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当代中国城市法治建设
【学科分类】法理学

【关 键 词】依法治国 城市法治

【作者简介】中国社会科学院法学研究所所长、研究员。主要从事法理学、宪法学、立法学、法治与人权理论、宪政与民主理论研究。联系地址:北京市东城区沙滩北街15号,100720。

【收稿日期】2010年5月9日

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【责任编辑】刘小妹

在我国,作为地方和区域法治建设范畴的城市法治建设,是国家法治建设的重要组成部分,是全面落实依法治国基本方略的重要抓手,是推进、带动和辐射农村法治建设的重要切入点。在全面落实依法治国基本方略、加快建设社会主义法治国家的新形势下,我们应当高度重视当代中国城市法治建设的地方经验和实践意义。

一、落实依法治国基本方略必须加强城市法治建设

(一)十五大以来依法治国基本方略的新发展

1997年党的十五大第一次依法治国确立为党领导人民治国理政的基本方略。1999年依法治国、建设社会主义法治国家被载入宪法。其后,中央在推进和落实依法治国基本方略方面又有了一些新发展。

2002年党的十六大明确提出,发展社会主义民主政治,最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证,人民当家作主是社会主义民主政治的本质要求,依法治国是党领导人民治理国家的基本方略。“三者有机统一”是社会主义政治文明的本质特征,是发展社会主义民主政治、建设社会主义法治国家必须始终坚持的政治方向。

2004年第十届全国人大二次会议通过的宪法修正案,将“三个代表”重要思想、尊重保障人权、保障合法私有财产权等内容重要载入宪法,又一次以根本大法的形式确认了改革开放理论创新与实践发展的重大成果。

2007年党的十七大对中国特色社会主义法治建设做出战略部署,提出全面落实依法治国基本方略,加快建设社会主义法治国家的总任务。内容主要包括:坚持和实行依法执政;坚持民主立法、科学立法、完善中国特色社会主义法律体系;全面推进依法行政,建设法治政府;深化司法体制改革,建设高效权威公正的司法;深化法治宣传教育,树立社会主义法治理念;从制度上、程序上实现坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。

(二)实施依法治国基本方略的主要模式

1997年10月在河南郑州召开全国依法治省工作座谈会后,依法治省大致形成了两种主要模式:一是河南模式,即党委领导,人大监督,政府实施,依法治省办公室设在司法厅的依法治省模式。全国多数省、自治区和直辖市是实行此模式。二是广东模式,即党委领导,人大主导,政府配合,依法治省办公室设在人大的依法治省模式。

2002年党的十六大以后,全国依法治省模式有所调整,大致有三种情况:一是一些省市放弃了依法治省模式,如上海实行“社会主义政治文明建设”模式,依法治市的任务、范围更宽广了,领导和工作机构也发生了相应变化。北京则把依法治市的领导机构由过去的“依法治市领导小组”改为“北京市法制宣传教育领导小组”,由过去市委主要领导人担任组长改为由政法委书记担任组长,其工作任务和范围比过去反而变得窄小了。

二是有些省市对依法治省的工作中心作了调整,从原来的普法依法治理转变为“法治XX建设”,更加突显了地方法治建设的主题和特色。例如一些地方出现的“法治浙江建设”、“法治江苏建设”、“法治广东建设”等,以及相应的“法治广州”、“法治昆明”、“法治无锡”、“法治南京”、“法治杭州”、“法治余杭”等的城市建设。这些地方把依法治省(市、县)工作与民主政治和平安建设结合起来,与社会稳定和和谐社会建设结合起来,在一定程度上实现了地方法治建设的工作思路和体制机制创新。

当然,许多省市仍然坚守着河南模式或者广东模式。

(三)实施依法治国基本方略的主要方式

党的十五大以来,依法治国在方式方法上有一些新内容、新变化。

一是按照现代法治的主要内容来划分,依法治国的方式方法主要涉及:执政党坚持依法执政,在宪法和法律范围内活动;立法机关坚持民主立法科学立法,形成中国特色社会主义法律体系;行政机关坚持依法行政,建设法治政府;国家审判机关坚持司法改革,建设公正高效权威的社会主义司法制度;国家法律监督机关推进体制机制改革,加强法律监督,保证法治的统一和权威;全体公民、尤其是公职人员和领导干部学法守法用法,依法办事;国家和社会加强法制宣传、法学研究、法学教育和法律服务,为依法治国提供应有的理论支持、人才条件和社会基础。

二是按照中国特色法治建设实践的作用领域、调整对象或者某些提法来划分,依法治国的方式方法主要涉及:

1、以行政区划为法治管理调整的对象,如依法治国、依法治省、依法治市、依法治州、依法治县、依法治区、依法治镇(乡、街道)、依法治村、依法治港、依法治澳;

2、以国家政治生活中某些最重要的主体为法治管理调整的对象,如依法治党、依法治军、依法治官(依法治权、依法治腐);

3、以某些特定机构(企事业单位)为法治管理调整的对象,依法治检(察院)、依法治院(法院、医院)、依法治部(委)、依法治局、依法治处(科)、依法治居、依法治企(厂)、依法治校、依法治馆、依法治园(幼儿园);

4、以某些特定行业(领域)为法治管理调整的对象,如依法治山、依法治税、依法治水、依法治路、依法治污(染)、依法治教、依法治林、依法治农(业)、依法治档(案)、依法治监(狱)、依法治火(防火)、依法治体(育)、依法治审(计)、依法治访(信访)、依法治统(计)、依法治考(试)、依法治矿、依法治库(水库);

此外,还有地方和行业的依法治理,区域法治建设等等。

党的十七大以后,地方和行业的依法治理如何深化和创新,依法治省、依法治市工作如何贯彻落实科学发展观和十七大精神,如何适应新形势新要求开展区域法治建设,许多地方开始了积极探索和实践创新。如火如荼的城市法治建设,就是这种改革创新的重要形式[1]。

二、当代中国城市法治建设的重要意义

(一)城市法治建设是我们党从革命党向执政党转变的必然要求

在新民主主义时期,中国共产党是领导人民推翻“三座大山”的革命党。作为革命党的中国共产党走的是一条农村包围城市的道路,通过武装取得全国政权,主要是夺取城市的政权机器。除了国共合作的少数时期,总体上南京国民党反动政权要消灭中国共产党,从法律上宣布中共为“匪党”,是非法组织,因此作为革命党的中国共产党必须彻底废除国民党反动政权的旧法统、旧法制,彻底砸烂旧的国家机器。[2]

中华人民共和国成立后,我们党从领导人民为夺取全国政权而奋斗的党,成为领导人民掌握全国政权并长期执政的党。城市尤其是大城市成为党领导和保证人民当家作主、管理国家和社会事务、管理经济和文化事业的政治中心、经济中心和文化中心。中国共产党的中心任务之一是从夺取城市(在中国,夺取城市意味着夺取政权)转变为管理城市。改革开放以前,在计划经济体制下,我们管理城市曾经采用运动方式,后来又主要采用计划管理方式,比较多地运用行政手段、政策手段和命令方式来管理,依法管理城市不是主要的、经常的方式。

改革开放以后,随着法治建设的不断推进和依法治国基本方略的逐步落实,中国共产党作为执政党更加重视依法执政,更加重视城市法治建设,更加重视缩小城乡差别,运用法律方式领导城市、建设城市、经营城市和管理城市,以城市法治建设辐射农村法治建设,带动农村法治和其他方面的发展。中国共产党通过依法执政和依法治国并以城市为中心,领导人民管理国家和社会事务,管理经济和文化事业,实现执政党的各项奋斗目标。城市法治建设成为我们党作为执政党管理城市、治国理政的重要内容和主要形式之一

(二)城市法治建设是落实科学发展观、构建和谐社会的重要切入点

在新世纪新阶段和新的历史起点上,法治(依法治国)是贯彻落实科学发展观的重要规范抓手,是统筹协调科学发展的重要制度保障。胡锦涛总书记2004年全国人大成立50周年纪念大会的讲话中指出,要以法律形式体现统筹城乡、统筹经济与社会、统筹区域、统筹对内改革与对外开放、统筹人与自然的和谐的要求。党的十六届四中全会决议提出建设社会主义和谐社会的目标。社会主义和谐社会是民主法治、公平正义、诚信有序的社会,而城市比农村在许多方面更有条件率先建成和谐社会。

如何实现以人为本、全面协调可持续的科学发展,法治既是一个重要方式和切入点,也是落实科学发展观的根本保障。城市法治建设作为落实科学发展观的具体实践,作为构建和谐社会的重大举措,通过对多种社会关系的具体调整,对多种社会利益的公平分配,对多种社会行为的有效规范,对政治经济社会文化等多个领域的有序管理,推动社会和谐和科学发展的实现。

(三)城市法治建设是推动中国政治发展和政治体制改革的重要举措

当今社会,法治与政治、法律制度与政治体制是一个不可分割的有机整体。在一定意义上讲,法治的进步,就是政治的发展;法制的改革,就是政治体制的改革。与党的十三大提出的政治体制改革所不同的是,自从1997年党的十五大确立依法治国基本方略以后,我国的政治体制改革基本上是通过法治建设(包括司法体制改革等)和推进依法治国的方式和途径来体现和实现的。这是我国政治发展进入法治时代的重要特征,也是在新的历史起点上我国政治体制改革适应人心思稳、社会思定的必然体现。

在国家层面的政治体制改革暂时不宜全面推开的情况下,城市法治建设的积极推进,无疑一方面可以为国家政治体制改革探索路径、提供经验、夯实基础,另一方面也可以为地方的体制改革和机制建设提供创新发展的平台和契机。

(四)城市法治建设是全面落实依法治国基本方略的重要组成部分

十七大明确提出,我国法治建设当前和今后一个时期的主要任务是全面落实依法治国基本方略,加快建设社会主义法治国家。如何实现这一战略目标,涉及诸多方面的工作。在中央层面上,当务之急是召开一次有关依法治国、建设法治国家的中央全会,作出关于依法治国的决议,成立中央依法治国领导小组,制定依法治国发展战略和实施规划。在地方层面,主要是探索扎实推进地方和行业的依法治理,寻求从地方展开法治建设的具体模式、有效路径和具体方法,通过法治为地方又好又快的全面发展提供保障。城市法治建设就是地方(或者区域)法治建设改革创新的产物,是新形势下依法治国基本方略的具体落实和生动实践。

我国依法治国的特点之一,是自上而下的发动和推进、自下而上的执行和实施。城市法治建设就是自下而上实施依法治国基本方略的一个重要节点和重要方面。城市法治建设的成功经验和实践效果,对于中国法治建设和依法治国的成功、对于农村法治建设的全面推进,都具有十分重要的基础性、突破性和创新性的作用。

(五)城市法治建设是深化法治教育、传播法治理念、培育法治文化的基础工程

我国法制宣传教育已进行了近25年,虽然成绩巨大、世界瞩目,但是效果如何,还不能太乐观。近年来,法院诉讼案件持续上升(例如公丕祥院长在江苏省高级人民法院2009年3月的工作报告中指出,全年共批准逮捕各类犯罪嫌疑人55127人,同比上升3%;提起公诉85141人,同比上升5.8%),涉法涉诉案件不断增多,腐败案件越反越多(江苏省2008年全年立案侦查贪污贿赂案件1364件1445人,其中大案1297件,大案率为95.1%,位居全国检察系统前列,涉案金额100万元以上的案件73件;立案侦查涉嫌职务犯罪的县处级以上干部104人,其中厅级干部2人。立案侦查渎职侵权案件278件319人,同比上升39.3%,重特大案件占29.1%),知法犯法的个人、企业和社会组织越来越多。这些现象在一定意义上说明,法治观念、法律信仰、法治文化、守法习惯,光靠“普法”是“普”不出来的。法治观念的形成、法律信仰的确立、法治文化的培育、守法习惯的具有,是一个学习和教育的长期过程,更是一个实践和潜移默化的过程。形式多样、内容丰富、注重实效的当代中国城市法治建设,就是最好的法制宣传教育的实践形式,就是法律知识学习与法治具体实践相结合的重要途径。每个市民(包括农民工、外国人等所有在城市生活、居住或工作的人)根据自己的意志、利益和兴趣参与城市法治建设,每个市民为了维护自己的、社区的、小区的、街道的以及消费者的、业主的、选民的等等权益,参与到城市法治建设的各项活动、各个环节、各种形式中,在实现自我和他人权益、维护社会公正的实践中受到具体生动的法律知识教育、法治经验培养和法律意识熏陶。西方国家没有我们这样的大规模普法教育运动,他们的公民是如何获得法律知识、具备法治意识的?我们观察到的最重要的一个途径(方法),就是从遵守交通规则、诚信履约等法治实践中学习,从法院判决的司法个案中学习,从法官检察官律师等法律人的言行举止中学习,从家庭生活和学校教育中学习,从点滴小事和行为习惯中开始培养。所以,当代中国城市法治建设这个平台,可以为具有一定权利诉求、一定文化基础、一定法律认知的市民(公民)提供很好的学习法律知识、获得法治体验、感受法治精神的机会。

(六)城市法建设治是维护城市稳定、促进城市和谐、服务城市建设的重要抓手

当代中国实现法治国家建设目标的关键是什么?许多法学学者和法律工作者以及从事依法治理工作的同仁都说-——领导重视是关键。这是中国由人治向法治转变过程中的客观存在和必然现象。问题在于,中央和各级地方主要领导的工作千头万绪,哪一项工作不重要、哪一项工作不需要领导重视?实行法治和依法治国的重要性,除了通过各种理论提供逻辑证明和必要性说明外,更重要、更根本的原因是实践(政治经济社会文化发展到现阶段)的需要。因为没有社会主义法治就没有社会主义民主,而没有社会主义民主就没有社会主义和社会主义现代化,因此,法治和依法治国之于当代中国的发展和强盛来说,不是可有可无、而是非有不可的问题;不是可强可弱、而是只能加强不能削弱的问题。加强社会主义法治建设可以维护稳定安全,可以促进和谐有序,可以维护司法公正和社会公平,可以有效尊重保障人权与基本自由,可以为实现国家和地方的各项建设和发展目标提供不可或缺的法律保障和合法性支持。从国家和地方改革发展的战略目标来看,法治建设在一定意义上是保证这些目标得以实现的重要手段。我们建设法治国家和城市法治也是一个目标,但这个目标要服从于和服务于中国特色社会主义现代化建设这个大目标,服从于和服务于人民幸福、国家强盛、民族振兴、国泰民安这些大目标。因此,城市法治建设一定要同城市建设的中心工作、其他工作以及发展目标紧密结合起来,同党委和政府的战略部署紧密结合起来,同全体市民的利益诉求和精神需要紧密结合起来,这样城市法治建设才会具有源源不绝的动力和生命力,才能达到其预期的目标。

(七)城市法治建设是探索城市带动农村、东部影响西部、地方

推动中央的中国特色社会主义民主法治建设道路的具体实践

中国新民主主义革命走的是农村包围城市的道路,在十一届三中全会以后改革开放初期的改革也是走了一条农村包围城市的道路。,在改革开放30多年取得辉煌成就的今天,在新中国成立60周年、中国共产党执掌全国政权60年的今天,我国实施统筹城乡发展战略,坚持以工补农、以城带乡方针,走的是一条工业反哺农业、城市支援农村的道路。与此同时,我国的社会主义法治建设则主要是走一条城市带动农村、东部影响西部、地方推动中央的发展道路。城市法治建设、尤其是中心城市和发达城市的法治建设,它们的成功对于我国农村的全面发展,对于农村的民主法治建设,无疑具有十分重要的示范、引导和带动作用。

三、当代中国城市法治建设的主要特点

特点是通过比较而体现出来的。没有比较,就没有特点。

(一)当代中国城市法治建设主要特点的参照系

当代中国城市法治建设可以在三个参照系的比较中体现其特点。

第一,全国与区域的参照系。在这个参照系中,城市法治建设属于区域[3]法治建设的范畴。全国法治建设与城市法治建设是整体与局部的关系、普遍与特殊的关系。当代中国城市法治建设是在全国政治法治统一、国体政体统一、经济社会统一、文化思想意识形态统一和中国共产党统一领导的前提下,在一部中华人民共和国宪法、一个社会主义法律体系、统一司法制度、统一法律语言的前提下,开展城市法治建设的。统一性是我国法治建设的主要特点和基本要求,这是由我国宪法和基本政治制度决定的,也是我们开展城市法治建设的政治前提和法治要求,任何时候都不能忘记和脱离这个其他。

第二,中央与地方的参照系。在我国宪法体制下,中央与地方既是政治关系,也是宪法法律关系,“中央和地方的国家机构职权的划分,遵循在中央的统一领导下,充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”宪法规定表明,中央与地方两者之间存在着权力大小、位阶高低、管辖多少等不同的宪法法律关系。我国是单一制国家,中央领导地方,地方服从中央,中央与地方权限合理划分,同时要调动中央和地方两个积极性。

改革开放以来、尤其是党的十五大以来轰轰烈烈开展的依法治省、依法治市、依法治县(区)、依法治乡、依法治村,依法治军、依法治厂、依法治校、依法治居、依法治污、依法治山、依法治水、依法治路等,都可以理解为是地方法治建设的具体形式。地方法治建设必须维护中央法治的统一和权威,除法律允许的特殊情况外,任何时候任何条件下都不得违反(抵触)宪法和上位法的规定,都不得破坏社会主义法治的统一和宪法法律的尊严。

第三,城市与农村的参照系。城市与农村的法治建设都属于区域和地方法治建设范畴,它们有着许多共同特点,例如它们都具有地方性、从属性、局部性、有限性、探索性、发展不平衡性的特点,都是国家法治建设和落实依法治国基本方略的重要组成部分、具体实践、基础工程,都必须在全国和中央的统一领导部署下、在宪法和法律的基本框架下实施。

由于城市的具体政治条件、经济基础、文化教育、社会关系、人口素质、法治水平、治理方式等,都与农村有所不同,这就决定了城市法治建设不同于农村的一些特点。

从这三个参照系方面来看,区域法治建设、地方法治建设和城市法治建设的含义大致是相同或者相似的。我们理解城市法治建设,分析城市法治建设的特点,除了与中央相比它具有地方性、与全国相比它具有区域性的特征外,主要是与农村法治建设相比较而体现出来的特点,是指城市法治建设与法治农村建设在主要条件和相关要素等方面相比较所体现出来的某些差异性特征。

必须强调指出的是,我们在任何时候都不能忘记城市法治建设的地方性、区域性和有限性的基本特征,不能忘记城乡二元结构和城乡差别存在的中国国情,否则,城市法治建设中的改革探索就可能因为违法而触礁,因为越权而夭折。

(二)当代中国城市法治建设的主要特点

国际上普遍认为,法治国家或法治社会建设必须具备三个基石:一是市场经济,二是民主政治,三是法律文化。

第一,市场经济条件。国外政治学做过调查,“一个安全的民主‘法治国家’,其国民生产总值必须达到人均6000美元以上,否则就不能维持国家的安全、预防危机。”[4]需要研究,国外与中国的国情不同;并不意味着中国的法治国家建设、城市法治建设不能进行和成功。只是表明法治的实现需要一定的经济基础,至于多少为界,是个大课题。

社会学的研究认为,在我国,GDP不能低于6%,否则会激化许多社会矛盾,从而有可能导致社会不稳定。另外,国际经验表明,当一个国家的人均GDP处于1000美元到3000美元的时期,可能进入社会“矛盾凸显时期”。因为经济社会不协调,各种经济社会矛盾不断显露出来,如果处理不当,矛盾激化,经济社会发展就会停滞不前,甚至引发社会动荡和倒退。

因此德国学者约瑟夫·夏辛和容敏德认为,要在发展中国家实行法治,首先第一需要改善经济。如果人民的生存都面临危机,关于宪政、法治等想法就只能退居第二位了。

上个世纪90年代初,我们在建立社会主义市场经济体制过程中反复强调“市场经济是法治经济”,意在揭示市场经济与法治之间的内在联系,通过市场经济呼唤法治、支持法治、推动法治发展。

第二,民主政治条件。历史经验告诉我们,只有实行民主,法治才能保持稳定。[5]一个法治国家的头等和最重要的大事,就是它的稳定和有效执政,以看他能否独立地行使民主立法,以及是否或能否履行它的最重要的职能——保证安全、反对内外干扰。

法治国家的成功有赖于几个普遍的条件,但必须考虑适应各国自己的社会、经济、文化等方面的形势。“法治国家”在国家的历史、文化、经济、社会的基础上蓬勃发展,与此同时,法治也逐步形成。

列宁曾经指出:“不实现民主,社会主义就不能实现,这包括两个意思:1)无产阶级如果不在民主斗争中为社会主义革命做好准备,它就不能实现这个革命;2)胜利了的社会主义如果不实现充分的民主,它就不能保持它所取得的胜利。”[6]

邓小平在对国际国内历史经验、尤其是对新中国成立以来,特别是对“文化大革命”的十年教训进行深刻总结后提出了“没有民主就没有社会主义,就没有社会主义的现代化”[7]的著名论断。邓小平十分重视社会主义民主的制度化、法制化,明确指出“为了保障人民民主,必须加强社会主义法制。必须使民主制度化法律化,使这种制度和法律不因领导人的改变而改变,不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”[8]他还指出“一个国家的命运建立在一两个人的声望上面,是很不健康的,是很危险的。”“还是要靠法制,搞法制靠得住些。”[9]以后党中央提出并确立的依法治国基本思想,“坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一”的思想,以及以人为本、全面协调可持续的科学发展观等,都是我们进行城市法治建设必须遵循的基本理论原则。

第三,法律文化条件(理性文化)。文化是指传统、语言和历史现象。法律文化是现代法治建设的土壤和根基。法文化的研究成果表明:没有法律文化条件,就不可能有真正的城市法治、法治社会和法治国家;有什么样的法律文化条件,基本上具有什么样的城市法治、法治社会和法治国家。

法律文化条件,一是靠历史演进自然形成,但这个过程太漫长,并且充满变数,建设社会主义法治国家显然不能等待;二是靠多种形式的教育养成,因为只有而且必须是教育才能建立法治所需要的道德基础,教育培养可以缩短我们等待的时间,但也不是一蹴而就的。

西方学者认为,教育是现代法治的先决条件,而文盲则是现代法治的敌人。没有普遍的教育,一小批受过教育的特权阶层就可以把政治据为己有。只有在科学自由的气氛下,教育才能培养出负责任的、具有世界水平的领导人及忠诚老实的公民。

我们认为,根据以上三个标准和法治建设的内在规律,我国城市法治建设具有以下优势或者特点:

第一,城市的整体经济实力强于农村,具有率先建成城市法治的经济基础。城市整体经济实力强于农村,政府掌控支配的经济资源多于农村,城市社会的经济总量大于农村,市民个人经济基础好、经济收入稳定,有利于开展法治建设,有可能率先建成城市法治。

例如从城乡收入差来看,江苏城乡居民收入差距不断扩大,1978年,农村居民人均收入比城镇居民低133.05元,而到了2008年,这个差距增大到了11350元。从全国来看,2006年城镇居民人均可支配收入11759元,农村居民人均纯收入3587元,二者是3.28比1,而世界平均是1.8:1。城乡收入增长的情况如果没有根本改变的话,10年后我国的城乡差距将是4.1:1。

但是,另一方面,政府如何用好纳税人的钱,如何防止官员的贪污、受贿等的经济犯罪,如何使经济增长与法治状况相辅相成地协调发展(经济投入越多,社会治安和稳定越差),也会对城市法治建设产生新的压力。

第二,城市的总体政治条件优于农村,具有率先建成城市法治的政治基础。在政治条件方面,城市的党政军机关齐全,执政党组织系统中的党委(党组)以及组织部、宣传部、统战部、政法委等,国家政权中的立法机关、行政机关、审判机关、检察机关等,一应俱全。

而且总体来说,城市政权机关的层级高、权力大:省级(省会市、较大市)的人大享有地方立法权、人事决定权、重大事项决定权、监督权;地方人民政府享有广泛的行政职权,依法管理地方的各项事务和事业;高中级人民法院和省市级人民检察院通常设在大中城市,这使得大中城市依法享有更加广泛的司法权。此外,城市的政治文化、政治信息、政治文明程度等通常也比农村为高。

但是,另一方面,城市丰富强大的政治资源被滥用和误用的可能性也会增大。如果这些政治资源被滥用或者误用,例如干扰公正司法,袒护贪官污吏、贪污受贿等等,或者官僚主义的低效率、相互推诿、彼此扯皮、公文旅行、麻木不仁等等,也会对城市法治建设造成更多更大的伤害。

第三,城市的总体文化和教育强于农村,具有率先建成城市法治的文化基础。文化和教育方面:城市人口的受教育程度高,整体文化水平高,个人文化素质高,在学校、图书馆、博物馆、电影院、科研机构、文化设施、文化资源、文化氛围、信息传媒、报纸图书、电视网络、电话手机等方面,都明显强于农村。

从城市法治建设的角度来看,这些文化教育的条件,一方面有利于更加理性、科学、快捷地传播法律知识,培养法治意识和守法习惯,有利于加快城市法治建设的步伐;但另一方面,受教育程度较高的市民又会对执法水平、司法能力、领导素质、法制宣传教育的方式方法等,提出更高的要求,他们也更有能力和条件去寻找法律的空子、挑战法治的权威。此外,城市法治建设中的不足,也更容易成为媒体和公众关注甚至批评的对象。

第四,城市的总体法治水平高于农村,具有率先建成城市法治的法治基础。城市的总体法治水平高,法治设施全,法治资源多,依法治市的制度和手段多、经验丰富,法学教育和法制宣传相对普及,公民和社会更加重视法律和权利问题,具有较强的法律意识,法治文化的基础相对较好。

但是,另一方面,利用法律违法犯罪,钻法律的空子,知法犯法,法律形式主义等也容易增多;有限的法治资源与市民日益增长的合理司法诉求之间的矛盾也更加明显,法治建设的难度也会相应增大。

城市法治建设的特点是一柄双刃剑,它既可以为地方和区域率先实现法治化提供诸多资源和条件的支持,也可以给法治建设带来一些新的问题和障碍,如何扬长避短,正确规划和引导城市法治建设,是对各个城市领导能力和执政水平的极大考验。

四、当代中国城市法治建设面临的主要问题和解决路径

(一)当代中国城市法治建设面临的主要问题

当代中国城市法治建设是加强社会主义法治建设、全面落实依法治国基本方略的时代背景下出现的新生事物,不可避免地会遇到各种困难和挑战。

首先,历史上我国民主法治传统很少,封建专制传统很多,因此新中国成立以来,尽管我国进行了60年社会主义民主法治建设,取得了前所未有的成就,但是从中央到地方,仍然缺少法治传统和法治文化,没有现成的法治建设经验和依法治理模式,尤其是缺少城市法治建设的经验,各个地方只能从实际出发去探索、实践,甚至可能付出试错的代价。

其次,国家缺少统一的法治建设规划和制度安排,国家法治的所有问题都可能在地方法治建设中显现出来,必然会制约和影响城市法治建设。如司法体制改革,只有中央设计和实施,才可能真正解决问题。地方城市法治建设中即使遇到司法体制的一些问题(如领导批案、司法人员的待遇、诉讼程序的完善等),也无权进行改革。

第三,城市人口密度大、构成复杂、文化水平相对高、见多识广,利益关系多元,社会关系复杂,规范和管理难度大。人口有“六多”特征:一是领导干部多;二是高学历人才多;三是有钱有势的人多;四是外国人多;五是外地人和农村人口多;六是流动人口多。

农村人口结构相对单一,熟人社会,邻里关系、姻亲关系、宗族关系等更加密切,多用道德调整和乡规民约调整,少用法律调整,其效果会更好。

第四,城市机关事业企业单位多,管理、协调、规范复杂,对法治资源要求多,对法治能力、法治技术要求高。

第五,与农村相比,城市的不稳定因素更多,矛盾纠纷更多,历史遗留问题更多,突发事件更多,腐败案件更多,国外和城市外的外来因素对城市的稳定、秩序与和谐影响更多。

(二)当代中国城市法治建设的主要路径

1、加强领导。在我国,能否顺利完成由人治向法治的根本转变,实现全面落实依法治国基本方略、建成社会主义法治国家的战略目标,从中央到地方的各级领导人能否真正接受并率先遵守宪法法律,能否切实带头依法执政、依法立法、依法行政、公正司法和依法办事,是一个关键因素。因为中国的法制建设是在有几千年封建专制传统的历史背景下展开的,历史上缺少民主法治传统,因此法治建设在很大程度上必须凭借领导人的作用来推进和实现。法治国基本方略的确立本身即是中央最高领导人重视并且表态的产物,地方层面的城市法治建设也必须得到当地一把手的重视和支持,否则此项工作就难以启动和推进。正因为如此,前些年各省、市、自治区,各市、地、县、区在总结依法治理工作经验时,几乎都把主要领导人是否重视依法治理工作,列为开展和推进该项工作成败的首要条件。领导人重视,依法治理工作就开展得好,依法治理工作中遇到的权威问题、规划问题、组织协调问题、经费问题、编制问题、公众参与问题等等,都容易得到解决。依法治国本来应当在民主基础上依靠法律和制度实施来落实的,但是在中国的现实国情条件下,不得靠领导人的意志和权威来推进。把依法治国的实效维系于各级领导人的思想重视和行为落实,这也许就是现阶段我国建设法治国家、建设城市法治的特征和现实需要之所在。

在这个前提和背景下建设城市法治,一方面必须千方百计地争取领导人的高度重视、全力支持和率先垂范;另一方面必须千方百计地加强对城市法治建设的领导,健全领导机构,落实领导职责,完善检查监督机制。

各级领导干部、尤其是主要领导干部应当特别重视依法执政、依法行政和依法办事的能力培养和水平提高,这是我们党从革命党转变为执政党以后,对领导方式和执政方式转变提出的新要求,是社会主义法治时代对领导干部的政治意识、法治水平、管理能力、德行修养的新要求。在新的历史起点上领导社会主义现代化建设,执掌共和国各个层次和各个方面公共权力,各级领导干部不仅要敢于领导、善于领导,而且要学会科学领导、民主领导和依法领导,这是社会主义法治国家和城市法治建设的需要,更是加强党的建设、努力开创中国特色社会主义现代化建设新局面的需要。

2、明确思路。城市法治建设应当从地方和城市双重角色的实际出发,尊重法治建设和城市治理的双重规律,求真务实,扎实推进。把国家法治建设的总体要求与地方城市治理的具体需要结合起来,把法制宣传教育与城市建设的实际情况结合起来,把城市法治建设与地方的工作大局——如维护稳定、促进和谐、发展经济、保障民生、反腐倡廉等结合起来,这样才能促进城市法治建设又好又快的发展。

城市法治建设要注重合法性、实效性、系统性和可推广性,切忌以违宪违法的方式来实现城市法治建设的目标,切忌以贴法治标签的方式来“建设”所谓的“法治城市”。

城市法治建设应当有所为、有所不为,而不能包打天下。在推进城市法治建设过程中,我们既要防止法治虚无主义,也要防止法治万能主义。应当承认法治是有局限性的,对于实现城市建设的现代化目标而言,法治不是万能的,但没有法治却是万万不能的。

城市法治建设中所构建和实施的法治,应当有粗有细,正所谓“法网恢恢,疏而不漏”。法律对于社会而言,并不是越多越好,前者对于后者应当有一定比例关系,刑事法律和民事法律与社会之间也应当有一定比例关系。英国著名历史法学家亨利·梅因爵士的观点就做了最好的回答。梅因认为:一个国家文化的高低,看它的民法和刑法的比例就能知道。大凡半开化的国家,民法少而刑法多,进化的国家,民法多而刑法少。[10]城市法治建设的法律措施不在多,而在精、在实,在于管用,这些措施要从城市的实际情况出发,具有本城市的特色和可操作性。

3、方法确当。城市法治建设应当立足本省市的实际,深入调查研究,全面了解法治国情,切实摸清法治省情、法治市情,同时学习借鉴国际的和港澳台的城市法治建设的经验,科学论证和设计城市法治建设的发展战略和规划方案,循序渐进地推进。

各个城市应当制定科学合理、重点突出、简便易行、切实管用的城市法治建设指标体系,一方面用以落实城市法治建设的发展战略和规划方案,另一方面用以保障城市建设各项主要发展目标的实现。应当进一步加大城市法治建设的奖惩力度,赋予城市法治建设指标体系一定的拘束力和强制性,切实保证相关指标的落实。

各个城市应当创新和深化法治宣传教育,探索中国特色社会主义的城市法治建设的道路和方法,探索和总结我国城市法治建设的基本规律和理论观念,探索和总结通过城市法治建设推进社会主义法治国家建设的实践经验和发展模式。

4、协调推进。城市法治建设应当与本省市的大局和中心工作相结合,与学习实践科学发展观相结合,与实施“四位一体”战略相结合,与国家民主政治建设和全面落实依法治国基本方略相结合,与平安稳定和谐建设相结合。法治以其特有的方法(例如,公开性、明确性、可预测性、可诉性、规范性、强制性等)、遵循其基本规律(例如,相对保守和滞后,强调程序合法与实质合法,法律面前人人平等,尊重保障人权,依法独立行使职权等等),作用于城市建设。

尤其应当注意的是,城市法治建设是一项法治系统工程,必须与本市的依法执政、民主立法(如果享有地方立法权的话)、依法行政、公正司法、法律监督、法律实施、法律服务、法学研究、法学教育、法制宣传等工作统筹进行,这些环节的任何一个方面出了问题,都会成为城市法治建设的“短板”,都会影响和制约城市法治建设的总体发展。

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[1]据不完全统计,截至2009年12月初,全国已经有19个省(区、市)下发创建活动意见推动活动开展,全国开展法治城市创建的地级市共130多个,开展法治县(区、市)创建的县级单位近500家。见全国普法办副主任、司法部副部长张苏军在江苏省昆山市召开的全国法治县(市、区)创建活动研讨会上的讲话。

[2] 参见石泰峰、张恒山:《论中国共产党依法执政》,《中国社会科学》2003年第1期。

[3]我国的区域划分有不同标准,(1)按经济带划分3个:东部沿海地区,中部内陆地区,西部边远地区;(2)按行政区域划分6个:华北地区,东北地区,华东地区,中南地区,西南地区,西北地区;(3)按照区域划分为8个:东北地区,北部沿海地区,东部沿海地区,南部沿海地区,黄河中游地区,长江中游地区,西南地区,大西北地区。

[4]【德】约瑟夫·夏辛,容敏德编著:《法治》,法律出版社2005年4月出版,第85页。

[5]【德】约瑟夫·夏辛,容敏德编著:《法治》,法律出版社2005年4月出版,第90页。

[6]《列宁全集》第23卷,人民出版社1958年版,第70页。

[7]《邓小平文选》第三卷,人民出版社1993年,第116页。

[8]《邓小平文选》第二卷,人民出版社1994年,第146页。

[9]《邓小平文选》第三卷,人民出版社1993年,第311页。

[10] 参见李祖阴为《古代法》中译本写的“小引”部分。【英】梅因著《古代法》,沈景一译,商务印书馆1959年版。

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