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人权在本质上属于一国的内政

    人权问题实质上是一国如何对待其国民的问题,原本专属一国的国内事务,由一国的国内法加以规定和调整。所以,在传统的国际法中是没有关于人权的规定的。事实上,人权(Human Rrght)一词也只是在1945年《联合国宪章》对它作出规定以后才第一次出现在国际法律文献之中。在第二次世界大战临近结束之际,联合国家的领导人在总结战争的经验教训,规划战后国际秩序的过程中,形成了一个共识,认为德、日法西斯对外发动侵略战争与他们在本国内外粗暴压制和摧残人权之间有着紧密联系,为了建立和维持国际持久和平,有必要重申对于人权的信念,在世界范围内促进对于人权的尊重。在这一思想的指引下,联合国的缔造者们决定将促进国际合作,以增进并激励对于所有人的人权的尊重作为联合国的宗旨之一规定进了《联合国宪章》,并在宪章第56条要求各会员国采取行动与联合国合作,以达成这一宗旨。由此,人权问题开始进入了国际法领域,对此,是没有任何疑问的。然而,关于原本专属一国国内事务的人权是否因为《联合国宪章》的规定而已演变成为不再是一国国内事务的问题,在国际上却一直存在着不同的认识和争论。
    早在1948年,美国杰塞普教授就以人权已被《联合国宪章》置于国际保障之下为理由,认为"国家对自己公民的待遇不复是宪章第2条第7款所指的'在本质上属于国内管辖'",进而主张对于一国的人权事务是可以加以干涉的。这种观点和主张在英、美等国的国际法学界颇有影响;但是,却在社会主义国家和一些发展中国家招来了一片反对之声。前苏联学者指出,《联合国宪章》尊重基本人权原则的产生,并不意味着这些权利可以直接受现代国际法的调整而不再是各国的内政。保障人权现在和将来始终主要是各国的内政。我国著名的国际法学家周鲠生更尖锐地指出,英美国际法学家否定国家主权,主张个人人权直接受国际法保护的行为,是为帝国主义歪曲联合国宪章的规定,推行侵略和干涉政策建立理论的基础。在联合国于1993年召开维也纳世界人权会议前后,这一问题再次成了国际社会争论的焦点。针对西方国家强调人权不再是一国国内管辖事项,指责一些国家"用不干涉原则作为挡前牌,而在后面违反人权"的言行,一些发展中国家展开了反击,他们坚持人权在本质上属于一国内政的立场,强烈反对一国干涉另一国人权事务的行为和主张。例如,印度尼西亚代表在第46届联合国大会发言说:"毫无疑问,基本人权和基本自由具有国际效力;但是,人们也普遍认为国家范围内人权的实施应该是各个政府的权限和职责……这种国家权限不仅产生于主权原则,也是各国对其文化和经济制度所固有的权利的必然结果"。牙买加外长在维也纳世界人权会议上指出,"主权原则、不干涉原则、自决原则使国家承担了在其疆界内,为所有人享有所有人权和基本自由提供适当保护的首要责任。指控侵犯人权不应当用作干涉本质上属于一国国内管辖事项的借口。"可见,尽管国际社会普遍承认和尊重联合国宪章规定的促进人权的宗旨和原则,但是,在宪章的这些规定是否已经改变了人权属于一国内政的性质问题上却明显地存在着不同的认识和解释。众所周知,国际法是以世界各国的协调意志或共同同意为基础的,没有这一协调意志或共同同志就不能形成公认的国际法规则。这些长期而持续地存在着的不同认识说明,国际上并不存在关于人权不再是国内管辖事项的协调意志或共同同意,因而也不存在有关的国际法规则。因此,西方一些国家流行的因为有《联合国宪章》的规定,人权已不再是国内管辖事项的言论是不能成立的,缺乏应有的法律依据。它们只能看作是一些国家和学者的观点或主张,而不是现行国际法。
    应当认为,随着《联合国宪章》对人权作出规定和国际人权法的发展,人权已不再纯属一国的国内管辖事项。一国在依其主权处理本国人权事务时,不能不受其作为联合国会员国在《宪章》中所作出的促进人权的承诺的拘束。按照人权条约的规定,缔约国有义务采纳包括修订法律在内的种种措施以履行条约的规定,也有义务定期向条约机构提交履约情况报告,并接受其审议和监督。按照联合国大会和经济暨社会理事会的决议,前联合国人权委员会和现联合国人权理事会有权接受和审议一国对另一国有关人权问题的"来文",而有关国家则需要对该"来文"提出答复,并接受可能要求的调查,等等。国际法上的所有这些安排,都在一定程度上使一国处理其人权事务的自主权受到某种限制。尽管如此,包括这些安排在内的国际法上所有有关人权保护的规定,都是建立在承认人权本质上属于一国国内管辖事项,尊重国家对于人权的主权和管辖权的基础之上的。按照这些规定,国家承担着在国内实施人权的主要责任,它有权斟酌决定为实施人权所需要采取的具体步骤和措施,对此,其他国家是无权加以干涉的。
    《公民权利和政治权利国际公约》是联合国为实现《宪章》所规定的人权宗旨和原则,使缔约国承担在国内实施公民权利和政治权利的法律义务而制订通过的重要国际人权文书,它所建立的国际人权保护机制为国际人权保护提供了基本模式,其中的一些规定明显地体现了对人权在本质上属于国内管辖事项性质的承认。例如,《公约》在规定缔约国有尊重和保证一切个人享有《公约》所承认的各项权利并采取必要步骤和措施以实现这些权利的义务的同时,把采取什么步骤和措施等对于实现《公约》权利具有实质意义的权利保留给了缔约国。再如, 《公约》虽然是国家之间的条约,但在内容上规定的主要是缔约国与其管辖下的个人之间的关系,而不是国与国之间的权利和义务。根据这一《公约》,一缔约国得以干预另一缔约国人权事务的权利是极其有限的。例如,按照《公约》的规定,缔约国应定期向《公约》设立的条约机构--人权事务委员会提交其履约情况报告。委员会在对这一报告进行研究后应提出针对所有缔约国,而不是针对报告国的一般性意见,其他缔约国则能对委员会的一般性意见,而不是对缔约国的报告发表看法。再如,《公约》还规定了一缔约国指控另一缔约国的程序。按照这一程序,上述的人权事务委员会有权接受和审议一缔约国指控另一缔约国不履行条约义务的"通知";但是,这一程序只有在指控国和被指控国均发表声明承认委员会有权接受和审议这一"通知"的条件下才能启动。换言之,如果被指控国不愿意听取其他国家对其履约情况的指控,它可以不发表声明承认委员会的这一职权。在这种情况下,一缔约国在事实上就不可能向委员会指控另一缔约国。即使这一程序启动了,委员会和指控国能对被指控国施加的影响也是极其微弱的。按照《公约》的规定,整个程序应是在"和解"和"友好解决"的精神下进行,无论指控国或是委员会都不能将自己的意见强加给被指控国。值得指出的是,尽管《公约》规定有这一程序,但自《公约》生效以来40多年期间,却没有一个国家采取行动以提起这一程序指控其他国家的实例。
    综上所述,在《联合国宪章》将促进人权的尊重规定为联合国的一项宗旨后,原本专属一国国内管辖事项的人权开始进入国际法领域,而不再是一个纯粹的国内问题。但是,这并不意味着人权已不再是国内问题。恰恰相反,现行的国际人权保护制度是建立在将人权视作本质上属于国内管辖事项的认识的基础之上的。按照《宪章》关于会员国应当遵行不干涉在本质上属于任何国家国内管辖事项的原则的规定,在原则上,一个国家是不能对另一个国家的国内人权进行干预或干涉的。第36届联合国大会通过的"不容干涉和干预别国内政宣言",针对国际上时有发生的任意干涉别国人权内政的现象指出,"各国有义务避免利用和歪曲人权问题,以此作为干预国家内政,对其他国家施加压力或在其他国家或国家集团内部或彼此之间制造猜疑和混乱的手段"。这一宣言虽然不具法律约束力,但它清楚地表明了国际社会对于人权本质上属于一国内政的共识。
    

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