,在政治思想和法律意识、职业道德方面,中央领导同志从多方面提出的明确要求都很重要。其中令人印象深刻的是关于加强和提高“理想信念、宗旨意识”3 问题。自1921年中国共产党诞生,迄今已90周年。为在中国实现社会主义、共产主义的理想信念,一直是鼓舞我们前辈在十分艰难困苦的条件下,不畏流血牺牲前赴后继与敌人斗争的精神力量。在当代、在整个社会主义初级阶段,建设中国特色社会主义,实现中华民族伟大复兴,是我们的奋斗目标。90年来,我国从一个半殖民地半封建社会变成为强大的社会主义国家,中国人从被西方人称为“东亚病夫”,中华民族被他们视为可以任其凌辱的民族,成为自立于世界民族之林的受人尊敬的民族,与党的理想信念和为人民服务的宗旨引导是密不可分的。不过,在市场经济负面的影响下,一些人的理想信念和宗旨意识削弱了。其中包括少数警察在内的某些人,在国内外复杂的形势面前,在物质和其他因素的利诱之下迷失了方向,搞以权谋私,权钱交易,甚至踏向了违法犯罪道路。在此情况下,警察作为我国政权系统的特别重要群体,进一步树立思想理念,提高宗旨意识,从严治警,才能不负党和人民的期望,担当起宪法和法律赋予的职责。

在抓好政治方向和政治思想这一根本的基础上,为了建设中国特色社会主义法律制度,为了推进警察执法规范化建设,我以为坚持改革开放,提高警察队伍的法律文化的自觉性,承传中华优秀文化,总结我国警察执法的经验,吸纳人类文明进程的优秀成果也是十分重要的。

首先关于承传中华文明。中华文化渊远流长,博大精深。按十五大报告,正确的态度是“去其糟粕,取其精华”。历史地看,传统文化精华是主要的,支撑了五千年中华文明的发展。其中包括治安方面设官分职在内的法制文明。《周礼•秋官司寇》:“惟王建国,辨方正位,体国经野,设官分职以为民极。乃立秋官司寇,使率其属而掌邦禁,以佐王刑邦国。”《周礼》所载,虽不能全视为信史,但也并非全是刘歆伪托。郭沫若认为应是汉代学者依当时所见之战国简书为据编撰而成。它的记载说明,西周已注意设官分职。司寇分管国家治安与司法方面事务,当时司法与行政无严格区分,其下属既有管治安的,也有管断狱的,还有管监狱的。春秋时的孔夫子曾任鲁国的司寇,他曾说:“听讼,吾犹人也,必也使无讼乎?”4 看来处理各种纠纷时,他是主张先以调解的方法化解社会矛盾的。战国和秦代,基层已建立了治安组织。秦基层治安组织称“亭”,在城市称“市亭”。汉高祖刘邦秦朝末年是亭长,相当于现在的派出所所长,亭长属下有亭卒,是基层治安机构的工作人员。

秦法律关于行政方面的相当周详。如任用官员实行保举制度,“任人而所任不善者,各以其罪罪之。”5 官吏出差依爵位高低规定有不同的伙食标准;履行职务实行严格问责制;为避免结党营私,官员调任新职不得带原来的助手到新单位。6 对警察执行职务,法律也有严格规定。秦律不提倡对人犯刑讯逼供:“治狱,能以书从迹其言,毋笞掠而得人情为上;笞掠为下,有恐为败。”又:“凡讯狱,必先尽听其言而书之,各展其辞,虽知其訑,勿庸辄诘。……诘之极而数訑,其律当笞掠者,乃笞掠,笞掠之必书曰:爰书:‘以某数更言,无解辞,笞讯某。’”7 这是说如果笞讯,要在作为讯问记录的“爰书”上加以说明。秦时流通领域通行的一般等价物有金、钱、布。官府对布的宽度和长度规定了固定尺寸和钱数,如若交易者敢于拒绝使用某一种者是违法的,要受惩罚,管理市场方面的吏如果巡查不严,也要受惩罚。侦查案件,抓捕人犯注意证据搜集,注意法医检验和痕迹查看。对人犯采取的强制措施,不能超出其所犯罪行应受的惩罚:“捕资罪,即端以剑及兵刃刺杀之,何论?杀之完为城旦,伤之耐为隶臣。”资罪是应处缴纳罚金或实物的罪行。这就是说对于逮捕应受资罚的罪犯,如若刺杀或刺伤,要按故意和过失、杀死或杀伤分别对逮捕人的官吏处以刑罚。以上是秦律的例子,唐以后法律中这方面的规定更多,篇幅所限,只举唐律中三条:《职制律》:“诸有所请求者,笞五十,主司许者,与同罪。已施者,各杖一百。”对于“受人财请求”、“有事以财请求”、“监主受财枉法”等,加重治罪至处绞刑。8 这是严禁请托的例子。关于刑讯,唐律规定:“诸拷囚不得过三度,总数不得过二百,每讯相去二十日。”“若拷囚过三度,及杖外以他法拷掠者,杖一百。被拷数过者,反坐所剩。以故致死者,徒二年。”9 唐律规定官吏要严格履行职务,但对追捕人犯视滞留、不斗而退,斗而退实行区别处理:《捕亡律》:“诸罪人逃亡,将、吏已受使追捕,而不行及逗留,虽行,与亡者相遇,人、仗足敌,不斗而退者,[各]减罪人罪一等;斗而退者,减二等。即人、仗不敌,不斗而退者,减三等;斗而退者,不坐。”10 应该说这种区别对待是合情合理的。任何文明都是在不断吸纳历史文化的基础上发展。中国古代,包括维护社会治安及相关执法人员行为规范的史料十分丰富,极为宝贵。随着我国在世界上的影响日益扩大,中华文明已在国际上引起了广泛注意,今天我们进行警察执法规范化建设,应当注意研究这些丰富的史料,借鉴、承传自己历史上的经验。这既有益于中国特色社会主义建设,也是宏扬中华文化的要求。

第二,认真总结我国当代警察执法的经验。中国近代警察发韧于1898年戊戌变法,黄遵宪在时任湖南巡抚陈宝箴支持下,“略参西国之制”,“去民害,为民生,检非违,索罪犯”,创办湖南保卫局。1901年袁世凯建巡警军,1902年在保定试办巡警并办警察学堂,组建维护天津秩序的警察部队。1905年朝廷建巡警部。自那时起,警察已有100多年的历史。辛亥革命之后,经北洋政府、南京国民政府、尤其是新中国发展60多年,当代警察执法建设积累了很多经验。新中国建立,在总结红军、抗日根据地和解放区公安工作的基础上,以解放军和地下党的成员为主体,建立了公安机关。此后,经历了维护社会秩序、支撑抗美援朝战争、肃清武装土匪和镇压反革命等政治运动,机构逐步健全,队伍不断扩大,在十分艰苦的条件下,对社会主义革命和建设事业做出了贡献。1978年党的十一届三中全会以来,在改革开放的形势下,1995年制定《人民警察法》,警察法制建设进一步完备。警务工作实践中,应对了如长江水灾、汶川大地震、玉树强地震、舟曲特大泥石流和东北森林大火等重大自然灾害;应对了西藏拉萨、新疆乌鲁木齐民族分裂分子制造的严重刑事犯罪事件;警卫了来我国访问的多国元首、政府首脑以及重大国际会议;为奥运会、亚运会和世界城市博览会的成功举办做了出色的工作。这和其他维护社会秩序、打击犯罪的工作,尤其是在党的领导下,警察与人民群众建立的密切联系,警民合作维护国家稳定的经验,都要认真总结,加以推广,以提高队伍的政治思想和业务素质及工作效率。我国的许多省、自治区和市,甚至地级市,就人口和面积说相当于欧洲和世界其他地区一个中等国家,所积累的经验是丰富的,宝贵的。问题是如何及时总结,总结出具体经验。为此,有必要建立一种机制把从中央到地方各级公安机关的积极性都调动起来,不要等上级发话之后再着手总结。这样我们所探讨的执法规范化建设速度就会加快。

第三,要注意借鉴外国警察执法中于我有益的经验。人类文明是在不同民族不同文化的相互影响过程中发展的。董必武曾经说过法律是一种文化,警察执法规范化也体现一种文化。当然,这种文化与一般文学艺术,科学教育不同,属于政治范畴,有更强的阶级性。但并非与外国警察没有可比和相通部分。我们要肯定我国制度的优越性,也要看到自己的不足;我们要揭露西方国家警察制度本质问题,也应承认其优点。前面我们说了我国近代警察就是“略参西国之制”建立的,这是说我国警察与西方一些国家警察制度虽有本质区别,但也有不少地方可以借鉴,比如关于“米兰达规则”向犯罪嫌疑人宣布法律规定的权利的某些内容,再如交通管理、灾难救援、擒拿格斗、逮捕人犯、械具使用规范以及服务态度等,都有可资借鉴之处。不少同志去过日本,有条经验,在街上问路最好是去问警察,为指明道路,有时他能领问路的人走一百多米。我曾带团到丹麦访问,丹麦哥本哈根市警察局长曾自豪地告诉我和我的同事,丹麦的警察在各行业服务态度评比中常常是第一或第二。我听后半信半疑。之后从一些学者那证实,的确如此。当然外国也有不好的,如美国的不少警察就相当粗暴,尤其对有色人种,洛杉矶九十年代发生的殴打黑人事件法院处理不公引发暴乱就是例子;在美加边境打伤中国女公民也是例子。对于不好的,我们要批判,作为反面教材;好的要大胆学习,以取长补短,发展自己。随着全球经济一体化,我国与外国的交往愈来愈频繁,警务方面联系大大增多,对执法规范化建设要求熟悉国际行为规则。我曾到联合国人权高专办公室论证对中国警察培训的项目,此项目由联合国资助,一批警察到英国培训,据说获得成功。加强与联合国和有关国家这方面的交流,从熟悉国际行为规则看,有利于我国警察执法规范化建设。

四、加强法治教育,为警察执法规范化建设创造良好环境

警察执法规范化建设,是在中国这个特殊环境下提出的。我国有悠久历史文化,有勤劳朴实充满睿智的人民,历史上曾经创造了享誉世界的璀璨的中华文明,但在这个过程中也经历了两千多年君主专制统治。正如邓小平指出的:“旧中国留给我们的,封建专制传统比较多,民主法制传统很少。解放后,我们也没有自觉地、系统地建立保障人民民主权利的各项制度,法制很不完备,也很不受重视”,11 “缺乏社会主义民主和社会主义法制”12 。新中国建立虽已六十余年,不过我国正经历并且将长期处于社会主义初级阶段。随着改革开放和认识水平提高,党和国家已将“依法治国,建设社会主义法治国家”和“国家尊重和保障人权”,作为治国方略和根本原则写入党章、载入宪法。不久前结束的十一届全国人大第四次会议宣布“中国特色社会主义法律体系形成”。法律的生命力在于实施。今后,在不断完善法律体系的同时,将会进一步抓贯彻落实。在这样历史发展的背景下,进行警察规范化建设,还应注意抓好以下三点:

首先要抓好法治宣传教育。早在八十年代,邓小平在题为《在全体人民中树立法制观念》的讲话中就指出:“现在从党的工作来说,重要的是端正党风,但从全局来说,是加强法制。我们国家缺少执法和守法传统……法制观念与人们的文化素质有关。现在这么多青年人犯罪,无法无天,没有顾忌,一个原因是文化素质太低。所以,加强法制重要的是进行教育,根本问题是教育人。”13 邓小平这里谈到了执法和守法,谈到了法制观念与人们的文化素质,虽然列举的是青年,实际上既包括青年和其他群众,也包括广大干部。试想,如果广大公民都具有较高的文化素质,能遵守国家法制,就能避免许多不应发生的纠纷和案件,我们的交通和各种公众场合就会比现在有秩序得多,整个社会治安将得到改善。法治宣传要以宪法为蓝本,以公民的权利和义务为主要内容。在法治普及教育中,除国家机关和主流媒体的作用,应注意发挥基层自治组织和社会团体的作用。依据国家法律和社团章程,基层自治组织、社团及其成员要加强自律。此外,他们还应通过不同形式的活动,推动经济、政治、社会和文化发展,化解各种社会矛盾。基层自治组织遍布全国城乡,社团组织在民政部系统登记的已近40万,未在民政部系统登记的超过百万,如若注意发挥其作用,该是多么大的一支力量。人民法律意识提高,基层自治组织和社团作用依其条例、章程充分发挥,警察的力量将能集中到更加需要的地方。法治宣传教育不光是“言传”,重要的是“身教”。如果我们的所有行政执法人员和司法人员都做到以身作则,严格依法办事,成为公民守法的典范,法治宣传教育效果就会大大提高,党和政府就能进一步取信于民,。

第二,在党的领导下,所有国家执法机构都要依法办事,规范执法行为。实践证明,警察执法规范化,需要所有行政执法部门的支持和配合。这么说不是打横炮,不是说其他行政执法部门执法不规范,警察执法规范化就无法建设,而是说遵循依法治国的总原则,国家行政机关都要按建设法治政府的目标,依法行政。不应像现实生活中呈现的那样,一些公民个人或单位违法行为本来可以在刚发生时解决的,相关行政部门不严格管理,对于如占用街区、毁坏绿地、污染环境、造假贩假、危害食品安全以及房屋拆迁等产生的矛盾,采取行政不作为,任凭问题闹大,然后推给公安机关或司法机关。结果既加大了执法成本,使政法机关不堪重负,也造成了不良影响。

第三,警察执法规范化建设还要得到地方各级党政领导机关和领导人的大力支持。前面提到的法治教育、公民素质提高以及其他行政执法机关的配合,需要相关党政机关领导的支持自不必多讲。此外,党政机关负责干部对警察系统的领导(包括对个案的领导)也要在科学发展观的指导下依据宪法和法律。前面谈到,警察机构从总体上说是武装组织,其执法活动更具有国家强制性,所以必须严格依据法律,不可一发生什么纠纷都将警察推到第一线。一些群体性事件中警察只是维持秩序,制止不法分子从中捣乱,防止事态扩大。不可不经调查研究不按法定程序匆忙表态,尤其对于劳资纠纷不可偏袒一方。还有,领导人在涉及个人声誉和尊严以及事关自己亲属的问题上,不能凭感情用事动用警力。最后应当指出,一些地方发生重大案件,要求迅速破案是对的,但下达限定破案时间缉拿罪犯的决定,一定要讲究科学性,不要动辄发布“不惜一切代价”之类不着边际的指令,不要轻率地以“撤职查办”相威胁。否则,“欲速则不达”,实践中逼出相反的结果的案例并不鲜见。

警察执法规范化建设,是一项系统工程,对于政权巩固,社会稳定,参与全球范围治理和提高我国的国际影响力都具重要意义,是我国新时期警察队伍建设和政权建设的重要举措。为了将其落到实处,不能停留在一般号召上,要在中央和公安部领导重视的基础上,争取立项。这是一项系统工程,要组织专人进行理论研究、实证性研究,组织有关部门、地区和相关专业的人员进行调查和总结经验,进一步完善法律、法规和规章,制定相应的规程,并在实践中不断提高。完全可以相信,这项任务一定会得到各级党委和领导的大力支持,在大家共同努力下,警察执法规范化建设一定会达到新水平。

(文章是作者在“第三界中国警学论坛”作的专家报告,该论坛由中国警察协会举办)

注释:

1 周永康:《深入推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法,为经济社会又好又快发展提供更加有力的法制保障》,《求是》2010年第4期。

2 《列宁全集》第二卷,第512页。

3 周永康在全国政法工作会议上的讲话,2010年12月。

4 《论语•颜渊》。

5 《史记•范睢蔡泽列传》。

6 《睡虎地秦墓竹简•置吏律》。

7 《睡虎地秦墓竹简•封诊式》。

8 《唐律疏议•职制》。

9 《唐律疏议•断狱》。

10 《唐律疏议•捕亡》。

11 《邓小平文选》第二卷,第332页。

12 同上,第348页。

13 同上,第163页。

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