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环境立法进展缓慢,规划环评难在何处?
中国环境报见习记者 曹俊 记者 黄冀军

2009年07月22日09:00 来源:《中国环境报》

编者按

近年来,区域开发、产业发展和自然资源开发利用所造成的环境问题越来越突出。《环境影响评价法》施行后,各地逐步开展了规划环评,但在实际操作中,规划环评屡屡遭遇重重困难。规划环评的现状究竟如何,面临哪些困难?本报记者采访了中国社会科学院法学研究所环境法专家常纪文教授。

常纪文,教授,现任中国社会科学院法学所社会法室主任、研究员,中国环境科学学会环境法分会副会长,中国环境资源法研究会副秘书长。

实施短板在哪里?

监督难,追究责任更难

近几年,我国开展规划环评尝试的地方不少,实践领域多集中在开发区、经济园区、工业园区等区域规划领域和一些行业发展规划领域。但总的来说,规划环评的实施情况不尽如人意。而已经开展过的规划环评中,略有影响的规划环评的成功范例则少之又少,规划环评的开展仍然没有摆脱一个"难"字。

常纪文认为,我国各地开展的规划环评比较粗糙,积累的经验不足,真正按照《环评法》要求进行规划环评的也不多。

规划环评实施的难点究竟在哪里?常纪文认为,实施的难点就在于对规划环评的监督难,追究责任更难,同时,规划环评的可操作性也不强。

常纪文说,规划本身带有立法性质,而目前环保部门的监督权力小,对规划的发言权不够。在规划环评中,监督的对象是政府和各相关部门,以现有的监督体系,很难对其形成有效的监督。如果责任不到位,开展规划环评就是虚话。同时,规划环评本身也需要具体化,需要在实践中进行系统化和指标化。

他指出,规划要进行科学环评的话,往往需要很长时间,这与一些地方政府领导干部追求短期的政绩相违。有些地方领导干部热衷于上"拍脑袋"工程,就更是视规划环评为延误规划的"拦路虎"了。

常纪文认为,按照《环评法》规定,规划环评由具有相应资质的环评机构独立承担,由环保部门单独或者和其他部门共同召集专家进行审查后提出意见,但专家审查意见只是作为重要依据,意见最终是否被采纳、规划是否通过审批,取决于法定的规划审批机构。

同时,根据法律规定,环保部门对于规划环评行使的是"审查权"而非"审批权",虽是一字之差,但是两者之间的法律约束力及效力相差很大,审查的法律强制力大为弱化。

去年发布的《规划环境影响评价条例》(征求意见稿)(以下简称《条例》(征求意见稿))规定,设区的市级以上人民政府审批的专项规划,由其环境保护主管部门组织审查;省级以上人民政府有关部门审批的专项规划,由环境保护主管部门和专项规划审批机关共同组织审查。但是对土地利用、流域等综合规划的审查主体,《条例》(征求意见稿)并没有做出明确规定。

近几年,规划环评召集审查的主体多样化,部分行业主管部门不仅负责规划的审批,还自行组织规划环评的审查,这种管理"封闭运作"容易使规划环评流于形式。常纪文认为,这种自我审查是不科学的。

常纪文认为,环保部门必须进行角色转换,从项目监督管理转变为项目监督管理与区域监督管理相结合,这样才能适应新的形势。他认为,对于专项规划,应该由规划编制单位上一级环保部门审批;对于综合规划,应该统一由国务院委托环境保护部负责审批

立法缘何进展缓慢?

环境立法创新难度大

近年来,我国西南地区怒江、金沙江等流域的开发争议使规划环评日益为公众所关注。规划环评的专门立法酝酿已4年,至今仍未出台。规划环评立法为何进展缓慢?

中国社会科学院法学研究所环境法专家常纪文教授认为,规划环评专门立法进展缓慢,主要是由于环境立法创新难度很大。

常纪文介绍说,目前,我国的环境相关立法数量较大,但法律、法规的执行情况差强人意。不少人认为我国的环境问题并非多立法就可以解决。多一个规划环评的法规,可能只体现在立法数量上,难以体现在立法质量上,要解决现有环境问题,关键是要有效地执行现有环境法律、法规。

常纪文认为,事实上,规划环评立法的创新难度确实很大。规划环评与建设项目环评不同,其所涉及到的利益群体复杂,小至设区的市,大至省、直辖市以及国家部委。规划环评若要在制度上和责任上进行创新,必然会牵动到不同群体的利益。

据有关专家介绍,规划环评的主要阻力来自于利益冲突。因为规划环评所注重的长期利益、全局利益,往往与"重审批轻规划"的部门利益和"短平快出业绩"的地方利益相冲突。

常纪文直言不讳地说,规划环评就是动了地方保护主义和部门保护主义的利益,这也是规划环评立法难以创新的根源。

规划环评应如何开展?

要有足够的时间来保证环评报告的编制

近几年规划环评的实践中,规划环评的可操作性不强。规划环评究竟应该如何开展?

相关部门应通力合作

规划环评涉及到的利益群体和部门众多,除环保部门外,还涉及到规划编制机关、环评机构、利害关系人、参加审查的有关部门、规划审批部门等,各部门在规划环评中应该扮演怎样的角色,才能更好地发挥协调作用?

常纪文认为,不同部门之间应该相互衔接、相互制约。只有相互衔接,才能做到各程序环环相扣;只有相互制约,才能做到各部门相互监督,才能使工作不流于形式。要特别避免规划环评成为规划审批部门指挥下的"集体造假"行动,要特别避免长官意志决定一切的现象。

环评报告编制时间不得少于6个月

近几年的实践中,规划环评往往集中在规划提交审批之前的一段时间开展,容易延误决策时间,而且开展的有效性不强。常纪文认为,要切实发挥规划环评在优化产业布局、促进结构调整方面的积极作用,必须要有足够的时间去认真细致开展规划环评。

常纪文建议,在规划环评的立法中应做出规定,规划环评必须在规划编制可行性研究报告阶段介入和开展,规划环评报告编制时间不得少于6个月。

规划方案应同时提供替代方案

常纪文认为,进行环评的所有规划都应有替代方案。同时,在公众参与阶段就应公布规划的替代方案,替代方案也应进行环评。

常纪文认为,替代方案至少应包括4个方面:行业替换、企业替换、布局调整和区位替换。对于所有方案的环境影响评价结论,需要公开发布信息,让公众投票选出自己认为最合理的规划方案。

公众如何参与?

公益诉讼应成为有力武器

如何保障公众对规划环评的成功参与成为众多NGO和业内人士关注的焦点。常纪文认为,规划环评在艰难中推进,行政监督难度高,因此,要充分发挥公众参与的作用。在公众参与的过程中,要把握有序参与、社会参与、司法监督的原则。

常纪文建议,所有规划均需要公开征求公众意见。尽管公众参与存在组织上的不足,但即使再零乱分散的公众意见,也可能包含着普遍民众对于规划和公共利益关系的基本认知,以及认知背后所代表的公众力量。

常纪文认为,专家审查会作为公众参与的重要形式,应该发挥更大的作用。由于规划环评涉及到复杂的经济、社会与环境协调发展的政策选择问题,往往需要掌握系统的专业知识方能做出判断。这种知识的要求可能对于公众参与会有一定的限制作用,因此,必须充分发挥专家审查作用。

常纪文说,但事实上,规划环评中的专家意见不具有法律效力,现行法律并没有规定规划部门若不采纳专家意见会承担怎样的法律责任。规划部门和审批机构可以不采纳专家的意见,专家审查很容易成为摆设。

常纪文建议,专家审查会可以吸收NGO进行现场参与,以充分发挥在环境保护工作中NGO的监督作用。

若公众意见与最终审批的规划环评结论相左时,公众该如何参与?常纪文认为,公众可以通过公益诉讼来维权。曾经被忽略的公众,只有拥有被法律赋予正式的程序参与权利,传统的特殊利益集团在决策程序中的优势才有可能被抵消。

常纪文认为,规划环评的公益诉讼应该成为公众维权的有力武器。如果公众能够发挥积极作用,针对可能有损生态环境和可持续发展的规划环评,对行政机关提起公益诉讼,将是一种有力的监督力量。

特殊区域是否需要更多关注?

环境敏感区必须实施严格的规划环评

常纪文特别建议,对于环境敏感区和重要生态功能保护区,如怒江流域、金沙江流域等地,必须实施严格的规划环评,不能流于形式,以防生态灾难。

流域、区域应开展现状评价和跟踪评价

他认为,对于多年前编制的流域、区域整体规划,现在均应该由地方政府负责开展现状评价和跟踪评价,并适时调整规划。对于没有编制规划的区域,必须在现状评价的基础上编制规划,并逐步调整现有工业产业布局。

常纪文特别提醒,现阶段,可能会出现有些地方热衷于做规划环评,钻规划环评的漏洞,为以后的项目建设搭起"垫脚石",使流域开发出现混乱局面。因此,要在规划环评审批中特别严格、特别规范。

三级公开、上级环保部门审批

那么,如何设定规划环评的审查、审批程序?常纪文认为,规划环评审批的程序应采用三级公开、上级环保部门审批的模式。

以城市的专项规划为例,常纪文认为相对完善的审查、审批程序为:

第一级公开在规划环评编制阶段。在规划项目编制可行性研究报告同期,由市政府委托市环保局选择具有甲级资质的服务机构开展规划环评报告书的编写,此阶段要在本市公开规划方案及替代方案,征求公众意见。

规划环评报告书编写完成之后,报省级环保部门审批,省级环保部门需要将环评报告书公开一个月,听取意见,此为第二级公开。

省级环保部门召开审查会,需要由公证机构现场随机抽取审查专家组成审查小组,并由市政府分管领导到审查现场接受质询。省级环保部门在审查之后需要公布规划环评基本情况和对公众意见的采纳情况,在全省公开听取意见,此为第三级公开。

最后,由省级环保部门视第三级公开的公众意见情况,决定是否通过规划环评的审批。

分期分批开展"三同时"验收

长期以来环境影响评价中"重审批、轻验收"现象突出,环保验收管理薄弱。怎样才能更好地落实规划环评,使其不沦为一种形式呢?

常纪文特别强调,要加强对规划环评的验收。他建议,规划验收可以采用建设项目验收的方式,分期分批开展"三同时"验收,预防或者减轻不良环境影响的对策和措施,必须与规划同时编制、同时实施、同时运行,以防规划环评成为规划实施过程中的"软图章"。

常纪文认为,在规划实施过程中,未严格落实规划环评提出的预防或者减轻不良环境影响的对策和措施,导致这一规划实施区域的环境质量状况达不到国家或者地方规定的环境质量标准,或者污染物排放总量超过国家或者地方规定的总量控制指标的,环保部门可以采取宏观措施,如暂停审批这一规划实施区域内新增排污总量的建设项目,实施"区域限批"和"企业集团限批"等方式来开展监督。

常纪文建议,对规划环评的跟踪评价应由环保部门来实施,应在加强跟踪评价的基础上,出台与规划环评相适应的"三同时"验收方法,以更好地落实规划环评的实施。

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