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“关于宗教或信仰自由的国际法律标准”综述
法学所公法中心主办的"宗教与法"专题系列讲座第六讲:"关于宗教或信仰自由的国际法律标准", 2009年6月23日在法学所新会议室隆重举行。讲座诚邀中国政法大学人权与人道主义法研究所副所长班文战教授担任主讲人,法学分馆馆长、公法研究中心主任莫纪宏研究员担任主持人和评议人,公法研究中心秘书长、传媒与信息法研究室副主任陈根发副研究员担任评议人。法学所和国际法中心各研究室的专家学者、博士、博士后等30余人参听讲座,并积极发言,热烈讨论。

讲座由主题报告、评议和讨论组成。主题报告分为五个部分:

班文战教授首先表明,使用"宗教或信仰自由" (freedom of religion or belief)的措辞是经过了认真推究的。一般来说,与此相关的措辞有"宗教信仰自由"(freedom of religious belief)、"宗教自由"(freedom of religion)、"信仰自由"(freedom of belief)和"宗教和信仰自由"(freedom of religion and belief)。我国的宪法文本采用的是"宗教信仰自由"的表述方式,这是国内法的选择问题。如果从国际人权法的视角,"宗教或信仰自由"的措辞不仅在形式上与国际人权文件中的相关措辞保持了一致,更契合于国际人权公约期望尽可能为宗教、信仰自由提供最为宽泛的权利保护的宗旨和目的。而且,关于"宗教"或"信仰"的概念,国际法律文件从未提供一个具体的概念,或许有基于这两个词本身涵义的复杂性、抽象性,以及各个国家、地区对宗教、信仰认识的多元性的现实考虑,但更为重要的是,国际法律、国际人权公约认为以某些国家或某些宗教为模型提炼出宗教信仰的概念,反而会限制权利保护的范围,这与寄望于提供最为宽泛的宗教、信仰自由权利保护的目标是背道而驰的。正是为了避免对宗教、信仰自由的内容做过于狭隘的理解,班教授使用了"宗教或信仰自由"的措辞。

一、问题的意义

本部分从三个角度勾勒了"问题的意义"。首要的是权利的角度。宗教或信仰自由在广义上泛指保有或表示宗教或信仰的自由,是国内法和国际人权法广泛确认的一项重要的、不可克减的权利。其重要性,借用苏西尔·布西礼教授的表述,体现为它是"人权的精神基础"。 宗教或信仰自由与隐私权、表达自由权、和平集会权、结社权、受教育权、文化生活权等各类权利是彼此联系、相互依存和不可分割的。班教授更以具有说服力的图表和数据展示了世界四大宗教信仰者人数及比例、主要宗教团体人口比例、主要宗教分布情况和宗教的历史,并以此详细阐释了宗教具有的长期性、群众性、民族性、国际性和复杂性,以及与此相应的,宗教或信仰自由影响所具有的长期性、普遍性、多样性和重要性。此外,他还指出宗教的作用和意义具有两面性,并强调了宗教宽容的意义。其次是国际法律标准的角度。一方面,国际标准是一种普遍的或区域的标准,相对于国内标准而言具有接受的广泛性和内容的一致性;另一方面,法律标准较非法律标准具有性质的约束性和地位的优先性。最后是国内研究与实践的角度,即通过文献的梳理,介绍本问题当前的研究情况。大略地看,目前国内学者以宗教或信仰自由的国际法律标准为主题的研究还相当少,可查的仅限于少量论文,因此,以这样的主题与大家进行交流和探讨是很有意义的。

二、标准的确立

这一部分细致梳理并阐释了国际法律标准确立的方式与过程。简单地说,标准确立的方式分为国际条约和国际习惯,二者在性质、地位、效力原则、国家作用方面具有相同性,而在内容、表现形式及对国家同意方式的要求上有所不同。

解读国际法律文件的文本,标准的确立分为四个步骤:

一是,标准的国际法律基础。1945年《联合国宪章》规定了宗教平等,并在组织宗旨、机关职权、会员国义务中将其视为一个十分重要的因素,为宗教或信仰自由的国际保护奠定了坚实的国际法律基础。

二是,标准的宣示。1948年《世界人权宣言》在反复重申宗教平等原则的同时,进一步在序言中把"信仰自由"宣布为"普通人民的最高愿望"之一,并用一个专门条款(第18条)宣示了人人应当享有"思想、良心与宗教自由权",从而使宗教自由成为"所有国家和所有人民努力实现的共同标准"的一个重要组成部分。

三是,标准的确立。《联合国宪章》和《世界人权宣言》之后,宗教或信仰自由作为一项重要的原则和权利,得到了大量普遍性的和区域性的国际人权公约的确认。举如ICCPR: 2(1)、4、 18 、20、24-27;CRC: 2、14、29-30;CMW:7、12、13;CERD: 5(4)[7];ICESCR: 2(2)、13;ECHR: 9;ACHR:12;ACHPR: 8等等。这些条款的内容涉及平等与不歧视原则、专门的宗教或信仰自由权利、特定主体的权利以及不可克减的权利地位。

四是,标准的完善。1981年《消除基于宗教或信仰原因的一切形式的不容忍和歧视宣言》是关于宗教信仰自由的第一个专门性的国际文件。该宣言对宗教或信仰自由权的范围和内容、权利行使的限制、国家的相应义务、全面禁止歧视等问题做了具体阐述。此外,人权事务委员会第22号一般性意见、其他条约监督机构的意见、区域人权机关的意见等,也进一步确立和完善了宗教或信仰自由的国际法律保护标准。

三、标准的内容

关于宗教或信仰自由的国际法律标准的内容,主要涉及平等与不歧视原则、权利主体、权利客体、权利内容、权利行使的限制、义务主体和义务内容等问题。鉴于,ICCPR相关规定的内容比较全面,可以较好地体现标准的现实状况,所以选择其作为理解标准内容的主要根据,而核心条款便是第18条。

ICCPR第18条涉及一个文本的问题,即"中文作准本"与"中文流通本"之间的对照与差异,这是一个值得思考的问题。班教授指出,"保有或采奉"与"维持或改变"的表述具有实质性的差异,根据国际法基本原理,未依程序经联合国大会同意,自行更改措辞的流通本不应具有法律效力,然而,目前绝大部分的学术著作引用的都是比较常见的流通本,而对作准本向流通本演变的过程与原因尚缺乏富有成效的考究。

(一) 平等与不歧视原则

概言之,平等与不歧视原则包括两个方面的内容:一是享有该权利的主体具有普遍性,即每一个人都是享有宗教或信仰自由权的权利主体;二是禁止以宗教或信仰的理由歧视其他权利的享有。根据人权事务委员会第22号一般性意见,"歧视"的标准和认定在于两个"区别对待":在处于支配性地位的宗教与其他宗教的教徒之间的区别对待;对接受、不接受或反对官方意识形态(official ideology)者之间的区别对待。这样的区别对待具体表现为国教(国家宗教)(State religion)V.非国教、官方(认可的)宗教(official religion)V. 民间宗教、传统宗教(traditional religion)V. 新兴宗教、多数人口信奉的宗教 V.宗教少数。目前全世界有几十个国家存在"处于支配地位的宗教",举如沙特阿拉伯宪法与伊朗宪法中就明确规定了国家宗教,而根据平等与不歧视原则,即便某一宗教或信仰在宪法、法规、执政党宣言或实践中被视为官方宗教或意识形态,也不得因此而导致对不接受或反对该宗教或意识形态的人的歧视。

(二) 权利主体

一方面,权利主体具有普遍性,即每一个人或宗教团体都是宗教或信仰自由权的权利主体;另一方面,鉴于少数者的宗教信仰自由权容易收到侵犯,许多专门性的国际人权公约对妇女、儿童、难民、无国籍人、移徙工人及其家庭成员、土著人、囚犯、战俘以及种族、民族、语言、宗教等方面的少数者的宗教或信仰自由权的享有和行使问题作出了专门规定。

(三) 权利客体

宗教或信仰自由权的权利客体涉及"宗教"和"信仰"这两个相互联系但不尽相同的措辞和概念。对于"宗教"和"信仰"的含义、本质、要素、形式、范围及其相互关系,各界人士的认识一直存在广泛和深刻的分歧,而在国际人权标准中,为了尽可能扩大个人权利的范围,对这两个词汇采取了广义的理解,以囊括传统的-新兴的、官方的-非官方的、有神的-无神的-非神的-无信仰的等各种形式的宗教、信仰或意识形态。

(四) 权利内容

宗教或信仰自由权的内容一般体现为自由保有和自由表示两个方面,前者是一种消极的、绝对的自由,后者属于积极自由。在通常情况下,自由保有的权利内容包括自由决定信奉或不信奉某种宗教或信仰。此外,通过条约解释,自由保有还应当包含"改变"自己的宗教或信仰的自由,以及免于干涉或强迫的自由。自由表示是指单独或集体、公开或私下地以礼拜、持戒、践行和讲授表示自己的宗教或信仰的自由。班教授根据人权事务委员会第22号一般性意见第4段和《消除基于宗教或信仰的一切形式的不容忍和歧视宣言》 第6条,详细阐释了各种表示方式的具体内涵和范围,同时还列举了若干有争议的表示方式。值得特别指出的是,该项权利还有一项保护儿童宗教或信仰自由权的特殊内容,即父母或儿童的法定监护人享有确保其子女或受其监护的儿童能按照自己的信仰接受宗教或道德教育的自由。

(五) 权利行使的限制

如前所述,自由保有是一种消极的、绝对的自由,因此,权利行使的限制主要体现为对表示宗教或信仰的行为的限制。根据合法性原则,对表示宗教或信仰的限制应当具有合法的根据、目的和理由,且应在合法的范围和程度之内进行。班教授根据ICCPR第18条第3款的规定,更结合Boodoo v. Trinidad and Tobago案和Karnel Singh Bhinder v. Canada案,生动地解释了合法限制的范围、根据、理由和程度的具体涵义。

(六) 义务主体与内容

国家及其政府对宗教或信仰自由权的尊重、保障和实现负有首要的责任和义务:一类是消极的、不作为的义务,包括但不限于不得歧视,不得以胁迫方式加以侵害,不得非法加以限制;另一类是积极地、作为的义务,包括但不限于防止侵害,有效救济和消除歧视。国家之外的个人、社会团体、组织、机构以及国际组织对宗教或信仰自由权负有消极的尊重义务和积极的促进、监督、维护责任或职责。

四、标准的接受和实施

标准只有经过国家接受后才能产生法律约束力,并进而在国内和国际层面获得实施。基于国际条约和国际习惯表现形式的不同,其对国家接受方式的要求也有所区别:条约要求国家以批准或加入的方式接受,并不做保留;习惯只要不持续地表示反对即视为接受。班教授指出,一方面标准已经得到了各国不同程度的接受,另一方面实践中的标准接受情况因条约而异。他进而结合数据,详细梳理并对比分析了联合国核心人权公约相关条款的接受情况。

权利与义务是相对应的,标准的实施要求各国诚实履行自己负担的国际法律义务,即结合本国实际情况,采取各种必要而适当的措施,以尊重、保护和促进本国范围内的宗教或信仰自由权的实现。促进标准实施的国内途径和措施包括立法、救济、社会发展和教育等。此外,国际组织机构与条约机构,为促进标准在有关国家的实施,也可提供援助、指导和进行监督。

五、中国的实践

本部分首先列举了中国对国际条约以及国际习惯中相关国际标准的接受情况。其次,以"观念-政策-法律-制度-资源-权利状态"为脉络,结合基本文件,介绍并深刻分析了中国执政党和政府就宗教信仰自由权的基本观点和政策。基本观点包括对社会主义时期宗教问题所具有的长期性、复杂性、群众性、民族性、国际性以及宗教的影响和对宗教信仰自由的态度等方面的认识和官方表述。有关宗教信仰自由的政策体现在三个方面:一是,权利主体和内容;二是,对自由的尊重、保护和保障;三是,对宗教的领导和管理。再次,班教授对宪法、法律、行政法规、部门规章、地方性法规中与宗教信仰自由相关的条文进行了细致地文本解读。举如宪法第34;36;24、33、51-54条;刑法第251、300条;民族区域自治法;民法通则;教育法;义务教育法;兵役法;劳动法;选举法;城市居民委员会组织法;村民委员会组织法;广告法;未成年人保护法;香港特别行政区基本法;澳门特别行政区基本法;宗教事务条例;宗教社会团体登记管理实施办法;宗教活动场所年度检查办法;宗教活动场所设立审批和登记办法;宗教院校设立办法;宗教教职人员备案办法等。主要内容涉及禁止强迫、平等与不歧视、保护正常宗教活动、惩治利用宗教的违法犯罪活动,独立办教等。最后,班教授就权利的主体、客体、内容和限制的国际标准与中国实践进行了对照。

主题报告结束后,评议人和听会的专家学者就与宗教或信仰自由相关的广泛论题展开了热烈而有成效的讨论和交流。

莫纪宏研究员对报告进行了精辟总结。他指出,班教授从国际法律标准的角度探讨了如何保护宗教或信仰自由的问题,梳理了从历史到现在的发展状况,详细介绍并深刻解读了国际人权法中的各项制度。莫教授强调,在人权保障中谈论宗教或信仰自由是世俗化的、法律化的视角,而非宗教的角度,因此我们思考的是如何使得保护宗教信仰自由权的国际标准与国内标准联系起来的问题。班教授的讲演既深刻又生动,更富于启发,希望班教授以后再来法学所就相关问题进行更为深入的学术交流。陈根发副研究员也对讲座做了精彩点评。他还认为宗教与历史、文化都有着极其密切的关系,宗教有其积极作用,是宽容的基础。

刘海波副研究员认为国际法律标准的说服力源于其合理性,但是这个标准,在宗教领域对于中国而言知识含量很低。班教授指出,法律层面的标准和知识层面的标准有联系,但也应有所区分。从知识的角度,不仅是儒家,其实任何一种宗教在国际标准确立中的知识性影响都不大,更不是唯一的。从法律地位和性质来看,我们讨论的是如何从保障人权的角度确立标准,以促进对宗教或信仰自由权的保护。再者,确立国际法律标准的这些国际人权公约,是由国家自由选择确认(批准)的,不强迫确认,但一旦确认又没有提出保留,根据"条约必须遵守"的原则,是优先于国内法的。具体到中国,虽然与国际标准尚有些差距,但中国在批准ICCPR时,经过讨论和考量后,决定不对第18条保留,如此中国就应当有实施该项标准的国际法义务。

熊秋红研究员疑惑于中国宪法规定马列主义是否属于国教,并请班教授就宗教信仰的概念、标准的适用和保护范围做进一步的讲解。班教授表明,国际人权公约没有以任何一种宗教或信仰为原型来提炼概念和确立标准,目的是为了尽可能广泛地保护宗教或信仰自由权,因此,虽然其中没有明确表述概念和范围,但我们可以做最广义的理解,即包含对任何一种宗教或信仰的保护。关于宪法规定马列主义的问题,一方面思想、良心和宗教信仰是有交叉的,另一方面根据平等与不歧视原则,即便某一宗教、信仰或意识形态在宪法、法规、执政党宣言或实践中被视为官方宗教或意识形态,也不得因此而导致对不接受或反对该宗教或意识形态的人的歧视或强迫。

樊文博士提出了四个问题请教于班教授:标准与规范的区别、共产党员的信仰问题、宗教的认定主体以及教产问题。班教授首先明确这里的标准很大程度是规范的。然后,结合宪法和党章分析了共产党员的信仰问题。一方面,宪法规定公民都有宗教信仰自由,共产党员也是公民,也享有宪法规定的宗教信仰自由权;另一方面,党章要求共产党员都是无神论者。如此,班教授认为共产党员的信仰问题有三个层面:从法律的角度共产党员是有信仰自由的;从党章的角度是可以选择退党的;但是退党事实上是受到限制的。进一步来说,宪法的效力是高于党章的,党章与宪法的规定不一致时,党章应该从保护宗教信仰自由的角度进行修改。关于宗教的认定主体可以是宪法或法律,即立法者,但应符合国际法律标准,并最终由司法机关裁判。教产问题要分不同的层面来考虑:国家可以财力支持某个宗教,但不得对其他宗教构成歧视或强迫;资费自筹也是可以的,但必须在国家法律规定的限度内,不过法律限制不能侵犯基本的宗教信仰自由权;不同的财产形式,如土地、教堂等,有不同的情形。

讨论结束后,主持人莫纪宏研究员向班教授表示诚挚的感谢,整个讲座在热烈的掌声中谢幕。本次讲座,主体报告不仅结构清晰,论点精辟,更结合大量图文、数据和案例,内容丰富而细致,富于启发性;讨论更是视野开阔,思路多元,富于成效,参会人员都收获颇丰。

(撰稿人:刘小妹)

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