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行政法治建设三十年的回顾与展望
今年是改革开放30周年。建国初期我国曾经有过一段建设行政法制的短暂探索,1 但很快便归于沉寂。改革开放为行政法制建设的复兴,以及行政法制向行政法治的跨越,奠定了前提和基础。我国行政法治建设的成就和经验完全是在改革开放的过程中取得的,没有改革开放,就没有新中国的行政法治;没有改革开放的扩大和深化,就没有行政法治的全面推进和不断成熟。

由法制进程的视角观之,建国以后我国的发展可分为四大历史时期,即法制早期探索期、法制虚无期、工具论导向的法制建设期以及法治导向的法制建设期。法制早期探索期发生于1949年至50年代中期。这一时期虽废除了旧法统,但法制的作用仍然受到重视,开始了建设新的人民民主法制的实践和探索,1954年宪法的制定是我国法制建设早期探索所取得的最大成就。不过,这一时期还不可能提出法治的概念。法制虚无期发生于50年代后期,"文化大革命"期间达到顶峰,法制在国家治理过程中的地位和作用从根本上受到排斥和否定,法制建设的进程中断。改革开放以后我国法制建设得以恢复和发展,以90年代中后期"依法治国,建设社会主义法治国家"基本方略的提出为分水岭,这一时期的法制建设大致可分为工具论导向的法制建设和法治导向的法制建设两大阶段。关于"法制"与"法治"两者之间的区别和联系,法理学界已经有很多讨论,这里不再赘述。严格说来,我国在明确的法治思想指导下建设行政法制的时间并不长,至今不过10年上下,2 但改革开放前20年的行政法制实践为后10年的行政法治进程作了不可或缺的准备和铺垫。我国行政法治建设是在改革开放的时代背景下孕育和逐步成长起来的,正是在这个意义上,本文将我国行政法治建设的历史起点延伸至改革开放初期。

一、改革开放以前行政法制的缺失

我国行政法制建设在建国初期一度呈现出良好的发展态势,据统计,1949-1952年间我国颁布的行政法律法规有100多件,1953-1956年激增至700多件。然而,从50年代后期开始,在"左"的思想指导以及各种封建专制残余思想的影响下,我国开展了批判资产阶级法权的运动,法律虚无主义思想兴起并盛行,这在此后颁布的行政法律法规的数量上有十分直观、明显的反映:1958年行政法律法规的数量即由两年前的700多件锐减为147件,1960年减至50件,1966年仅为8件,而在1966年4月至1976年的十年间,除1975年1月有1件外,其余皆为零。3 在这种情况下,行政的依据主要是上级的政策、命令、指示和决定,4 即便在工具论的意义上,行政对法律的需求也是低微的。行政既不以法律为依据,也不必借助法律而推行。因此,在改革开放之前,我国行政法制基本上处于严重缺失的状态,而行政法治更是无从谈起。

改革开放前我国行政法制严重缺失,主要有以下几个方面的原因:

第一,不具备形成依法行政观念和建设行政法制的经济基础。改革开放前,我国实行单一公有制基础上的计划经济体制,经济组织及其活动高度行政化,国家和社会高度融合,公民和社会组织均被整合到统一的国家组织体制之中,国家与公民、组织之间的关系不是实质意义上的外部关系,而是传统行政法不予调整或不加重视的内部关系,依法行政的必要性和可行性大为降低。5

第二,不具备形成依法行政观念和建设行政法制的政治环境。从上个世纪50年代后期开始,我国政治运动持续不断。所谓"革命无法制",在这样的政治环境和社会氛围下,一切问题都被高度政治化,正常的法制建设难以进行,更不用说形成法治和依法行政的观念。

第三,不具备形成依法行政观念和建设行政法制的理论基础。由于未能正确认识和把握社会主义建设时期社会的主要矛盾和国家的主要任务,党和国家错误地实行了"以阶级斗争为纲"和"无产阶级专政下继续革命"的政治指导,导致党政不分和党的绝对一元化领导,有关权力制约的理论受到彻底的批判和摒弃,显然不具备形成法治和依法行政观念的理论前提。

第四,不具备形成依法行政观念和建设行政法制的历史条件。我国是建立在革命战争取得胜利的基础之上的,因而建国后各级领导干部普遍运用战争年代的观念、习惯和经验指导社会主义建设,对法治的治国方略和方式既不了解也不接受,加上我国有长达数千年的专制传统,从无实行法治的历史经验,这样的历史条件有利于人治观念的盛行而不利于包括依法在内的法治观念的培育和成长。

二、八十年代行政法治基本格局的奠定

(一)行政法治建设的主要成就

1、确立法对行政的支配地位

法与行政之间相互关系的状况是衡量有无法制以及既有法制是否达到法治状态的重要标志。法与行政的关系有三种基本形态:一是行政排斥法的作用,行政的实施不以法为手段和工具,在这种情况下,行政法制难以形成和发展;二是法从属于行政,法是行政的重要手段,在这种情况下,行政法制具备产生和发展的条件,但无法形成行政法治;三是行政从属于法,法不仅仅是行政的手段,更重要的是行政必须受到法的约束,只有在这种情况下,行政法制与行政法治才能统一起来,行政法治才能存在并不断发展。我国行政法治建设起步于上个世纪70年代末80年代初,原因就在于这一时期我国从思想上、政治上和宪法上确立了法律对行政的支配地位。

"文革"的惨痛教训使新一代党和国家领导人认识到只有下定决心加强法制建设,切实维护宪法和法律的尊严,才能避免"文革"之类的悲剧重演。邓小平同志在"文革"结束后不久即指出:"为了保障人民民主,必须加强法制。必须使民主制度化、法律化,使这种制度和法律不因领导人的改变而改变,不因领导人的看法和注意力的改变而改变";要做到"有法可依,有法必依,执法必严,违法必究",6 从而将法律的地位和法制建设提升到前所未有的高度。1978年12月党的十一届三中全会指出:"为了保障人民民主,必须加强社会主义法制,使民主制度化、法律化,使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威,做到有法可依,有法必依,执法必严,违法必究。"至此,有法可依、有法必依、执法必严、违法必究正式成为党领导和推进我国社会主义法制建设的指导方针。这十六字方针落实到国家行政管理领域就是要求依法行政。

党对行政的领导如何与法律对行政的支配地位相协调,关系到法律能否真正起到支配和约束行政的作用,对于这个十分关键的问题,党早在改革开放初期(1982年9月)就在其党章中明确规定"党必须在宪法和法律的范围内活动",从而回答了在社会主义条件下建设行政法治必然遇到的重大理论问题,在政治上进一步巩固了法律对行政的支配关系。

1982年12月4日第五届全国人民代表大会第五次会议通过并颁布现行宪法,虽然在当时的历史条件下宪法文本中还不可能出现"法治"的用语,但已经充分体现和确立了"法律至上"的原则和精神,而这正是法治的基本要求和前提。现行宪法第5条第1款明确规定:"国家维护社会主义法制的统一和尊严。"同条第3款规定:"一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为,必须予以追究。"此外,宪法还规定了人民对政府享有批评、建议、申诉的权利,以及国家的侵权损害赔偿责任等。法律对行政的支配地位具备了确定无疑的宪法依据,尽管当时人们对行政法的理解和行政法治建设规律的认识还不够深刻,但行政法治建设已经具备了起步和发展的必要条件。

2、形成有中国特色的司法审查体系

我国上个世纪80年代行政法治建设最大成就在于:全面建立了具有中国特色的司法审查(行政诉讼)体系,形成了我国行政法治的基本格局。司法审查是行政法治的核心内容之一。没有司法审查,法对行政的支配地位和作用就不可能真正落实,行政法治建设将流于形式。行政法的实质是规范和约束行政权力,而法院对行政的司法审查是确保行政法名至实归的最基础和最重要的机制,缺少这一机制,行政法治必然成为无源之水、无本之木。从世界范围内行政法产生的历史看,行政法的概念、原则和制度正是在行政诉讼的过程中孕育和发展起来的。行政法起源于法院行政法院的判例,而非立法机关制定的成文法。这就是说,一个国家如果没有关于行政的成文法规范,但只要存在司法对行政的审查机制,这个国家的行政法就能够存在并发展;反之,即使一个国家制定了很多有关行政的成文法规范,但若没有司法对行政的审查机制,这个国家也是没有行政法的。从这个意义上看,一个国家行政法以及行政法治建设的起点其实不在立法而在司法。上个世纪80年代我国行政法律法规规章的立法活动十分频繁,成效显著,但行政法治建设最重要的进展并不在立法上,而在于逐步形成了一套全面的行政诉讼制度。我国行政法治建设的帷幕是在改革开放初期探索和创建行政诉讼制度的过程中拉开的。

我国探索和建立行政诉讼制度,也即法院对行政的司法审查制度,是从1982年开始的。1982年我国通过当时试行的《民事诉讼法》初步确立了"民告官"的制度,但其适用的条件严格,范围有限。公民能否起诉政府机关依赖于具体单行法律的规定,对行政行为没有一般的、普遍的诉权。7 在1987年以前法律允许起诉的行政案件均为经济行政案件,绝大多数为经济行政处罚案件。对于非经济性行政案件,如治安以及其他行政机关行使公权力对社会实施管理的行为,均不得起诉。1986年的《治安管理处罚条例》在我国行政法的发展史上具有重要意义。该法突破了行政案件仅限于经济行政事务的状态,将公民的诉权扩展至治安行政案件,是促成行政诉讼普遍化、行政诉讼与民事诉讼完全分离以及制定一部独立的《行政诉讼法》的重要因素。为审理治安行政诉讼,最高法院以及各地法院陆续成立了行政审判庭。至此,审理行政案件的审判机构从民事经济案件审判机构中分离出来。1989年制定并与1990年施行的《行政诉讼法》是我国行政法演进过程中最为重要的里程碑。它的直接意义是建立了普遍、独立的行政诉讼制度,深远的意义是使行政法的性质和作用发生了转折性的变化。在此之前,虽然已经产生和确立了政府也应当按照"法律面前人人平等的原则"遵守法律的一般理念和原则,但基本上没有促使和保障国家行政机关守法的系统的司法机制,以及需要行政机关遵守的具体法律规则,其时国家行政领域内的法律规范主要是指向行政管理相对人的,属于"行政管理法律规范",而缺乏严格意义上的"行政法规范"。行政诉讼制度的普遍确立从根本上改变了行政法单向约束行政管理相对人的状况,强化了的"民告官"机制,不仅使政府守法从理论变成现实,而且更为重要的是拉动了以行政机关为对象、以约束行政行为为目标的行政法规则的快速发展。在行政诉讼制度的带动下,行政复议制度和国家赔偿制度先后发展起来,有关行政机关需要遵守的实体法律规则不断增多和完善。

比较1989年《行政诉讼法》与1982年《民事诉讼法》(试行)有关行政诉讼的规定,可以发现我国现行行政诉讼体制机制与80年代初期建立在民事诉讼基础上的行政诉讼制度差别较大。80年代初的行政诉讼制度在审判组织上与普通法系国家类似,即行政诉讼视为民事诉讼,由民事(经济)审判机构依照民事诉讼程序审理。80年代中后期行政诉讼制度在发展完善的过程中,大陆法系行政法学关于行政诉讼本质上不同于民事诉讼,应当与民事诉讼分离分立的观点为我国行政法学界所接受和推崇,进而对《行政诉讼法》的制定产生重大影响。由于我国普通法院已经开展了行政案件的审判实践,故《行政诉讼法》虽贯穿了行政诉讼与民事诉讼相互独立、相互分离的精神,具有明显的大陆法系国家行政诉讼制度的特点,但却并未像大陆法系国家通行的那样在普通法院之外设立专门的行政法院,而是在普通法院内部设立专门的行政审判庭专事行政案件的审判。我国行政诉讼制度具有自己的特色,这种特色是历史形成的,尽管《行政诉讼法》实施以来一直有一些学者呼吁改革现行行政诉讼体制,设立行政法院,要改变现行行政诉讼体制几乎是不可能的。

3、行政管理立法活跃、新型立法体制得到确立

改革开放前的特殊历史条件造成我国各领域普遍缺乏法制,因此,改革开放以后依法行政的首要任务是解决"无法可依"的问题,这是建立和发展行政法治、建设法治政府的必要步骤。由于现代行政的复杂性,行政法规范的主要起草者和制定者是行政机关自身,为此,我国1982年制定的现行宪法赋予国务院以及一定范围内高级别的行政机关分别制定行政法规和规章的立法权力,这是符合世界范围内行政法发展的规律和潮流的。考察改革开放最初十年间我国依法行政的状况,其中行政立法最为活跃,取得的成绩也最为突出。1989年《中华人民共和国法律全书》8 收录的法律、法规、规章等立法文件即已达到1224件,其中绝大部分改革开放以后颁布实施的行政立法文件,而行政管理法律也几乎全部由国务院提出草案,这一时期国务院制定了《行政法规制定程序暂行条例》,这是我国第一部专门规范行政立法活动的立法文件,对于保障行政法规的立法水平,发挥行政法规对其他行政立法的示范作用,促进行政立法能力的不断提高,具有十分积极的意义。

在这一阶段,行政法法源体系与立法体制得到确立并延续至今。根据1982年现行宪法,1981年全国人大常委会《关于加强法律解释工作的决议》以及其他有关法律,我国形成了行政法的法律渊源体系,即宪法、基本法律与法律、行政法规、地方性法规(自治条例、单行条例)、规章、司法解释以及我国参加的国际条约与协定,与此同时,行政法的立法体制也得到确立。新中国第一部宪法,即1954宪法最早确立了我国的法律渊源体系与立法体制,它强调全国人民代表大会是国家唯一的立法机关,规定只有全国人民代表大会才能制定法律,全国人民代表大会常务委员会只能解释法律和制定法令,而国务院只能"规定行政措施,发布决议和命令"。1975年和1978年两部宪法除删去1954年宪法关于"全国人民代表大会是行使国家立法权的唯一机关"的明文规定9 外,承继了1954年宪法所确立的立法体制。1982年宪法对前三部宪法所确立的立法体制作了较大的调整和变革,除全国人民代表大会有权制定和修改"刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律"外,还规定全国人民代表大会常务委员会有权制定法律、一定范围内的地方人民代表大会及其常务委员会有权制定地方性法规(自治条例、单行条例)、国务院有权制定行政法规、国务院部、委以及一定范围内的地方人民政府有权制定规章,从而形成了一个全国人民代表大会行使国家最高立法权、立法主体多样多级的新的立法体制以及上述行政法的法源体系。关于规章的法律地位,在上个世纪80年代曾存有争议,一种观点主张规章是行政法的法律渊源之一,能够成为行政行为的法律依据;另一种观点则反对将规章视为行政法的一种表现形式,认为规章不能充当行政行为的法律依据。两种观点相持不下,故1989年制定的《行政诉讼法》对规章的法律地位作了折中处理,规定人民法院不是"依照"而是"参照"规章审理行政案件。但这一时期行政法学的主流理论已将规章视为行政法法源体系的组成部分,2000年《立法法》明确将规章的制定纳入立法活动的范畴,规章的法律渊源地位在至此法律上得到完全的确立。

4、行政复议成为与行政诉讼相辅相成的行政救济渠道

行政复议是上个世纪80年代中期首先在经济行政领域出现的一个新的行政法概念与新型行政法救济制度。在此之前,行政复议的概念尚未形成但制度雏形已开始出现。一些法律、法规规定公民、组织如对行政处罚决定不服,可向作出处罚决定的上一级行政机关提出申诉,由上一级行政机关作出裁决,10 这里的"申诉――裁决"制度实质上就是行政复议,只不过没有使用行政复议的法律术语而已。1988年前后,一些经济行政法律和行政法规开始使用行政复议的法律术语,正式确立行政复议这样一种新型的行政救济途径。如1988年《中华人民共和国水法》第48条规定:"当事人对行政处罚决定不服的,可以在接到处罚通知之日起十五日内,向作出处罚决定的机关的上一级机关申请复议;对复议决定不服的,可以在接到复议决定之日起十五日内,向人民法院起诉。"对比此前颁布的自然资源方面的法律,如1984年《中华人民共和国森林法》、1985年《中华人民共和国草原法》、1986年《中华人民共和国渔业法》,以及1986年《中华人民共和国矿产资源法》等均未规定行政复议的救济方式,而仅向当事人提供行政诉讼的救济途径。

行政复议是在行政诉讼之后,立法机关在行政系统内部构建的一种新型行政救济渠道,它的出现进一步加强了行政法对行政相对人合法权益的保护,是80年代中后期我国行政法制建设取得明显进展的显著标志之一。当然,这一时期的行政复议制度与行政诉讼制度一样,已在局部形成但比较零散、尚未成为普遍、系统的法律制度。在行政复议与行政诉讼的关系上,法律和行政法规的规定没有采取统一的模式。依照行政复议与行政诉讼的关系,这一时期的行政复议主要有三种类型,即前置型行政复议(当事人提起行政诉讼之前必须先经过行政复议)、选择型行政复议(当事人可在行政复议与直接提起行政诉讼之间选择,又有两种不同情形:一是当事人在选择行政复议后还可以提起行政诉讼,一是当事人选择行政复议后就不能再提起行政诉讼)、以及排他型行政复议(当事人只能选择行政复议,不能提起行政诉讼)。其中,选择型行政复议的立法例较多,排他型行政复议较少。前置型行政复议在立法上并未占据明显优势,但因尊重了行政首次判断权且有利于减轻行政诉讼负担,因而这一时期在理论上受到较多学者的推崇。

5、行政组织法制化成绩显著

为行政组织内部活动有法可依,这一时期我国对行政组织内部活动的法制建设也十分重视。以宪法有关行政组织的规定为依据和基础,1982年12月10日全国人民代表大会制定《国务院组织法》,1979年7月1日全国人民代表大会制定《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》(1982年、1986年1995年、2004年四次修正),基本建成我国行政机关组织法体系。此外,国务院还制定了一系列行政法规,对行政机关内部事务以及行政机关工作人员的人事管理、组织纪律等作出规定,如《国家行政机关公文处理办法》(1987),《国家行政机关及其工作人员在国内公务活动中不得赠送和接受礼品的规定》(1988),《国家行政机关工作人员贪污贿赂行政处分暂行规定》(1988)等。

6、政府法制工作专门化取得明显进展

依法行政必然导致政府法制工作成为国家行政活动的重要内容,有无专门的政府法制工作机构以及政府法制工作机构地位的高低,反映了依法行政受重视的程度。早在上个世纪80年代初期国务院办公厅即设有法制局,作为国务院办公厅处理政府法制事务的内设机构。1986年随着政府法制工作重要性和工作量的不断增强,国务院决定将国务院办公厅法制局和国务院经济法规研究中心两个机构合并,成立国务院法制局,负责国务院的法制工作。随后国务院各部委和直属机构以及地方各级政府及其工作部门也相继建立建立了自己的法制工作机构或设立专门的法制工作岗位,在全面范围内形成了专门的政府法制工作体系。政府法制工作的专门化对于推进依法行政、实现行政法治发挥着不可替代的作用,因而,上个世纪80年代中期我国政府法制工作体系的构建及其工作的展开,是我国改革开放最初十年间行政法治建设不断取得进展的一个重要标志。

(二) 改革开放初期行政法治建设的局限性

上个世纪70年代末至90年代初,是我国改革开放的第一个阶段。这一时期我国经济模式的灵活性虽不断增强,但总体上仍属于计划经济,实行依法行政的基础总的说来比较薄弱,在行政领域人治的观念、习惯、做法还十分地流行,还不可能明确提出行政法治的概念与思想。依法行政、建设行政法治的动力主要来自对改革开放前特别是"文革"历史教训的反思,这一点与80年代末及其以后的依法行政有所不同。计划经济的衰微及其向市场经济快速转型的客观需要,为80年代末期以后的行政法治建设提供了坚实的基础和强大的动力。正因为改革开放初期,我国尚不完全具备深刻认识行政法治本质属性与重大意义的历史条件,因而这一时期的行政法治建设在取得显著成绩的同时,也不可避免地表现出一定的局限性。

首先,依法行政观念及其社会基础虽有明显增强,但人治的观念和习惯依旧比较浓厚,行政法治建设受到各种主客观条件的制约较大。与改革开放之前深受法律虚无主义影响的行政观相比,改革开放初期依法行政观念的产生和确立,是一次思想上的重大解放和进步,正是在这一观念的指导下,我国开始了依法行政的制度创新与实践探索,并在创新和探索的过程中丰富和深化对依法行政的认识。然而,改革开放初期的依法行政观念尚带有非常浓厚的"法律工具论"色彩,认为依法行政就是把法作为行政的主要手段和工具,因而依法行政的主要任务就是大量制定针对相对人的行政管理法律规范,并将其付诸实施;与此相联系,对依法行政主要规范和约束对象是"官"而非"民"的基本属性的认识不够清晰和充分,依法行政观念中还夹杂着较多的行政特权思想,行政机关特别是负责维护社会秩序、保障公共安全的行政机关以及级别较高的行政机关,对以被告身份到法院出庭应诉不适应、甚至抱有抵触情绪的情形比较突出。

其次,在立法文件"宜粗不宜细"、立法活动"宜快不宜慢"的思想指导下,行政法立法比较原则和粗糙,对行政法的确定性、约束力和权威造成较大影响。由于"文化大革命"及其之前一系列左的政治运动遏制了法制的成长并对建国以后已经形成的法制造成全面破坏,改革开放之初的法制建设基本上是在一片废墟上进行,立法的任务非常繁重,为了在尽可能短的时间内解决"无法可依"的问题,当时确立"宜粗不宜细"、"宜快不宜慢"的立法指导思想是有积极意义的。邓小平同志早在1978年就明确指出:"现在立法的工作量很大,人力很不够,因此法律条文开始可以粗一点,逐步完善。有的法规地方可以先试稿,然后经过总结提高,制定全国通行的法律。修改补充法律,成熟一条就修改补充一条,不要等待'成套设备'。总之,有比没有好,快搞比慢搞好。"11 为使改革开放和国家建设急需的法律、法规尽快出台,立法机关不得已进行了大量的原则性、框架性立法,制定了若干试行性的法律、法规,在法律、法规名称中标明"试行"或"暂行"等字样,是我国开放初期所特有的一种立法现象。正是因为采取了上述措施,我国法律制度才得以超常规的速度恢复和发展起来,与此同时也造成了立法整体上比较笼统、粗糙,法的规范性不强的问题。

再次,行政救济制度发展不平衡。行政救济特别是其中的司法救济制度是行政法特别重要的组成部分,没有针对行政活动的司法救济或司法审查,就没有行政法。改革开放最初十年我国行政法治建设最突出的成就其实并不在于制定了多少涉及国家行政管理活动的法律法规和规章,而在于孕育和发展出一套以行政诉讼为基础和主干的行政救济体系。但是,受当时历史条件的限制,当事人针对违法或不当行政行为获得行政诉讼或行政复议等法律救济的权利是通过单行法律法规12 逐个规定的,凡单行法律法规没有明确授权的,当事人就不享有获得法律救济的权利,不可避免出现了行政法发展不平衡和不一致现象。即使在法律允许向法院提起行政诉讼的情况下,有关法律规定也存在较大差别,如对经济行政行为不服,法院可依当时试行的《民事诉讼法》的规定,以判决形式(包括作出确认和变更判决)结案,而对于治安行政案件,法院却只能以作出维持或撤销的裁定的方式结案。13

第四,约束行政主体的法律规范特别是程序法规范较少。这一时期的行政法规范主要是调整国家行政活动中行政相对人(国家行政管理所针对的公民、法人或其他组织)的行为,以规定行政相对人的权利、义务和责任为重点,对行政主体在行政管理过程中应当遵循的法律原则、法律标准以及法定程序规范较少,不少法律法规甚至完全没有这方面的规定,行政主体无论在实体上还是程序上均拥有广泛的自由裁量权,因而在很大程度上影响了行政法约束行政行为以及行政救济的力度和实效。

三、九十年代行政法治的积淀与发展

(一)市场经济为行政法治开辟广阔前景

上个世纪90年代是我国行政法治建设快速发展的时期,这一时期行政法治建设与80年代相比有两点重大区别或者说具备两个影响深远的有利条件,即从90年代初开始我国明确提出发展社会主义市场经济,市场经济体制逐步占据主导地位;以及全面确立我国行政诉讼制度的《行政诉讼法》顺利实施并在实践中不断发展完善。

1982年3月8日制定的《民事诉讼法》(试行)第3条第2款有条件地确立了我国行政诉讼制度,我国行政法治建设由此迈出历史性的一步,但这时我国的经济体制是建立在社会主义公有制基础上的计划经济,我国早期的行政法治建设其实并不具备必要的社会经济基础,更大程度上是对历史反思的产物。计划经济本身并不需要行政法治,在计划经济条件下不可能建成行政法治。

在计划经济条件下,国家与社会紧密结合,两者一体化的程度非常高,工厂、学校、医院等企事业单位以及其他社会组织实际上是国家组织的延伸,个人被整合到特定的社会组织体之中,形成个人依附于组织、组织依附于国家的格局。由于个人与组织、组织与国家之间存在一体化的组织隶属与管理关系,国家无需法律法规的特别授权,也可依照组织内部的管理关系规范个人和社会组织的行为,实现对个人和社会组织的管理。在计划经济模式下,组织和个人的职责就是执行国家计划和命令,所谓"计划就是法律",经济发展目标不依赖于并且排斥通过组织、个人的自主行为加以实现,为此,对组织和个人行为的规范必须非常具体,这是法律法规无法做到的,只有具体的计划、指示、命令才能适应这种自上而下的经济和社会组织方式的需要。计划经济模式是权力高度集中的模式,对计划的解释只有处在权力塔形结构顶端的计划制订者才有权作出,这就排除了法院司法介入的可能。在计划经济社会,上下级之间以及个人、社会组织与政府和国家之间也会产生矛盾和利益冲突,对处于下级地位的个人、社会组织而言,唯一可行的救济方式是向上级或者上级的上级申诉,法院在处理这类矛盾和纠纷的过程中不起作用。现代法治的基本标志之一就是通过依法独立行使职权的法院处理和平衡不同法律主体之间的利益冲突,包括国家与个人、社会组织之间的冲突,而这一点在计划经济体制下是不可能实现的。计划经济的组织特点与运行模式决定了它不需要也不能容纳的行政法治。

与计划经济相反,市场经济不仅能够包容而且必须依赖行政法治方能存在和发展。市场经济强调通过发挥个人、社会组织的自主性来实现国家经济和社会发展目标,而要做到这一点,就必须给予个人、组织独立、平等的市场主体地位,允许个人、组织有自己的利益追求,并在国家规定的范围内自由活动,同时对个人、组织的权利和自由给予切实有效的保障。在这种情况下,计划特别是指令性计划显然无法胜任,只有通过立法才能实现既规定一定的标准和界限,又赋予个人、组织必要自主权的使命;只有设置独立第三方担任的裁判机制,才能使个人、组织相信其权利和自由是得到切实保障的。显而易见,能够适应市场经济的国家治理机制只能是合乎民主和法治要求的机制。实行市场经济必然要求和必然导致国家与社会的分离,当个人和社会组织不再隶属和依附于国家时,国家和政府就无法依靠组织体内部的上下级关系实现对个人和社会组织的管理,而必须依据通过民主程序制定的法律规则才能对个人和社会组织发号施令。在市场经济条件下,没有法律,国家无法对社会进行管理;没有法治,个人和组织的权利和自由无法得到切实保障。法律和法治是市场经济存在和发展的基础和前提。市场经济不断发展成熟的过程同时也是它的法律、法治基础和前提不断巩固与完善的过程。

我国计划经济向市场经济的转型最早可以追溯到改革开放初期,当时在计划经济的框架内,市场经济在"发挥市场调节的辅助作用"和"有计划商品经济"的名义下萌发和生长,1992年初邓小平南方谈话14 为确立市场经济扫除了思想和理论障碍。1992年10月党的十四大从政治上确立了市场经济的主导地位,明确阐明我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。15 1993年宪法修正案第7条删去1982年宪法第15条关于"国家在社会主义公有制基础上实行计划经济。国家通过经济计划的综合平衡和市场调节的辅助作用,保证国民经济按比例地协调发展"的规定,明确规定"国家实行社会主义市场经济",确立了社会主义市场经济的宪法地位。90年代初期市场经济在思想理论、政治和宪法上取代计划经济,我国进入计划经济向市场经济全面转型、市场经济快速发展的阶段,这一历史背景对我国行政法治建设产生了积极、广泛而深刻的影响。在《行政诉讼法》司法实践全方位展开的带动下,我国行政法治建设的各个方面均取得明显进步。

(二)《行政诉讼法》推动行政法全面发展

1990年10月1日《行政诉讼法》的施行,是我国行政法治进程中具有划时代意义的一

件大事,对于推动我国行政法治建设的全面发展发挥了重要作用。为适应行政审判的需要,到1990年底,最高人民法院、全部高级人民法院以及90%以上的中级人民法院和基层人民法院建立了行政审判庭。1990年我国行政案件的数量首次突破1万件,同年10月至12月《行政诉讼法》实施以后的短短两个月间行政案件数量即达5258件,比上一年同期上升96.56%。16 1991年行政案件的数量比上年增长97.4%,达25667件,其中,治安、土地、林业、税务行政案件上升100%以上,许多过去没有或少有的行政案件,如水利、统计、烟草专卖、能源、劳动教养等被起诉到人民法院。17 此后行政案件的数量以较大的比率逐年增加,范围不断扩大,至本世纪初每年行政案件的数量已达10万件左右,案件种类已基本覆盖行政管理领域。18 从案件的审判结果看,《行政诉讼法》实施之前,法院对被诉具体行政行为的维持率较高,其中,1987-88年间达49.9%,1989年为42.5%;《行政诉讼法》实施后被诉具体行政行为的维持率不断降低,1991年降至31.6%,1992年为34.1%,1993年为23.56%,1995年大幅降至17.34%。上述数据表明,法院在整体上做到了依法独立公正地审判案件,在实施《行政诉讼法》时没有走过场,对行政机关保持了应有的司法监督的力度,这就促使国家行政机关工作人员普遍认识到必须认真对待行政法、切实增强依法行政的意识和增强依法行政的水平。可以说,上个世纪90年代以后广泛的行政诉讼实践为我国国家行政管理由人治向法治转型、由人治不断走向法治提供了不可或缺的动力和保障。

在《行政诉讼法》实施之际,我国实体行政法和程序行政法远不够完善,如果不加快建

设与《行政诉讼法》相配套的法律法规,《行政诉讼法》的实施很难取得预期的成效,甚至有落空的危险。例如,《行政诉讼法》第54条规定"超越职权"和"违反法定程序"是撤销被诉行政行为的法定情形,但是,在缺少规范行政职权的法律规则或者含义不清的情况下,法院很难以"超越职权"的法律手段对行政机关的越权行为进行有效的控制;同理,在法律法规几乎没有对行政机关应当遵守的程序规则作出规定的情况下,"违反法定程序"的规定很难发挥实际作用。《行政诉讼法》的实施使得全社会高度关注以行政主体为调整和规范对象的法律规范的立法工作,推动了一系列重要行政法律法规的出台。

1、《行政复议条例》与《行政复议法》

《行政复议条例》1990年12月24日国务院制定,1991年1月1日起施行。《行政复议法》1999年4月29日全国人民代表大会常务委员会制定,同年10月1日起施行,《行政复议条例》同时废止。1991年的《行政复议条例》全面构建了我国的行政复议制度,确立了行政复议既审查具体行政行为合法性又审查具体行政行为适当性、书面审以及一级复议的原则以及行政复议的体制,规定了行政复议的范围、程序和法律责任。《行政复议法》将《行政复议条例》上升为法律,基本上确认了《条例》所规定的行政复议制度。《行政复议法》第27条规定行政复议机关具有审查具体行政行为的依据是否合法的责任,第28条新增了"确认具体行政行为违法"的处理方式等,是《行政复议法》对《行政复议条例》所作的较为重要的修改和补充。

2、《国家赔偿法》

1994年5月12日全国人民代表大会常务委员会通过,1995年1月1日起施行。早在1982年,现行宪法第41条第3款即规定"由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人,有依照法律规定取得赔偿的权利"。1986年《民法通则》第121条规定"国家机关或者国家机关工作人员在执行职务中,侵犯公民、法人的合法权益造成损害的,应当承担民事责任"。恰在这一时期,区分公法责任和私法责任的理论占据主导地位,并推动行政诉讼从民事诉讼中分离和独立出来。与此相适应,主流观点认为,国家赔偿不应当属于民事赔偿,而是一种与民事赔偿并列的公法上的赔偿责任。为此,1989年制定的《行政诉讼法》第9章专门对行政侵权赔偿责任作了规定,但比较笼统,没有涉及赔偿的具体条件、范围和程序,特别是赔偿的方法和标准等问题,也没有涉及行政侵权以外的其他国家侵权损害行为的赔偿问题。这样的国家赔偿制度是不完整的,可操作性也不强。《国家赔偿法》则全面建立了国家行政和司法赔偿制度。当然,在当时的历史条件下,《国家赔偿法》主要解决国家赔偿制度的有无而不是水平高低的问题,因而国家赔偿的门槛相对较高、水准偏低。19

3、《行政处罚法》

1996年3月17日全国人民代表大会制定,1996年10月1日起施行。该法是我国首部

以特定具体行政行为为调整对象的单行法律,属于典型的行政法。《行政处罚法》是我国行政法治建设过程中的又一个重要里程碑,它首次引入现代行政程序规则和听证制度,第一次明确规定违反基本程序规则的行政行为不能成立,从而拉开了以公开、透明、参与为基调的我国行政程序法制建设的序幕。它还首次确立了立法机关在没有上位法规定的情况下自行"设定"某种行政权力的立法权,这是对我国立法制度进行的一次重要变革。

除上述立法成果外,在执法层面上,《行政诉讼法》使"执法"的概念在行政管理实践

中得到真正的确立,并推动行政方式发生深刻的变革。在《行政诉讼法》实施之前,行政方式基本上是经验性的,不注重科学论证以及收集、保存行政活动的证据,行政的随意性较强。《行政诉讼法》第33条关于"在诉讼过程中,被告不得自行向原告和证人收集证据"的规定,对行政机关工作人员改变其长期形成的不良行政习惯,努力掌握与适应新的符合依法行政和科学行政要求的行政方式,具有重要的引导和促进作用。

(三)行政内部法制建设取得新的突破

以国家公务员制度和行政监察制度的法制化为标志,90年代我国行政内部法制建设取

得了新的成绩和突破。

1993年8月14国务院制定《国家公务员暂行条例》,在国家行政机关工作人员人事管理现代化、法制化方面迈出历史性一步。《条例》首次引入"国家公务员"概念,确立了"公开、平等、竞争、择优"以及"分类管理"原则,特别是创立了通过公开竞争考试录用低级初任公务员的制度,这是我国行政机关人事管理制度改革的重大突破。此外,《条例》在加强对国家公务员的人事管理和纪律约束的同时,也体现了保障国家公务员合法权益的精神,设立了国家公务员权利救济渠道,尽管国家公务员与行政机关之间的人事纠纷不能通过司法途径解决,但与传统干部人事制度相比,《条例》所确立的新型人事管理制度无论在合理性、公正性还是法制化的程度上都取得了明显的进步。

行政监察是国家行政系统内部监督的重要途径,早在1990年国务院就制定了《行政监察条例》,以法律形式规定了行政监察的原则、行政监察机关以及行政监察人员的法律地位、职责权限、工作程序、法律责任等。《条例》特别规定"监察机关依照国家法律、法规和政策独立行使职权,不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉"。1997年全国人民代表大会常务委员会在《条例》的基础上制定《行政监察法》,将《条例》上升为法律,进一步加强了对行政监察机关的法律规范和保障。

(三)问题与不足

在行政法治意识和观念方面,依法行政的观念和原则虽已得到正式确立,但尚未明确提

出法治政府的理念,并将这一理念与依法行政直接联系起来,导致依法行政在实践中仍然带有不少人治的色彩和残余。在立法方面,一些构成现代行政法基础、成为行政法产生和发展支柱的法律法规虽已制定,但受当时历史条件下法治社会基础和整体发展水平的制约,这些法律法规在构建行政法制度时,主要以解决有无的问题为立法导向,造成立法不同程度地带有试验性、过渡性、妥协性的特点和不足。以《行政诉讼法》为例,该法第5条规定"人民法院审理行政案件,对具体行政行为是否合法进行审查",完全排除了法院对具体行政行为的依据进行审查的可能性,与世界其他国家的行政诉讼制度相比,在这一点上,我国《行政诉讼法》的相关规定是非常保守和落后的。又如,由于当时对行政审判的特点和规律认识不足,《行政诉讼法》没有规定法院可以通过作出确认判决的形式审结案件,导致法院在审理一些复杂的行政案件时陷入被动,无法作出适当的判决。类似的问题在《行政复议法》、《国家赔偿法》、《行政处罚法》这些重要的行政法律中均不同程度地存在。

此外,行政法立法不全面、不平衡、零散化的问题也很突出。《行政处罚法》对行政机

关的行政处罚行为作了系统的法律规范,提高了对行政相对人法律保护特别是程序保护的水平,然而,与行政处罚有很多共同点的行政强制行为却不能适用《行政处罚法》的相关规定,两个相近的行为,一个受到法律较为严格的规范,当事人在其中得到较好的法律保护;另一个则缺乏法律的严格规范,当事人不能享受与行政处罚相同的法律保护,这是分散和个别立法必然带来的弊端。

四、新世纪行政法治的全面推进

(一)新世纪行政法治发展的机遇与挑战

1、加入WTO是新世纪行政法治发展进步的重要外因

2001年我国正式加入世界贸易组织(WTO),这是我国改革开放和现代化建设历史进程中具有深远意义的重大事件。WTO协定规定:"每一成员应保证其法律、法规和行政措施与所附各协定对其规定的义务相一致",20 而成员需要与WTO协定保持一致法律、法规和行政措施都在其行政法的范围之内,确切地说,属于一国(地区)行政法之中的经贸行政法。经贸行政法是一国(地区)行政法的有机组成部分,其变化和发展不是孤立的,必然会对其他相关领域的部门行政法,以及行政法的一些基本原则和带有普遍适用性的规则产生影响。加入WTO加快了我国行政法制改革的进程,给我国行政法治建设带来了较为明显的变化。可以说,加入WTO为我国行政法治建设提供了一个十分难得的外因,使我国行政法制改革经历了一次重要的提速。

行政法的实质和要旨在于保证政府守法。行政法制良性改革不断发展的过程其实就是行政法制约政府的实效性和科学性不断增强的过程。在我国加入WTO之前,行政法制改革和发展的动力主要来源于政府自上而下的推动,以及市场经济和民间社会的发展对政府守法产生的需求和压力,两者的结合和互动推动着行政法制改革的不断前行。由于行政法的内在精神是规范和约束政府权力的行使,这就使得政府推动型的行政法制建设有着其难以避免的弱点,即行政法制改革的动力来源于政府的政治意愿,而外在的监督和制约力量不够有力。随着市场经济的发展和公众权利意识的增强,行政法赖以存在和发展的基础日益巩固,这是不争的事实,但政府主导型的行政法制改革和发展的格局并没有改变,因而其内在弱点始终是存在的。

然而,加入WTO,使行政法制变革增加了前所未有的新的因素。虽然加入WTO仍然是政府推动和主导的结果,但一经加入,就要受到这个政府之外的力量的法律约束,这种约束是一种国际约束,政府难以对其进行主导和掌控。有人批评加入WTO使我国丧失了经济主权,严重削弱了政府管制经贸活动的能力,对这种意见,我们当然不赞成,但它真实地反映了WTO所具有的从外部大范围制衡政府权力的力量。打个不一定恰当的比方,WTO的作用,类似于在政府权力之外又形成了一个可以对政府权力进行"制约和平衡"的"权力",构成了一种特殊形态的"权力分立"。我国行政法制改革和发展内部原有的各种因素和力量都不可能产生这种效果。如果没有加入WTO的因素,有些制度变革我们是不会推动的,至少不会在现阶段进行;而加入WTO以后,不管愿意不愿意,都必须通过改革使我国相关法律制度与WTO的要求一致。这样,我国行政法制改革在原有两个方面的力量之外,又增加了一个第三方面的力量,即来自国际法的推动力。这方面的力量在一定程度上弥补了我国行政法制改革和发展内驱力与外部保障机制方面的不足和弱点,三方面的因素或力量结合起来,使我国行政法制建设和改革获得了更强的动力和更加坚实的保障。WTO直接作用于我国的经贸行政法制度,对其他方面的行政法制度没有直接影响,而当我国加入两个国际人权公约以后,外部国际法因素将对我国行政法制的变革和发展造成更加全面而直接的影响。无疑,对这个第三方面的因素,我国行政法学应当给予高度重视,对其利弊展开研究,以趋利避害。

归纳起来,加入WTO对我国行政法制改革和行政法治建设产生的直接作用和影响突出表现在以下几点:

(1)国家对进出口贸易的调控力度和方式需发生较大的改变。关税及其他非关税进出口调控措施需按WTO协定的要求加以削减或取消,在加入WTO前普遍采用的进出口许可证管理、配额管理、进出口补贴、价格控制以及进出口贸易权的专有化等调控手段需大幅度取消或弱化,由此引起相关行政法制度的大规模调整。

(2)国内市场进一步对外开放,市场准入的门槛大幅降低。许多原本不允许或严格限制外资和民营资本进入的领域,特别是服务业,如电信、保险、金融等部门,在加入WTO后或是允许外资和民营资本进入,或者提高了外资或民营资本控股的比例乃至允许外资独资经营,这些方面的重大变化自然需通过改革相关行政法制度才能实现。

(3)内贸和外贸由分割趋于统一,不同市场经济主体的法律地位趋于一致。在加入WTO之前,我国对内贸和外贸是由不同的主管部门分别按照不同的制度进行管理的,此外,对不同市场主体也分别赋予不同的法律地位。在WTO非歧视(Non-discrimination)原则的冲击和影响下,随着贸易权的平等化和普遍化,内贸和外贸的"二元"状态难以为继,对不同市场主体给予不同法律地位并采取不同措施加以管理的做法实际上也难以维持,必然引起有关行政法制的调整和变革。

(4)政府经贸管制职能减弱、服务职能增强。我国政府管理经贸活动的权力及权力运作方式是在计划经济时期确立起来的,以后虽过多次调整和改革,仍保留了计划经济时期的许多特点,主要是经济活动干预过多、介入过深。加入WTO以后,政府管制经贸活动的权力缩小和减弱,与此同时,其服务职能得到确立和增强。如WTO协定要求我国政府有关主管部门要设立或指定专刊发布经贸法律信息,要设立或指定咨询点,向WTO其他成员、任何个人和企业提供法律信息和法律咨询服务等。为履行这方面的"入世"承诺,就必须确立新的行政法规则,对原有的有关行政法制度进行改革。

(5)经贸行政法制的法治要求更加严格。经贸行政法制与其他领域的行政法律制度一样,都存在政出多门、条块分割、部门保护和地方保护带来的制度不和谐、不统一问题、法律规则和执法程序不透明、不明确的问题、以及执法随意性较大、行政行为监督机制不健全的问题等,有的问题比其他领域还要严重、突出。WTO协定关于透明度的要求、关于法律、法规和其他措施应以"统一、公正和合理的方式"实施的要求,以及有关独立机构复审和司法审查的要求,都使得经贸领域行政法制的法治水平需有一个大的提高,方能与WTO协定有关规定以及我国加入WTO的有关承诺相一致。例如,在加入WTO之前,我国专利法和商标法确立的专利复审和商标评审机制均有依法做出终局裁决的权力,即其决定不受司法审查,加入WTO以后,原有的规定与WTO协定关于司法审查的规定直接冲突,故专利法和商标法做出修改,取消了有关终局裁决的法律规定,使专利复审和商标评审行为没有例外地处于法院的监督之下。这一重要的法制改革,可以说是由于加入WTO而直接引起的。21

在加入WTO以后的一段时间内,我国行政法制改革,尤其是经贸行政法制改革的主要任务之一是消除原有制度与WTO规则之间的不一致性,以履行我国根据WTO协定所承担的义务,但是,我国行政法制改革显然有自己早已确立的、更为高远的目标,其改革和发展不可能停留于或满足于对WTO的被动适应上。这决定了受WTO直接推动和影响的经贸行政法制改革的经验和成果,必会产生向行政法制建设的其他方面散播的效应,WTO有关规范和制约政府权力的精神、非歧视和透明度原则、以统一、公正、合理的方式执法的原则、设立独立复审机构和司法审查的原则等,均具有普遍的行政法意义,与我国行政法制改革和行政法治建设的大方向是契合的,将对我国行政法制改革和行政法治建设产生长远影响。

2、法治政府理念的形成

法治政府理念的形成意味着政府守法这一行政法基本价值观的确立。关于政府守法是否是依法行政的核心价值的问题,长期以来并不明确。在80年代行政领域内的法律规范绝大多数是针对相对人的,规范和约束行政机关的法律规范,也即狭义上的行政法规范,十分稀少并且缺乏有效的保障机制,加上人治思想观念非常盛行,因而这一时期的依法行政观实际上是"以法行政"观。90年代以后,随着行政权力制约机制的发展与完善,特别是行政诉讼制度的全面确立,狭义的行政法规范迅速成长起来,但"以法行政"的观念依旧盛行,以至出现"二元论"的依法行政观念,依法行政既针对行政机关也针对行政机关,两者同等重要。

进入21世纪以后,由于市场经济对法治行政提出更高更迫切的要求,以及实践中人治行政与市场经济和多元社会之间的不适应性日趋明显,为充分发挥依法行政观念对实践的指导作用,党和国家明确提出依法行政的核心是政府守法,在政治上确立了依法行政观念的核心价值和内容。2004年3月温家宝总理在十届全国人大二次会议上所作的政府工作报告中第一次明确提出了建设"法治政府"的目标,2004年3月22日发布通知的《全面推进依法行政实施纲要》进一步强调了这个目标。2004年10月2日第二次修订通过的《国务院工作规则》第2条也提出要"建设法治政府",并将"推进依法行政"专设为一章。2004年10月2日第二次修订通过的《国务院工作规则》提出"依法行政的核心是规范行政权力",至此,依法行政观念的核心内涵得以明确,法治行政观念在政治上的主导地位全面确立,这与改革开放以来依法行政观念长期弱于传统人治行政观念的状况形成鲜明对比。

当然,法治行政观政治主导地位的确立并不意味着人治行政观的影响自动消除,相反,在实践中人治行政观仍会产生相当的影响。我国现在从总体上看还不能说已经建成了法治政府,法治行政与人治行政并存的现象仍将在一定时期内存在,如何在实践中全面确立法治行政观念,积极推动人治行政观向法治行政观的转化,从而为实现《全面推进依法行政实施纲要》确立的在10年左右时间内基本建成法治政府的目标做好观念和思想上的准备。

3、人权入宪的积极影响

2004年3月14日全国人民代表大会通过新的《宪法修正案》,规定在宪法第33条增加

一款:"国家尊重和保障人权"。人权入宪将对新时期我国行政法的发展和行政法治建设的推进产生积极的影响。人权保障将成为行政机关日益重要的目标和职责,行政机关不仅需要更为审慎地约束好自己的行为,以免侵犯人权,而且还需采取更加积极主动的行动,保障人权并为人权的实现创造更好的条件。人权写进宪法与社会人权意识的高涨,对行政机关而言更多是一种挑战和压力,但对行政法的发展而言却意味着更多的机遇。

(二)新时期行政法治建设取得的突出成就

1、《行政许可法》的制定与实施

《行政许可法》一定程度上可以说是我国加入WTO的一个重要产物,是新世纪我国行政法治建设取得的又一重大立法成果。

在《行政许可法》制定之前,中国有关行政许可的法律文件不在少数,广义上的行政许可法22 早在《行政许可法》制定之前就有了,主要是行政机关制定的规章,部分为国务院的行政法规和地方人大制定的地方性法规,也有一些全国人大及其常委会制定的法律涉及到行政许可。在《行政许可法》颁行之前,我国就已经建立了行政许可法律制度。《行政许可法》的意义不在于它创建了一种全新的行政法律制度,而在于它改造和革新了现存的制度,从整体上将行政许可纳入了法治的轨道。

从《行政许可法》的社会意义上看,该法将有力地推动行政观念的转变和行政方式的变革,对最终完成计划经济体制向市场经济体制的转型,促进市场经济体制的进一步成熟和完善,将发挥重大作用。在这个意义上,任何已经出台的其他法律,包括《行政诉讼法》、《国家赔偿法》、《行政处罚法》等法律在内,均无法和它相比。《行政许可法》立法宗旨之一是推动政府职能转变,建立适应市场经济发展要求的、权力有限的、高效的服务性政府。为此,《行政许可法》对行政许可的设定权进行了严格的规范,意在通过大幅减少行政许可和严格新设行政许可的条件,尽可能多地使政府退出经济和社会事务,尽可能多地使市场和社会发挥其自我调节的作用。权力减小了,因权力行使而产生的腐败等副作用也可随之减少,对于树立政府清廉的形象十分有利。《行政许可法》的制定和实施,将会在很大程度上改变政府机关工作人员特别是领导干部"凡事都要管、要管就要设许可"思维习惯,使他们切实认识到在法治社会和市场经济条件下,政府权力是有限的,不能想干什么就干什么。与此同时,行政机关及其工作人员还必须学会如何在公开、透明条件下行使权力,学会适应"把方便给予群众,把麻烦留给自己"的新型的行政程序。因此,可以毫不夸张地说,《行政许可法》对于建立、保持和发展政府与经济、社会之间的和谐互动关系,推动政府机关及其工作人员彻底告别计划经济时期的管理理念和行政方式,将产生深远的影响。

从制度创新的角度看,《行政许可法》继承了改革开放以后,特别是《行政处罚法》、《立法法》以来我国行政法治建设的经验,如《行政处罚法》首次以法律形式确立的"行政权设定"制度、行政权的相对集中行使、行政机关作出决定之前的告知义务以及行政相对人陈述申辩权利、听证制度、"收支两条线"原则等,《立法法》所规定的行政立法的专家和公众参与机制等,都在《行政许可法》得到体现和新的发展,除此之外,《行政许可法》还在以下几个方面取得了突破:

第一,突破了行政许可的理论范畴,体现了注重权利保护的务实的行政法理念。在学理上,"许可"与"确认"以及"登记"的行政行为是严格区分的。"许可"意为批准或同意,具有授权或授益的内容。而"确认"是对既定事物是否具备某种特性、达到某种条件或标准的认可或证明;"登记"是将某一事项记录在案。无论是"确认"还是"登记",其本身都不具有授权或授益的内容,更不直接进行准予当事人从事某种活动的意思表示。然而,《行政许可法》还是将经当事人申请而由行政机关进行的"确认"(资格、资质的认定、检疫、检验、检测等)和"登记"纳入了行政许可的范畴,从而促进了行政法理论的发展。为什么《行政许可法》要将"确认"和"登记"在一定条件下视为"行政许可"呢?就是因为行政的"确认"或"登记"虽然本身不是"行政许可",但在一定条件下会产生与"行政许可"相同或相似的法律后果,如果将行政确认和行政登记排除在外,就会使许多名为"确认"、"登记",实为"许可"的行政行为逃脱《行政许可法》的规范和制约,导致当事人的合法权利无法得到有效的法律保护,因此,基于"务实保护"的理念,《行政许可法》将具有许可性质的行政确认和登记纳入自己的调整范围。可以这么说,凡公民、组织提出申请,要求行政主体作出某种行为,以使其得以行使某种权利、从事某种活动的,行政机关的行为无论其形式和内容为何,都有可能成为《行政许可法》所定义的行政许可,并为《行政许可法》所规范。

第二,间接确认了"信赖保护"原则。"信赖保护"是德国等大陆法系国家行政法的一项重要原则,旨在限制和取消行政机关任意变更和撤销(撤回、废止)已经生效的行政行为的权力。大陆法系国家特别是德国行政法认为,公民对行政机关的信赖必须受到保护,为此,已经生效的行政行为不得随意改变,如果这种改变对当事人不利的话。"信赖保护"原则有两层涵义:一是已生效行政行为不得作对当事人不利的改变(包括变更和废止);二是在维护公共利益所必需的例外情况下,生效行政行为可以改变,但必须给予善意当事人适当补偿。《行政许可法》第8条规定:"公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护,行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。"这是我国首次以法律形式作出的与信赖保护原则相一致的法律规定,具有普遍的意义。不过,法律条文本身并没有直接出现"信赖保护原则"的提法,而从立法过程看,该条立法的确受到我国有关信赖保护原则的理论研究的影响,所以说,《行政许可法》"间接地"确认了"信赖保护"原则。这无疑是《行政许可法》的一个亮点。

第三,打破了一般事项立法权与特定事项设定权对等配置的格局。按照《行政处罚法》开创的先例,凡拥有法律、法规和规章制定权的机关相应地也拥有程度不等的行政处罚设定权。但是,《行政许可法》打破了这一先例。《行政许可法》规定:在规章中,只有省级人民政府的规章方可依法设定行政许可,国务院部委以及其他类型的地方规章均不得设定行政许可。

第四,强化了抑制部门保护和地方保护主义的机制。《行政许可法》出人意外地取消了国务院部委设定行政许可的权力,对地方性法规和省级人民政府规章设定行政许可的权力规定了防止地方保护主义的特别限制,特别是排除了地方性法规和规章享有规定行政许可收费的立法权力,对部门保护和地方保护给予如此明确和有力的遏制,这在全国人大及其常委会制定的法律中,似乎是绝无仅有的。

第五,确认统一、集中和联合行使权力行政方式。《行政许可法》第26条规定:"行政许可需要行政机关内设的多个机构办理的,该行政机关应当确定一个机构统一受理行政许可申请,统一送达行政许可决定。行政许可依法由地方人民政府两个以上部门分别实施的,本级人民政府可以确定一个部门受理行政许可申请并转告有关部门分别提出意见后统一办理,或者组织有关部门联合办理、集中办理。"这一规定的立法宗旨在于便民和提高效率。以法律形式确认这样的行政程序,《行政许可法》是第一次。

第六,在行政程序的公开性和透明度上取得较大突破。在行政许可程序的公开性和透明度上取得多项重大进展,是《行政许可法》最引人瞩目之处。首先,《行政许可法》首次在法律中确认了公众查阅政府文件的权利。《行政许可法》第61条规定,公众有权查阅行政机关监督检查记录,应当说,这是我国行政法的一个重要突破,为日后进一步扩大公众查阅政府文件的权利,建立健全我国的政府信息公开制度创造了一个的良好的先例。其次,《行政许可法》首次通过法律规定了电子政务。《行政许可法》第33条规定:"行政机关应当建立和完善有关制度,推行电子政务,在行政机关的网站上公布行政许可事项;方便申请人采取数据电文等方式提出行政许可申请;应当与其他行政机关共享有关行政许可信息,提高办事效率。"这一适应信息时代的特点和要求,其先进性非常突出。再次,首次在法律中规定了行政文件的公示制度。《行政许可法》第30条规定:"行政机关应当将法律、法规、规章规定的有关行政许可的事项、依据、条件、数量、程序、期限以及需要提交的全部材料的目录和申请书示范文本等在办公场所公示。"最后,首次规定了执法过程中行政机关主动实施的、面向公众的听证制度。《行政处罚法》首次将听证引入我国的行政程序,但该法规定的听证属于当事人要求的、面向当事人的听证,《行政许可法》则更进一步,规定了行政机关可以在一定条件下主动实施面向公众的听证,从而进一步发展了执法过程中的听证制度。

《行政许可法》的颁布施行对于大量削减行政许可,推动政府放松和减少对市场活动不必要的干预产生了明显的效果。国务院带头对行政许可事项进行了大幅削减和压缩,共减掉1795个行政许可事项,削减率达到48.9%。各地在中央的统一要求下均对原有的许可事项进行全面清理和削减,一些地方的削减率超过了50%。当然,由于行政许可涉及特权和利益,完全寄希望于行政机关自觉按照《行政许可法》和上级的要求减少和取消行政许可是不现实的,实践中一些地方和部门以各种理由和方式抵制行政审批制度改革,变相保留行政许可,通过对法律作有利于己的解释,规避《行政许可法》的适用的情形并非鲜见。如何切实贯彻《行政许可法》,按照发展社会主义市场经济的要求继续推进行政体制改革,是新时期我国行政法治建设的重点和难点。

2、其他重要成果

2000年全国人民代表大会颁布《立法法》,这部法律进一步明确了行政法的立法体制和机制,特别是系统规定了行政法规和规章的立法制度,进一步改进和完善了立法监督制度。以《立法法》为依据,国务院于2001年分别制定了《行政法规制定程序条例》以及《规章制定程序条例》,形成了规范我国行政法立法活动的法律体系和相对完备的法律制度,行政法立法过程的民主性、公开性、科学性、规范性以及社会参与在《立法法》及其配套法规中得到较为充分的体现和保障。

2000年最高人民法院对《行政诉讼法》作出新的司法解释,即最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》,其作用和地位相当于《行政诉讼法》的实施细则。1991年为保障《行政诉讼法》的顺利施行,最高人民法院曾经对《行政诉讼法》作出系统的司法解释,23 经过将近10年的司法实践及其经验积累,一些当时没有看清或没有条件解决的问题,比较充分地暴露出来并基本具备解决的条件;随着时间的推移和客观条件的变化,原来的司法解释乃至《行政诉讼法》本身在若干方面已经不能适应新世纪经济、政治、社会和法治环境下行政诉讼实践提出的新要求。1991年的司法解释是在《行政诉讼法》施行后的很短时间内颁布的,倾向于对《行政诉讼法》作严格解释,以保证《行政诉讼法》的司法适用。2000年的司法解释则负有弥补立法缺失、通过解释技术发展行政诉讼制度的使命,故表现出很强的能动性。新的司法解释通过灵活运用扩大解释技术,拓宽了行政诉讼的范围,降低了公民、组织提起行政诉讼的条件和难度,尤其是增设了确认判决这一新的结案方式,规定人民法院应当在裁判文书中援引其适用的最高人民法院的司法解释,以及可以在裁判文书中引用合法有效的规章及其他规范性文件,从而增强了人民法院行政审判的公开性和透明度。新的司法解释不再拘泥于行政诉讼与民事诉讼的严格分野,规定人民法院审理行政案件可以参照民事诉讼的有关规定。毫无疑问,最高人民法院在世纪之交针对《行政诉讼法》作出重新作出的司法解释,体现了与时俱进的要求,是把10年前确立的行政诉讼制度带入新世纪的重要的行政法文件。

政府信息公开是建设阳光政府,深入推进行政法治建设的重要条件,同时也是衡量一个国家或地区行政法治水平高低的重要指标。进入新世纪以来,一些地方和部门积极开展了政务公开的试点和实践,为在全国范围建立政府信息公开制度积累了经验。2007年4月5日,国务院颁布《中华人民共和国信息公开条例》,规定该《条例》自2008年5月1日起施行。《条例》进一步完善了我国行政法体系,在我国历史上第一次全面建立了政府信息公开制度,使我国行政法治建设向前迈进了一大步。为保障信息公开的实效性,《条例》不仅规定了信息公开的范围、公开方式和程序,而且还规定了较为有效的监督与救济手段,如允许法院通过行政诉讼对信息公开具体行政行为进行司法审查,行政机关须定期向社会公布信息公开工作报告,对行政机关信息公开情况实行社会评议等。

进入新世纪以来,国务院将法治政府建设提升到前所未有的高度,2003年3月22日国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》,提出"经过十年左右坚持不懈的努力,基本实现建设法治政府的目标",在全国范围和政府系统内自上而下地发起了一场声势浩大而持久的全面推进依法行政、建设法治政府的行动。《纲要》在多个方面对行政机关提出了高于法律标准的依法行政要求,如将"程序正当"和"诚实守信"确定为依法行政、建设法治政府的基本要求等。2008年6月18日国务院发出《关于加强市县政府依法行政的决定》,指出"必须把加强市县政府依法行政作为一项基础性、全局性工作,摆在更加突出的位置",并全面提出加强市县政府依法行政的各项具体要求和举措。《关于加强市县政府依法行政的决定》是《全面推进依法行政实施纲要》的延续和深化,充分反映了国务院在推进依法行政建设法治政府问题的战略眼光和坚强决心。在国务院的大力推动下,全国各地、各部门正兴起新一轮落实、推进和探索依法行政的高潮,在实践中创造出不少新鲜经验,如福建开展规范行政自由裁量权的探索,湖南在全省范围内试行统一的行政程序立法等。

(三)科学发展观与行政法治建设展望

行政法的核心和本质是制约政府权力、促使并保证政府按照法律面前人人平等的原则、象公民、组织那样去遵守法律以及承担法律责任。当法律仅仅指向公民、组织,完全没有针对政府的法律规范时,是没有行政法的,由此可见所谓行政管理法与行政法之间的本质差异;当指向政府的法律开始出现,也即政府有法可依,但规范政府的法无论在规模和力度上均明显小于规范公民、组织的法律时,可以说行政法在一定范围内已经存在,但还称不上行政法治,行政法的根本任务尚未完成;只有当法律对政府和对公民、组织的规范达到均衡状态,法律面前人人平等的原则在政府及其相对人之间公认得到实现时,方可认为特定国家已经具备了成熟的行政法体系,达到行政法治之状态。

行政法的任务是简单而又复杂的。说其简单,是因为其目标十分明确,即按照法治之要求约束和控制政府的权力;说其复杂,是因为行政法对行政权力的规范和制约必须与保持行政活动旺盛的活力之间保持合理而微妙的平衡,需在两者之间实现"双赢",这种平衡如何"拿捏"的恰如其分,不存在任何绝对的、一劳永逸的标准或尺度,必须根据行政法所处的具体环境加以判断,而行政法所处的具体环境必定是复杂而又多变的,故而行政法也就处在不断的变化和发展之中。不仅转型和发展中国家的行政法如此,发达国家的行政法也不例外。

行政法所处的环境突出表现为特定国家社会发展的阶段性和时代性。一个国家特定时期的发展观念和模式决定着这一时期行政法的基本特点,甚至决定着行政法的"生死存亡"。我们不妨将建国以来国家和社会的发展观念及其指导下的发展模式粗略地分为三大类型:

第一,计划经济的发展观及其发展模式。在这种发展观及发展模式下,国家权力无论在理论上还是在法律上都没有确定的界限,计划和命令既是国家权力的依据也是国家权力行使的主要手段,法律即便在工具论意义上也是不重要的,指向国家行政权力的行政法更不可能有任何存在的空间。

第二,(自由)市场经济的发展观及其发展模式。这种发展观特别强调市场这只"看不见的手"的调节和支配作用,主张通过自由放任式的市场竞争来解决国家和社会的发展问题。所谓"(权力)越小的政府就是越好的政府"。这种发展观对行政法产生了何种影响呢?首先,行政法需要严格地将行政权力圈定在很小的范围内。其次,要严防行政主体越出其法定的权力范围。谈到这里,我们应该比较容易理解为什么在西方自由资本主义的发展阶段,"越权无效"是行政法最重要的原则了。因为行政法试图从实体上减少和削弱国家行政机关的权力,因此,有学者将这种行政法称为"实体控权型行政法"。

第三,科学发展观及其发展模式。因行政失灵产生市场崇拜,而市场崇拜则物极必反,导致对自由市场经济发展观的反思。在这一时代背景下,科学发展观应运而生。科学发展观与(自由)市场经济的发展观的区别不在于要不要发展市场经济,而在于发展什么样的市场经济。前者是自由放任式的市场经济,后者则是一种可控的市场经济;其次,前者过分强调了经济的单一发展或者认为市场经济的发展能够自发地解决社会其他方面的发展问题;后者则要求全面、协调和可持续的发展;自由放任式的发展很容易导致"拜金主义",而科学发展观则要纠正这一偏差,将社会引导到"以人为本"的轨道上来。科学发展观意味着国家干预必须增强和扩大,"实体控权型"行政法不能满足于时代的需要,当代行政法不能简单地在行政权力的大小上做文章,而必须通过民主的、透明的、参与的、人性化的行政过程实现"以人为本"的发展理念和要求,于是,行政程序便成为行政法发展和行政法治建设的重点。

在全面贯彻落实科学发展观的新的历史时期,我国行政法面临着西方国家行政法所不曾经历过的问题和挑战。我们不象西方发达国家那样经历了相对完整的由自由资本主义向垄断资本主义、形式法治向实质法治、行政权力逐步扩大与控权机制不断完善的演变过程。在我国,市场经济发育不够与市场竞争过度与失控的现象同时并存;强化形式法治与推进实质法治的要求同时并存;行政权力过大与行政权力不足的现象同时并存,主张限制行政权力与呼吁加强行政干预的社会需求同时并存(以人权保障为例),主张政府权力有限与要求政府责任无限化的倾向同时并存;经济社会发展不平衡的现状与较长时期内难以消除的前景与社会对平等权的需求不断上升同时并存。这些因素有时相互促进,但更多的时候是相互牵制、相互影响,解决得不好就会阻碍我国行政法治建设的进程。

在新的时期,我国行政法治建设面临诸多特殊国情所导致的新的问题、挑战或课题:

第一,关于继续推进思想解放的问题。与国家的改革开放全局一样,改革开放三十年来,我国行政法治建设和发展的过程就是思想不断解放的过程,新时期行政法治的进步同样有赖于思想解放。应当说,我国行政领域人治与法治并存,人治的力量大于法治的基本状况三十年来没有发生根本变化,究其原因,就是在思想深处对人治的否定不彻底,导致体制机制上仍然存在诸多妨碍法治取代人治的障碍。从宏观上看,新时期必须继续以改革和开放的心态处理好坚持中国特色与学习借鉴西方有益经验之间的关系,这一点非常重要;从微观上看,新时期行政法治建设的重心应当放在如何增强以及切实保障法院在行政诉讼中的独立性问题上。这个问题不解决,行政法治就不可能真正形成,任何其他防止行政权力滥用的法律机制就不可能充分发挥作用,行政法治建设就有可能流于形式化。

第二,在加强行政程序法治建设的同时,应当认识到我国行政法实体控权的任务在整体上并未完成。行政法应当如何区分和对待两种性质的权力扩张:计划经济时期集权性质的权力与新时期防治市场经济弊端的现代权力?

第三,如何在推进实质法治的同时,防止对社会公平正义的激进追求在某种意义上走向另一种形式的法律虚无?如何在理想与现实、民主法治与公平正义人权、现代与传统之间实现和谐,以及防止以一般意义上的公平正义和西方标准的公平正义替代我国现实国情条件下的公平正义以及法律标准?

第四,如何进一步加强国家权力机关在推动行政法治建设中的领导和保障作用,以改变行政法治建设实际上由行政机关主导,行政法事实上成为"行政机关所定之法"的问题?

第五,传统行政机关高度集权的模式是否适应新形势下国家行政管理的需要?如果不适应,应当如何变革?现行行政首长负责制的表现形式和实现机制是否存在过于简单、单一之弊端,如何在发展社会主义市场经济和构建社会主义和谐社会的新形势下不断丰富行政首长负责制的表现形式和实现机制?行政事务有无必要区分为"政治事务"和"法律事务",从而进一步完善和发展行政机关内部的权力分工和制约机制?

第六,新时期的国家行政将益发具有"说服行政"、"协商行政"和"服务行政"的特征,其命令性、强制性的一面将由"前台"转到"二线",乃至"深藏不露",行政法如何适应并促进传统行政向现代行政的转化?

第七,是否有必要加强对行政法私法化以及私法在实现行政法目的过程中的作用的研究,防止公法意义上的行政法盲目和不必要的扩张?是否有必要加强对我国行政法大陆法系传统和色彩的反思以及加强对英美法系行政法理念与制度的研究与借鉴?

第八,如何进一步扩大法院司法审查的范围、加强司法审查的力度,充分发挥法院在保障和发展行政法上的作用?是否有必要率先在行政审判中实行判例制以及打破行政机关只能作被告的观念,拓宽行政体制改革与司法体制改革的思路与视野,使得司法机关更加积极主动地介入国家行政过程,成为某种特殊意义上的"行政主体"?

第九,如何在新的发展阶段、在公众权利意识大为增强的背景下,进一步深化对国家责任性质、功能及其局限性的认识和研究,更加合理地、现实地界定政府的法律义务以及国家责任的范围?

第十,如何从实际出发尽快制定一部全面规范行政程序的行政程序法,以期从整体上解决我国行政程序法制发展不平衡的问题。行政程序法是行政法体系中带有标志性的一部单行法律,是行政诉讼法的延伸和深化。因此,制定行政程序法应当是我国未来数年内行政法治建设的一个发展方向和重要任务。

注释:

1在当时的历史条件下,还不可能提出"行政法治"的概念和建设"行政法治"的思想。

2"行政法治"与"法治政府"的概念相当。2004年3月温家宝总理在十届人大二次会议上所作的政府工作报告以及国务院《全面推进依法行政实施纲要》首次在官方重要文件中将"依法行政"与建设"法治政府"紧密联系起来,明确了依法行政的"法治"导向,倘若以此为标准,我国在明确的思想指导下开展行政法治建设不过是晚近几年的事,显然这一标准过于严格和侠义,不足以概括此前已经展开的行政法治实践。

3引自张庆福主编:《行政执法中的问题及对策》,中国人民公安大学出版社1996年版,第5-7页。

4所谓"黑头(法律)不如红头(文件)、红头不如白头(特定范围的传阅件)、白头不如口头(领导口头指示)",是一种在党政机关流传甚广的观念和说法,形象生动地描述了当时人治行政的主要特点。

51956年完成资本主义工商业的社会主义改造之前,我国所有制结构在公有制基础上具有多元性,正是在这一时期前后立法比较活跃,此后急剧衰减,及至计划经济发展到顶峰的文革十年,国家几乎已无立法活动。这一事实印证了计划经济对法制需求不强甚至排斥法制的理论推断。

6邓小平:《解放思想,实事求是,团结一致向前看》(1978年12月13日),《邓小平文选》(第2卷),第146~147页,人民出版社,1994,第2版。

71982年《民事诉讼法》(试行)第3条第2款规定:"法律规定由人民法院审理的行政案件,适用本法规定。"自1982年至1989年《行政诉讼法》通过之前,我国已有130多个法律、法规规定了法院对行政案件的审判权限。

8吉林人民出版社1989年6月版。

9 1954年宪法第22条。

10例如,1985年《中华人民共和国外国人入境出境管理法》第29条第2款规定:"受公安机关罚款或者拘留处罚的外国人,对处罚不服的,在接到通知之日起15日内,可以向上一级公安机关提出申诉,由上一级公安机关作出最后的裁决,也可以直接向当地人民法院提起诉讼。"

11 邓小平:《解放思想,实事求是,团结一致向前看》(1978年12月13日),《邓小平文选》第二卷,人民出版社1983年版。

121987年10月9日最高人民法院在《关于地方人民政府规定可向人民法院起诉的行政案件法院应否受理问题的批复》中把《民事诉讼法》(试行)第3条第 2款有关"法律规定由人民法院审理的行政案件,适用本法规定"条文中的"法律"扩大解释为包括全国人民代表大会及其常务委员会制定的法律、国务院制定的行政法规、省和直辖市的人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规以及民族自治地方的人民代表大会制定的自治条例和单行条例。

13参见1986年10月24日最高人民法院《人民法院审理治安行政'案件具体应用法律的若干问题的暂行规定》。

14邓小平:《在武昌、深圳、珠海、上海等地的谈话要点》,载《邓小平文选》第三卷,人民出版社1993年版,第370-383页。

15 参见江泽民:《加快改革开放和现代化建设步伐,夺取有中国特色社会主义事业的更大胜利》(在中国共产党第十四次全国代表大会上的报告),1992年10月12日。

16 参见任建新:《最高人民法院工作报告》(1991年4月3日在第七届全国人民代表大会第四次会议上)。

17 参见任建新:《最高人民法院工作报告》(1992年3月28日在第七届全国人民代表大会第五次会议上)。

18 参见2002年和2003年《最高人民法院工作报告》。

19 1995年是《国家赔偿法》施行的第一年,法院全年受理国家赔偿案件仅197件,审结154件,决定赔偿64件。案件数量仅为当年行政诉讼案件量的0.3%,赔偿率为41.6%。1999年法院审结的国家赔偿案件大幅增加为6788件,但也仅为当年行政诉讼案件审结量的6.87%。根据2003年《最高人民法院工作报告》,1998-2002年法院平均每年审结国家赔偿案件2264件,赔偿率为35%;根据2008年《最高人民法院工作报告》,2003-2007年,法院平均每年审结国家赔偿案件2600件,不到行政诉讼案件的3%。赔偿金总额也明显偏低,年均仅为3600万元。

20《马拉喀什建立世界贸易组织协定》第16条第4项。

21 为适应加入WTO的需要,我国对加入前的法律制度进行了全面清理,制定了信托法,修改了商标法、专利法、著作权法、中外合资经营企业法、中外合作经营企业法、外资企业法等;国务院对2000底以前发布的756件行政法规进行了全面清理,废止71件,宣布失效80件;国务院各部门清理涉外规章和有关政策规定2300件,废止830件,修订325件。此外,新制定了一批行政法规和规章。各地也按照中央政府的要求对地方性法规、规章和其他有关法律文件进行了清理。

22所谓广义上的行政许可法是所有有关行政许可的法律规范和法律文件的统称。它是相对于狭义上的行政许可法而言的。狭义上的行政许可法特指一部名为"行政许可法"的法律。

23 即最高人民法院《关于贯彻执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的意见(试行)》(1991),已废止。

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