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坚定不移地继续推进依法治国基本方略
实行民主法治是人类政治文明的必然要求,也是改革开放以来我们党和国家坚定不移的基本方针。党的十一届三中全会提出的“发展社会主义民主,健全社会主义法制”的基本方针,在改革开放头20年我国民主法治建设的实践过程中发挥了极其重要的指导作用。1997年,党的十五大把依法治国确立为党领导人民治国理政的基本治国方略,进而把法治建设提到了依法治国的高度,把法治从作为一项基本方针提到了作为治国基本方略的高度。1999年全国人民代表大会修改宪法,进一步把我们党关于依法治国的政治主张和人民关于法治建设的普遍诉求统一起来,通过法定程序上升为国家意志,使依法治国成为一项具有最高法律效力的宪法原则,成为中国特色社会主义现代化建设的基本治国方略。

依法治国基本方略确立和实施10多年来,我国的社会主义民主法治建设在许多方面取得了显著成就:全体公民、尤其是各级领导干部的法律意识和法治观念显著提高,法治精神逐步传播,社会主义法治理念日益深入人心;执政党坚持民主执政、科学执政和依法执政,在宪法和法律范围内活动,依法执政的能力和水平不断提高;立法机关坚持民主立法、科学立法和依宪立法,中国特色社会主义法律体系即将形成;行政机关坚持依法行政,不断推进行政体制改革,建设法治政府的目标越走越近;司法机关坚持司法为民,不断深化司法体制和机制改革,高效权威公正的中国特色社会主义司法体制日益完善;全国的法律服务、法学研究和法学教育全面发展,为落实依法治国基本方略提供了不可或缺的实践基础、理论支持和人才保障。依法治国基本方略的持续实施,为中国特色社会主义政治建设、经济建设、社会建设、文化建设和生态文明建设,为维护国家主权和民族团结,保持社会和谐稳定和实现公平正义,为尊重保障人权和实现亿万人民的福祉,提供了良好的法治环境和有力的法治保障。

在党的十七大作出全面落实依法治国基本方略、加快建设社会主义法治国家的战略部署后,推进依法治国基本方略的总体情况是良好的,效果是显著的,成绩是明显的,但也出现了一些令人担心的现象或者问题。

一是在对依法治国基本方略的认识和理解上,还缺乏应有的高度、深度甚至存在错误认识。例如,有的干部认为法律是用来治老百姓的,依法治国在有的地方不是依法治权、依法治官,不是尊重保障人权、造福人民,而是蜕变成某些干部“依法治民”的工具;有的干部认为民主麻烦,程序罗嗦,法治无用,法律无能,对依法治国基本方略事实上持怀疑甚至否定态度,竭力推崇甚至实行人治;有的人把实施依法治国基本方略与坚持中国共产党领导、保障人民当家作主割裂开来甚至对立起来,提出“法大还是党大”、“权大还是法大”等问题,似乎继续推进依法治国就不能坚持中国共产党的领导,落实依法治国基本方略就要取消人民代表大会制度,“三者有机统一”的原则还没有达成共识、没有真正深入人心。

二是在法治建设和依法治国的实践中,有法不依、执法不严、违法必究、不依法办事、不遵守宪法法律的现象不在少数。从行政机关执法方面来看,既有行政执法不作为的问题,例如屡屡见诸报端的环保问题、食品安全问题、安全生产问题、交通秩序问题、物价监管问题、黑势力欺行霸市问题等等,某些行政执法部门和执法人员对人民群众高度关注和不断呼吁政府解决的这些问题,经常是视而不见、充耳不闻、告而不理;也有行政执法乱作为甚至是违法行政的问题,诸如“钓鱼执法”、“报复执法”、“野蛮执法”、“违法拆迁”、“刑讯逼供”、违法审批、乱罚款、乱处罚等现象屡禁不绝,个别执法人员甚至与社会上黑恶势力相勾结,狼狈为奸、沆瀣一气,执法犯法、执法犯罪。发生在云南晋宁县看守所的李荞明被牢头狱霸以玩游戏为名殴打致死的“躲猫猫”事件,上海闵行区执法大队的“钓鱼执法”迫使司机自断其指证清白事件,河南打工农民为证明自己在工作中患上了“尘肺病”而被迫“开胸验肺”事件等等,所有这些事件,都给2009年的中国法治抹上了历史的污渍。

从司法机关行使审判权和检察权方面来看,司法腐败和“打官司难”、执行难等问题并没有彻底解决。某些部门和领导干部非法干预司法审判,批条子、打招呼,权法交易,为当事人牟取不正当利益;某些司法人员收受贿赂、“吃了原告吃被告”、“法官消费,律师买单”、滥用司法权、司法不公等现象仍未杜绝。“2009年全国‘两会’上,最高人民检察院的工作报告中有关贿赂犯罪部分,全国涉案官员有13000多人,其中司法机关就占了2620人,司法系统的贿赂犯罪占全国贿赂犯罪的五分之一。而这2620人中,涉及法官占了32%,检察官占10%,法官的比例远远高于检察官。”在十届全国人大第29次会议上,全国人大常委会副委员长顾秀莲作全国人大常委会关于跟踪检查《法官法》、《检察官法》实施情况的报告时说:“当前,法院、检察院的工作仍有一些需要不断改进、提高的地方。有的法官、检察官办关系案、人情案、金钱案,一些地方‘收支两条线’尚未真正落实,两院经费保障实际上是与上缴国库的诉讼费、罚没款挂钩、‘以收定支’……法院、检察院自己找经费、搞创收、与当事人‘同吃、同住、同行’等损害司法公正的做法。”对于上述问题,必须采取有效措施解决。

从领导干部依法执政、依法行政和依法办事方面来看,重权力轻法律、重人治轻法治、重党权轻政权、重结果轻程序、重治标轻治本、重治人轻律己、重说教轻身教等现象,或多或少、或此或彼、或轻或重地存在着。对此现象有的群众甚至认为,某些地方的法治建设和依法治省(市)被写在文件的纸上、挂在领导人的嘴上,实际上却在搞人治,不依法办事的人治现象在这些地方又有所抬头。

从一般群众学法用法守法方面来看,经过20多年的法制宣传教育,群众中由于不懂法而不守法的现象少了,但知法懂法而违法的现象却常有发生。某些群众越是对我国法律、法治和司法的了解增多,越是“信权不信法”、“信钱不信法”(有钱能使鬼推磨)、“信关系不信法”、“信访不信法”,有了矛盾纠纷不找法律、不走司法程序,而是奉行所谓“不闹不解决、小闹小解决、大闹大解决”的信条,动辄上访、暴力抗法、制造群体性事件等等。

上述现象的存在和问题的发生,固然与我国改革不断深化涉及各种深层次矛盾、影响各方面重大利益和触及各种敏感问题有关,与我们的政治体制改革相对滞后,行政管理体制改革、司法体制改革和社会保障制度建立不到位有关,与社会矛盾纠纷处于多发期、高发期、频发期有关,与经济社会文化发展还处于社会主义初级阶段的基本国情有关,但还有一个重要方面,就是与我们法治建设和推进依法治国基本方略的力度、方式和实效直接相关。

早在改革开放初期邓小平就指出,没有民主就没有社会主义,就没有社会主义现代化。因此,建设社会主义现代化国家必须发展社会主义民主,健全社会主义法制,使民主制度化、法律化,必须做到有法可依、有法必依、执法不严、违法必究。党的十五大报告在确立依法治国基本方略时,不仅明确指出坚持和实行依法治国,“是发展社会主义市场经济的客观需要,是社会文明进步的重要标志,是国家长治久安的重要保障”;而且强调指出,“坚持有法可依、有法必依、执法必严、违法必究,是党和国家事业顺利发展的必然要求。”党的十七大报告进一步指出,依法治国是社会主义民主政治的基本要求,因此必须坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一,全面落实依法治国基本方略,加快建设社会主义法治国家。可见,发展社会主义民主,健全社会主义法制,实施依法治国,是党的十一届三中全会以来坚定不移的基本方针和基本方略。我们在任何时候、任何情况下,都必须始终不渝地坚持发展社会主义民主政治不动摇,坚持推进依法治国基本方略不动摇,坚持尊重保障人权和“三者有机统一”不动摇。

在人类政治智慧发明的所有制度机制中,民主法治是被许多国家政治文明发展史所反复证明了的最优越的治国理政方式。在现代社会和实行民主政体的国家中,法治的第一个角色是充当社会利益的分配器,它通过分配权利与义务、分配权力与责任、分配利益与机会、分配资源与经济等等,实现对社会利益的公正安排。法治的第二个角色是充当社会关系的调整器,它通过对公权力与私权利之间关系、公权力与公权力之间关系、私权利与私权利之间关系的调整,通过对中央与地方之间关系、地方与地方之间关系、多数人与少数人之间关系、各个民族之间关系甚至各个国家之间关系的调整,通过对政治权力关系、经济财产关系、社会行为关系、文化利益关系等的调整,实现社会关系的合理与和谐。法治的第三个角色是充当社会秩序的稳定器,它通过保障人权和基本自由,维护制度多数人的利益;它通过保障和规范公权力的行使,不仅防止公共权力的滥用和腐败,而且要求公权力机关全心全意服务人民大众;它通过打击敌人,惩罚犯罪,预防违法,维护国家主权和安全,实现社会有序稳定与国家长治久安。因此,在我国社会主义条件下,要切实落实以人为本的科学发展观,全面建设小康社会和社会主义和谐社会,保证经济持续发展、政治长期稳定、社会内在和谐、民族和睦团结、人民安居乐业,必须彻底反对人治、坚决实行法治,坚定不移地继续推进依法治国基本方略。

如果我们不继续推进依法治国基本方略,不坚持依法执政和依法办事,而是靠某些领导干部的个人意志、权威、好恶和个性去管理地方、治理社会,虽然可以解决目前面临的一些棘手问题,消弭当下的某些矛盾纠纷,收到一时一地之眼前的功效,但古今中外的政治发展史和治国理政史已反复证明,这种人治方式只能治标不能治本,只能“头痛医头、脚痛医脚”,“摁下葫芦起了瓢”,甚至使矛盾和问题恶性循环、愈演愈烈,却很难从根本上实现国家长治久安、社会长期稳定和民族长久和睦。邓小平早就说过:为了保障人民民主,必须加强法制。必须使民主制度化、法律化,使这种制度和法律不因领导人的改变而改变,不因领导人的看法和注意力的改变而改变。必须坚决反对人治、实行法治,因为“制度好可以使坏人无法任意横行,制度不好可以使好人无法充分做好事,甚至会走向反面。即使像毛泽东同志这样伟大的人物,也受到一些不好的制度的严重影响,以至对党对国家对他个人都造成了很大的不幸”。“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。”在今天,如果放弃法治、复活人治,那么这种人治方式再与为官者的某些政绩工程结合起来,目光短浅,急功近利;或者与为官者的某些私利需要结合起来,以权谋私、官商勾结、权钱交易,则很有可能给当地的经济发展和社会稳定埋下一枚损及后任、危及子孙的重磅定时炸弹。

如果我们不继续推进依法治国基本方略,不坚持依法行政和公正司法,而是靠“钓鱼执法”、“报复执法”、“野蛮执法”、“根据领导人意志执法”、“越权执法”、“刑讯逼供”或者“执法乱作为”等违法违规的方式,去管理地方、治理社会,虽然在某些情况下可能产生一定的社会效果,获得某些经济效益或政治好评,但这种做法不仅从根本上违背了中国共产党执政为民以及人民政府执法为民、人民法院和人民检察院司法为民的性质宗旨,不仅从根本上损害了人民群众的根本利益,玷污了社会主义法治的权威,而且发展下去还有可能瓦解我们党治国理政的社会基础,破坏人民群众对社会主义政权的信任,消解依法治国基本方略的权威性和社会主义司法的公信力。

如果我们不继续推进依法治国,不在社会主义法治的轨道上依法处理矛盾、解决纠纷,而是靠某些撇开现行法律制度、行政制度和司法制度的“办法措施”去解决矛盾纠纷,虽然可以在一定程度上暂时缓和矛盾、减少纠纷、维护稳定,但付出的代价却很可能是许多现行有效的国家解决矛盾纠纷的正式法律制度和法治机制事实上的失灵或者失效,是许多国家政治关系和法治秩序的紊乱。这样一来,很容易导致作为执政党的中国共产党处在社会矛盾的焦点和利益冲突的第一线,导致国家政权机关疲于应对、行政软弱无力、司法丧失权威,导致体现党的主张和人民意志相统一的宪法法律形同虚设、依法治国事业半途而废。

我们认为,在新形势、新条件和新的历史起点上,我们面临的困难、问题和矛盾越是多样复杂,社会矛盾纠纷越是高发、易发和多发,就越要毫不动摇地发展社会主义民主,加强社会主义法治,越要坚定不移地“全面落实依法治国基本方略,加快建设社会主义法治国家”。全面落实和继续推进依法治国基本方略,既是中国共产党和全国亿万人民的共同选择,是建设社会主义市场经济和全面小康社会的共同要求,是实现国家强盛和中华民族伟大复兴的共同需要,更是我们应对和解决各种困难矛盾的一条必由之路。

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