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明代条约的治吏功能
中国历史上的条约,是指以条文为约束的文件,一般是由多个条文构成。到目前为止,学界对条约的研究,是把它视为国家之间确认权利和义务的法律形式,基本上是限于清代和近现代国际条约1 的探讨。其实,清以前各代和清代前期,条约作为一种法律形式,虽然也在外交或与属国交往中使用过,但其基本功能是作为国家法的补充法,在国内立法实践中被广泛采用,为适时完善国家行政、经济、军政、学政管理等法律制度,特别是地方和民间事务管理法律制度发挥了重要作用。在这次"吏治与法律文化研讨会"召开之际,我写了这篇小文,目的是希望引起学界同仁对条约这一古代法律形式的关注。

据史载,至晚在唐代时,条约已成为国家的立法形式。《新唐书》卷二二中载:(懿宗)咸通二年(公元861年),"诏殿中监段文楚为经略使,数改条约,众不悦,以胡怀玉代之"。2 又据《新唐书》卷五四载:"(宣宗)大中初,盐铁转运使裴休著条约:私鬻三犯皆三百斤,乃论死;长行群旅,茶虽少皆死;雇载三犯至五百斤、居舍儈保四犯至千斤者,皆死;园户私鬻百斤以上,杖背,三犯,加重徭;伐园失业者,刺史、县令以纵私盐论。"3 宋代时,条约作为国家法的补充法的一种形式,被广泛用于财务行政和租赋、盐铁专卖等经济事务管理方面的立法。北宋以三司统掌全国财政,朝廷制订了规范三司活动准则的《三司条约》4 。宋朝以条约的形式制定了许多与钱、物及经济管理相关的法律实施细则。如神宗在位期间,制定和颁布了《农田利害条约》5 、《青苗条约》6 、《马政条约》7 、《方田均税条约并式》8 和《修城法式条约》9 ;徽宗崇宁元年(1102年),颁行了《铸钱条约》10 等。辽、金、元三朝仿效宋朝,颁布了很多条约,史书中曾用"条约既多"一语描述这一时期制定条约的盛况。

明代时,律、令、例是国家的基本法律形式,例是国家法律体系的主体。条约之所以能够被明廷确认为法律形式,是因为它在国家法律体系中具有其他法律形式不能替代的功能。在明代法律体系中,每一法律形式都有其特定的功能。律、令、例属于朝廷立法,由君主批准颁布。《大明律》、《大明令》和统治者长期修订而成的《问刑条例》及各种行政条例是"常经"之法,长期保持稳定不变。皇帝的诏令和则例、榜例、事例系君主因时因事而立法,具有适时立法以补充"常经"之法不足的优点,其中诏令、事例多是一事一立法,榜例以向百姓和特定群体公布和兼有教化、法律双重职能为特色,则例是用于与钱物和朝廷财政收入、支给、运作相关的法律实施细则方面的立法。条约与上述法律形式之间既有联系,又有区别。它是同时适应于中央和地方立法的一种法律形式,具有法律规范涉及面广、立法适时、兼有教化与法律双重功能三种优点。条约虽然在明代法律体系中处于补充法的地位,但在完善地方法制方面却具有其他法律形式无法替代的独特功能。

明代条约的内容比较广泛,涉及到吏治、安民、钱粮、学政、约束兵丁、监禁、救荒、庶务、关防、狱政、词讼、乡约、保甲、风俗等社会生活的各个方面。现见的明代条约,内容属于治吏、学政、军政、礼仪方面的条约较多。

由中央制定的治吏类条约,多是针对当时官场的时弊,为约束官吏的行为而制定的。如成化十四年(1478年)九月,发生了祭祀山川时文武官失于陪祀的问题,宪宗皇帝允准礼部尚书邹干等的奏本,制定了"条约",规定:"自今应陪祀官有故不与者,先期于本部委官处开报。其公侯、驸马、伯、都督及现任指挥故为推托者,听其首领官状闻。凡失仪并来迟者,听紏仪,并礼官劾举。"11 景泰七年(1456年)十一月,天、地坛斋宫什器被盗窃,英宗针对太常寺官典守不严的问题,诏令礼部制定条约并出榜公示。12 万历二十二年(1594年)七月,都察院题奏请求制定以"奖廉惩贪"为宗旨的条约,神宗皇帝诏"如议申饬"。13

条约是明代地方立法的主要形式,在明代地方法律体系中居于最高层次的地位。明代地方性条约的制定或发布者,有总督、巡抚、巡按、提督学政官员和省府州县长官、通判、教谕等。就条约涉及的范围而言,大体可分为两类:一类是有关全省或某一地区多项事务治理的综合性条约,另一类是只涉及学政或军政、盐政、漕运等管理的专门性条约。

笔者曾用几年时间,从诸多的史籍中查阅明代条约,并把20多种地方性条约收入刘笃才先生和我编的《中国古代地方法律文献》甲编14 。在这些条约中,属于综合性的地方条约有:姚镆的《督抚事宜》15 ,王廷相的《巡按陕西告示条约》16 ,陈儒的《莅任条约》17 和《总宪事宜》18 ,海瑞的《督抚条约》19 ,郭应聘的《巡抚条约》20 和《总督条约》21 ,吕坤的《风宪约》22 。这类条约大多是地方长官或朝廷派出巡视地方事务的官员于上任之初或推行重大的政务之前,基于加强地方综合治理的需要而制定的,内容比较宽泛,其中一些条约具有施政纲领的性质。

在综合类地方性条约中,多数条约都有加强吏治的规条,有些条约甚至是以治吏为主要内容的。例如,正德年间,王廷相以御史巡按陕西期间发布的《巡抚陕西告示条约》,共13条,分别列举了有司军职大小官员、守令、各领军管事掌印官、监收钱粮官、各首领佐贰官、省祭官、年老学霸生员和积年主文、书手、皂隶、弓兵、门子等各类人士的渎职枉法行为,提出警省,明令严禁。规定各级官员须奉公廉洁,克尽职守,严禁贪滥不法、剥害军士、扰害平民的行为;禁止"各衙门积年主文、书手、老人、皂隶、弓兵、门子、马夫",久恋衙门,作弊害人;对于"军衙有司选用兵牌、机兵、快手、弓兵及巡捕、巡山、老人等名目",务要时加戒饬,防止其为恶不悛,欺公玩法。条约规定禁绝无籍省祭、罢闲吏典出入公门,嘱托事情;对于强盗白昼抢劫的行为,各州县掌印、巡捕官兵,必须全力"追袭擒拿,无得坐视贻患,致成大恶"。条约规定广开言路,允许都、布、按三司等官、各衙门大小官员及各处军民人等,"若有他方事情,官吏弊病,利所当兴,害所当革,及本院行事过当,体察不及者,许其开具条件,明白陈说"以补规定之不足;申明被害人可指实陈告,对犯罪者定行参究不恕。23 又如,嘉靖二年(1523年)山东东昌府知府陈儒发布的《莅任条约》,共8条,就守令的职责、约束吏典、处刑依照律例、遵守学规举办社学、旌善、俭朴办婚丧、禁淹滞罪囚、恤贫民孤老等方面事宜做了规定。条约在严明吏典之治方面规定:"吏典之设,系该在房书办文移,承行案牍,其情罪重轻、钱粮多寡及查催未完与凡一切应行应革事宜,俱当职一一亲行审处……如或仍前故违,许被害之人即时赴府禀告,以凭照例问发充军。"该条约在严明狱禁制度方面规定:"仰各该掌印官即将现监罪囚除强盗、人命、贪污官吏侵盗系官钱粮重犯照旧监候外,其余户婚田土一应小事并干审人证或提人未齐等项,俱令召保听候。其应禁之人,亦要作急问断,应发落者发落,应申详者申详,不许一概久禁。其狱官吏卒将一应重囚时常点视,严切关防,亦毋得受人嘱托,将犯人昏夜谋死。如违,许同监人犯举首及被害之家赴诉,治以重罪。各州县每月终将现监狱囚姓名、数目开具揭帖呈报,以凭查考,毋得朦胧,隐匿取究。"24

再如,海瑞于隆庆三年至四年总理粮提督军务兼巡抚应天等处期间,发布了《督抚条约》,该条约36条,以禁侈靡、严吏治为宗旨,就督抚巡理过程中的一应事宜以及州县官吏的行为准则做了具体规定。明令督抚到处,官吏不许出郭迎送,不许用鼓乐,住宿不用铺陈,各官参见手本用廉价草纸;督抚到处即放告,许里老见;府县驿递凡奉有勘合票牌,严加查勘;过客至驿,道府州县官不得出见;府县官侵用里甲纸牍一分一文,皆是赃犯;官府官吏不得私役民壮;禁府不许差人下州县催未完,县不许差人下乡。25

在专门性条约中,也有相当多的治吏条款。收入《中国古代地方法律文献》甲编中的地方性条约中,姚镆的《广西学政》26 、王廷相的《督学四川条约》27 、陈儒的《学政条约》28 、海瑞的《教约》29 、薛应旂的《行各属教条》30 和《出巡事宜》31 ,是学政管理方面的条约;姚镆的《巡抚事宜》32 、郭应聘的《考选军政禁约》33 、吕维祺的《南枢巡军条约》34 ,是军政管理方面的条约,张珩、戴金、雷应龙、李佶、朱廷立发布的《禁约》35 ,是盐政管理方面的条约;王宗沐的《漕政禁约规条》36 、吕坤的《籴谷条约》37 、吕维祺的《约法十事》38 ,是漕运和钱粮管理方面的条约。《天一阁藏明代政书珍本丛刊》中收入的《哨守条约》39 ,是军政管理类条约;收入的吴允裕的《宁波府通判谕保甲条约》40 ,是推行保甲制度方面的条约。专门性条约往往是由主管或巡查某项具体事务的长官,针对某一专项事宜发布的,较之综合类条约范围要狭窄得多,然大多条约都有治吏的内容。如学政类条约中,大多都有关于提调学政官员、教官职责及其失职应受惩处的规定。薛应旂发布的《行各属教条》系学政类条约,该条约52条,其中自警9条,谕提调官20条,谕教官10条。也就是说,绝大多数条规是针对官员制定的。

明代条约中有关吏治方面的规定,完善了当时的官吏管理、监督制度。明王朝为了澄清吏治,提高行政效率,除在《大明律》、《问刑条例》中对官吏违法犯罪的行为如何惩处做了规定外,还制定了《诸司职掌》和多个行政条例。洪武二十三年(1390年)颁行的《责任条例》,就布政司、府、州、县分别治理管辖区域的职责及按察司、巡按御史究治渎职官员的责任作了明确规定。弘治十一年(1498年)颁行的《吏部条例》,辑官吏违碍事例97条,就天下诸司大小衙门官吏、监生、知印、承差等考满、给由、丁忧、为事、闻丧事宜及违背者应受参问和如何处罚作了具体规定。明洪武至成化各朝实行的《宪纲条例》,对都察院官、监察御史、按察司官的行事规则、纪纲禁例、与各方面官员的相见礼仪、巡历中的按治事宜、照刷文卷的要求及对违背纪纲者如何处置作了详细规定。然而,由于官僚体制弊端丛生,加之各地区、各行业情况千差万别,仅靠朝廷制定的律典和条例无法解决层出不穷的新问题。在这种情况下,及时有针对性地制定出新的治吏条约,或者在新制定的条约中增加新的治吏条款,就成为整肃吏治的需要。查阅现见的明代条约,绝大多数条约中都有治吏条款。这些治吏条款的内容总体而论,无非是三种情况,一是重申国家法律中有关治吏的规定;二是结合本地区或本行业的实际,把国家的官吏管理、监督制度进一步具体化;三是针对官场发生的新的问题和弊端,增补了新的治吏规定。

明代条约的制定和颁布,有一定的审查和批准程序。朝廷颁行的条约,需经皇帝批准。县、州、府、行省各级地方长官制定的条约,要报请上一级长官乃至督抚、巡抚批准。督抚、巡抚依照朝廷授权,有制定和颁布地方性条约的权力,并接受朝廷的监督。朝廷允许各地长官制定地方性条约,要求所定条约必须遵照皇帝敕书和法律确定的法制原则,条约的内容要简明易行,对于有违国家成法和国情实际条约的条款,须明令废止,并对立法责任人追究责任。有关朝廷指导、监督、废止地方性条约制定的情况,在明代文献中多有记载。比如:正德十六年(1521年)九月,世宗朱厚熜"命各巡按御史遵律例,著为条约,申谕诸司。"41 这就是说,地方性条约的规定,不得与律例冲突。

推动条约的有效实施,是明代统治者为严明吏治、治国安民采取的重要法律措施。为此,除地方政府和长官采取各种办法大力推动条约的实施外,朝廷对条约的执行情况也很关注。如正统八年(1443年)二月,英宗皇帝谕旨曰:"朝廷所需,每令有司买办,不无扰民。尔等即查地产所宜,于岁征存留钱粮内折收完备,差人管觧直隶并山东府,分送北京、福建、广东、浙江、湖广、江西;四川府分送南京该司收贮,以备应用。其不奉条约及夤缘作獘者,罪之不宥。"42 地方性条约实施的效果如何,成为衡量地方官吏业绩的重要标准。明廷对于朝廷巡视地方的官员或地方长官制定地方性条约并取得明显政绩者,加官晋级,予以奖励。陕西提学副使王云凤因"条约甚严,再升山东按察使"。43 山西按察司副使石玠"提调学校,与士子为条约甚简,期于必行,不为文具,升本省按察使。"44 与此同时,一些官吏因不遵守条约而受到惩处。据《明孝宗实录》载:弘治十七年(1504年)十一月辛丑,"总督南京粮储都御史邓庠奏:'巡视南京各卫屯田监察御史王钦,不遵条约,所委词讼不肯勘断,屯田文册亦不类缴。今一年已满,乞下南京刑部逮问。'从之。"45 上述记载表明,包括治吏条款在内的明代条约,在一定程度上得到了实施。

有的学者对中国古代是否存在地方立法持有疑义。考察明代条约的结果表明,条约作为法律形式,不仅为明廷认可和运用,而且成为当时地方立法的主要形式。在中国古代法律体系中,多种法律形式并存,朝廷立法与地方立法并存,共同组成了一个完整的法律体系。要全面揭示古代法制的面貌,必须重视各种法律形式及其代表性成果的研究。我们不仅要继续深入研究朝廷立法,也应重视地方立法的研究。

注释:

1近现代意义上的国际条约,从广义讲,是指两个或两个以上国家关于政治、经济、军事、文化、外交等方面相互权利和义务的各种协议,包括条约、公约、协定、换文、宣言等;从狭义讲,是指重要政治性的、以条约为名称的国际协议,如同盟条约、互不侵犯条约、友好合作互助条约、工商航海条约、边界条约等。

2《新唐书》卷二二中《南蛮中》,中华书局,1997,第6282页。

3《新唐书》卷五四《食货四》,中华书局,1997,第1382页。

4《宋史》卷二○四《艺文三》,中华书局,1997,第5144页。

5《宋史》卷九五《河渠五》,中华书局,1997,第2367页。

6 《宋史》卷一七六《食货上四》,中华书局,1997,第4289页。

7 《宋史》卷一九八《兵十二》,中华书局,1997,第4952~4953页。

8(清)嵇璜等撰:《续通典》卷一《食货一》,文渊阁四库全书本。

9(元)马端临撰:《文献通考》卷二二一《经籍四十八》,浙江古籍出版社,影印本,2000,考1791页。

10《宋史》卷一八○《食货下二》,中华书局,1997,第4386~4387页。

11 《明宪宗实明》卷一八二,台湾中研院史语所校印本(下同,不再出注),第3286页。

12 《明英宗实录》卷二七二,第6~7页。

13 《明神宗实录》卷二七五,第5100~5101页。

14 杨一凡、刘笃才编:《中国古代地方法律文献》甲编(10册),世界图书出版公司,2006。

15(明)姚镆撰:《东泉文集》卷八《督抚事宜》,见《中国古代地方法律文献》甲编第2册,世界图书出版公司,2006,第261~356页。

16(明)王廷相撰:《浚川公移集》卷三《巡按陕西告示条约》,见《中国古代地方法律文献》甲编第3册,世界图书出版公司,2006,第1~23页。

17(明)陈儒撰:《芹山集》卷二二《莅任条约》,见《中国古代地方法律文献》甲编第4册,世界图书出版公司,2006,第1~14页。

18(明)陈儒撰:《芹山集》卷二六《总宪事宜》,见《中国古代地方法律文献》甲编第4册,世界图书出版公司,2006,第105~130页。

19 (明)海瑞撰:《备忘集》,见《中国古代地方法律文献》甲编第4册,世界图书出版公司,2006,第495~540页。

20(明)郭应聘撰:《郭襄靖公遗集》卷一四《巡抚条约》,见《中国古代地方法律文献》甲编第5册,世界图书出版公司,2006,第3~23页。

21 (明)郭应聘撰:《郭襄靖公遗集》卷一五《总督条约》,见《中国古代地方法律文献》甲编第5册,世界图书出版公司,2006,第111~146页。

22(明)吕坤撰:《实政录》民务卷二《风宪约》,见《中国古代地方法律文献》甲编第8册,世界图书出版公司,2006,第1~198页。

23(明)王廷相撰:《浚川公移集》卷三《巡按陕西告示条约》,见《中国古代地方法律文献》甲编第3册,世界图书出版公司,2006,第1~23页。

24(明)陈儒撰:《芹山集》卷二二《莅任条约》,见《中国古代地方法律文献》甲编第4册,世界图书出版公司,2006,第1~14页。

25(明)海瑞撰:《备忘集》,见《中国古代地方法律文献》甲编第4册,世界图书出版公司,2006,第495~540页。

26(明)姚镆撰:《东泉文集》卷八《广西学政》,见《中国古代地方法律文献》甲编第2

册,世界图书出版公司,2006,第193~231页。

27(明)王廷相撰:《浚川公移集》卷三《督学四川条约》,见《中国古代地方法律文献》甲编第3册,世界图书出版公司,2006,第25~50页。

28(明)陈儒撰:《芹山集》卷二四《学政条约》,见《中国古代地方法律文献》甲编第

4册,世界图书出版公司,2006,第69~103页。

29(明)海瑞撰:《海瑞集》,陈义钟编校,中华书局,1981,第13~19页。

30(明)薛应旂撰:《方山先生全集》卷四七《行各属教条》,见《中国古代地方法律文献》

甲编第4册,世界图书出版公司,2006,第309~358页。

31 (明)薛应旂撰:《方山先生全集》卷四八《出巡事宜》,见《中国古代地方法律文献》甲编第4册,世界图书出版公司,2006,第359~379页。

32(明)姚嫫撰:《东泉文集》卷八《巡抚事宜》,见《中国古代地方法律文献》甲编第2册,世界图书出版公司,2006,第233~260页。

33(明)郭应聘撰:《郭襄靖公遗集》卷一五《考选军政禁约》,见《中国古代地方法律文献》甲编第5册,世界图书出版公司,2006,第147~156页。

34(明)吕维祺撰:《明德先生文集》:《南枢巡军条约》,见《中国古代地方法律文献》甲编第9册,世界图书出版公司,2006,第327~336页。

35(明)朱廷立等撰:《禁约》,见明嘉靖刊《盐政志》卷一〇,收入《中国古代地方法

律文献》甲编第4册,世界图书出版公司,2006,第209~219页。

36(明)王宗沐撰:《敬所王先生文集》卷三〇《漕政禁约规条》,见《中国古代地方法

律文献》甲编第5册,世界图书出版公司,2006,第507~538页。

37(明)吕坤撰:《实政录》民务卷二《籴谷条约》,见《中国古代地方法律文献》甲编

第7册,世界图书出版公司,2006,第181~192页。

38(明)吕维祺撰:《明德先生文集》《南枢巡军条约》,见《中国古代地方法律文献》甲编第9册,世界图书出版公司,2006,第321~324页。

39(明)佚名撰:《哨守条约》,见《天一阁藏明代政书珍本丛刊》第16册,线装书局,2010,

第263~330页。

40(明)吴允裕撰:《宁波府通判谕保甲条约》,见《天一阁藏明代政书珍本丛刊》第19册,线装书局,2010,第337~353页。

41《明世宗实录》卷六,第251页。

42 《明英宗实录》卷一○一,第2041页。

43《明武宗实录》卷一四三,第2817页。

44《明武宗实录》卷一九六,第3661~3662页。

45 《明孝宗实录》卷二一八,第4107页。

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