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《公民权利与政治权利国际公约》与中国人权法制建设
1966年12月16日第二十一届联合国大会以106票赞成,一致通过了《公民权利和政治权利国际公约》。[1]根据公约第49条,在有35份批准书交存后,该公约自1976年3月23日起生效。[2]
    
    1998年10月5日,中国常驻联合国代表秦华孙大使在联合国总部代表中国政府签署了《公民权利和政治权利国际公约》。在2001年2月28日第九届全国人大常委会第20次会议批准了《经济、社会和文化权利国际公约》之后,在适当时候批准《公民权利和政治权利国际公约》的问题已经提上了议程。
    
    《公民权利与政治权利国际公约》与《经济、社会和文化权利国际公约》、《世界人权宣言》一起被称为"国际人权宪章",在国际人权法中占有非常重要的地位,中国签署和批准该公约将对中国的人权法制建设产生极为重要的影响。本文将结合公约的规定与中国人权法制建设的现状探讨两者之间的关系。
    
    一、《公约》的宗旨和原则与中国人权法制思想的关系
    
    《公约》的宗旨和原则对理解和实施公约至关重要,它是指导缔约国履行《公约》义务、实施各项《公约》各项规定的指针。令人高兴的是,《公约》的宗旨和原则与中国人权法制的思想是一致的、吻合的。这是中国可以签署并在将来批准《公约》的重要基础。
    
    我们认为,至少在以下几个方面,公约的宗旨与原则与中国人权法制思想是有共同点的。
    
    1.促进对人权的尊重与保障
    
    《公民权利和政治权利公约》序言中对公约的宗旨,即促进人权的尊重与保障做了深刻的阐述:"考虑到《联合国宪章》所宣布的原则,对人类家庭所有成员的固有尊严及其平等的和不移的权利的承认,乃是世界自由、正义与和平的基础";"确认这些权利是源于人身的固有尊严";"确认,按照《世界人权宣言》,只有在创造了人人可以享有其公民和政治权利,……,才能实现自由人类享有公民及政治自由和免于恐惧和匮乏的自由的理想";"考虑到各国根据《联合国宪章》负有义务促进对人的权利和自由的普遍尊重和遵行,……应为促进和遵行本公约所承认的权利而努力。"
    
    中国政府一贯尊重《联合国宪章》促进和保护人权的宗旨和原则,支持联合国为此所做的努力,并积极参与联合国人权领域的活动。自1971年恢复在联合国的合法席位后,中国开始参与联合国大会和经社理事会关于人权问题的讨论,并自1979年起连续三年作为观察员出席人权委员会会议。1981年,中国在联合国经社理事会第一届常会上当选为该委员会成员国,并连选连任至今。自1982年起,中国每年均派代表团参加该委员会届会。中国政府历来重视国际人权公约在促进和保护人权方面的积极作用,现已批准或加入了近20个国际人权公约。
    
    在国内,尊重和保护人权一直是新中国法制建设的重要目标,中华民族具有崇尚人的尊严和价值的文化传统。但是,在旧社会,特别是近代以来的一百多年间,由于封建主义和帝国主义的欺凌和压迫,中国人民不仅不能享受基本权利和自由,甚至最基本的人权――生存权也没有保障。新中国成立后,情况发生了根本变化。随着人民是国家的真正主人的观念的确立,"为人民服务"成了一切国家机关和公职人员的根本行为准则,对于人权的尊重和保护也就成了整个立法和执法活动的基本考虑和主要内容。从1949年作为临时宪法颁布的《中国人民政治协商会议共同纲领》和1954年第一部《中华人民共和国宪法》开始,中国的各部宪法均对公民享有的权利作了广泛的规定,其范围包括公民、政治、经济、社会和文化权利。
    
    1966年至1976年的十年是中华人民共和国历史上的特殊时期,在这一时期进行的"文化大革命"给中国人民带来了巨大灾难,广大人民的人权遭到了严重践踏。为了防止类似的情况再次发生,也是为了更好地保护人权,中国在"文化大革命"以后给予了法制建设和人权保护更大的重视。1982年,中国制定了新宪法。这部宪法扩大了公民享有的权利的范围,并对原宪法有关人身自由、法律面前一律平等等条款增加了新的内容,进一步加强了人权的宪法保护。在随后的20年间,中国又根据新宪法的规定,同时也是考虑到积极参加国际人权合作和执行国际人权标准的需要,制订和修订了一系列法律,积极推进政治体制和司法制度的改革,促进人权保护的法律机制不断地完善。可以预期,在《公民权利和政治权利国际公约》得到批准以后,中国的人权法制建设将会有进一步的发展。
    
    2.非歧视和平等原则
    
    说人权具有普遍性,其中的一个含义就是指人权主体的普遍性,也就是说,它是所有人作为人固有的权利,这就决定了不歧视原则在国际人权法中的重要地位。《公民和政治权利国际公约》和《经济、社会和文化权利国际公约》都在其一般性条款的第2条中规定:"每一缔约国承担尊重和保证在其领土内和受其管辖的一切人享有本公约所承认的权利,不分种族、肤色、性别、语言、宗教、政治或其他见解、国籍或社会出身、财产、出生或其他身份等任何区别"。该条款的核心就是非歧视和所有人都平等地享有人权的原则。
    
    由于性别原因(主要是针对妇女)的歧视最为普遍。人权两公约都在第3条要求缔约国承担保证,男子与妇女在公约所载一切权利方面有平等的权利。
    
    所有人不受歧视地、平等地享有人权,也是中国人权法制建设遵循的重要原则。1982年宪法明文规定,任何公民都享有宪法和法律规定的权利,他们在法律面前一律平等。此外,我国几乎所有有关人权保护的法律也都包含有体现这一原则的条款。例如,《民事诉讼法》第8条规定:"民事诉讼当事人有平等的诉讼权利。人民法院审理民事案件……对当事人在适用法律上一律平等。"《刑事诉讼法》和《行政诉讼法》也都做了同样内容的规定。
    
    值得指出的是,中国的法律对于保证妇女能够与男子平等地享有权利问题给予了特别的关注。长期的封建统治使得中国的妇女处于重重压迫之下,她们根本不被当作具有独立人格的主体对待。"在家从父,出嫁从夫,夫亡从子"的旧礼教,使得妇女的地位完全从属于男子。新中国成立后,为了使妇女彻底摆脱这一状态,除先后在《共同纲领》和《宪法》中专门规定妇女有同男子平等的权利外,还在《婚姻法》、《妇女权益保障法》等法律中进一步确立了男女平等、婚姻自由等原则,为妇女的人权保障建立了相当完整的法律框架。
    
    3.人权完整性原则
    
    从人权概念产生以来,随着世界人权运动的发展,人权内容发生了很大的变化,它已从公民和政治权利扩大到社会生活的各个方面。1948年《世界人权宣言》的通过,第一次确认经济、社会和文化权利是人权的重要内容;1966年《公民和政治权利国际公约》和《经济、社会和文化权利国际公约》的通过,再次肯定了人权包含公民和政治权利与经济、社会和文化权利这两大类权利。此后的联合国人权文书更是一再强调这两大类人权是不可分割和相互依存的整体的组成部分,并得到绝大多数国家的承认和接受。
    
    公约序言确认,"这些权利是源于人身的固有尊严","按照世界人权宣言,只有在创造了人人可以享有其公民和政治权利,正如享有其经济、社会和文化权利一样的条件的情况下,才能实现自由人类享有公民及政治自由和免于恐惧和匮乏的自由的理想。"
    
    中国是一个有着12亿人口的发展中国家,保障和促进广大人民的生存权和发展权至关重要,所以中国对于与人民的物质、文化生活有着密切关系的经济、社会和文化权利尤其重视。半个世纪以来,特别是经过改革开放20年来的发展,中国依靠自己的力量基本解决了12亿人口的温饱问题,人民生活水平得到了大幅度提高,极大地促进了经济、社会和文化权利的实现。作为一个社会主义法治国家,中国也同样重视公民权利和政治权利,反对一切侵犯公民合法权利的行为。我们认为,人权是全面的和相互联系的,经济、社会、文化权利与公民、政治权利是人权体系中两个不可分割的组成部分。公民权利和政治权利是公民享有人格尊严和实现充分人权的基本政治保证。经济、社会、文化权利是公民享有公民权利和政治权利的基础条件。这两大类权利都属于人权的基本内容,并受到中国宪法和法律的保护。[3]
    
    正是基于以上认识,中国从来没有刻意区分经济、社会和文化权利和公民、政治权利,而是把它们看作同等重要,同样需要加以承认和保护的人权。所以,中国的《宪法》在宣告公民应当享有的权利时,就不仅包括人身自由,言论、出版、集会、结社自由,宗教信仰自由等公民和政治权利,也包括了劳动权、休息权、受教育权等经济、社会和文化权利。
    
    4.权利与义务相结合
    
    《世界人权宣言》和人权两公约都确认一个真理:权利不是绝对的,人们在享有和行使权利时,不能不考虑他对其所在社会承担的责任,从而接受对其权利的某种限制。《宣言》第29条称:"人人在行使他的权利和自由时,只受法律所确定的限制,确定此种限制的目的在于保证对旁人的权利和自由给予应有的承认和尊重,并在一个民主的社会中适应道德、公共秩序和普遍福利的正当需要。" 《公民和政治权利国际公约》也同样体现了公民权利与义务相统一的精神。公约序言中说:"认识到个人对其他个人和对他所属的社会负有义务,应为促进和遵行本公约所承认的权利而努力……。"公约的许多条款都允许对其所规定的权利的行使和享受实施限制。
    
    权利与义务的统一,是中国人权观和人权法制建设的基本理念之一。中国宪法规定:"任何公民享有宪法和法律规定的权利,同时必须履行宪法和法律规定的义务。""中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候,不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利。"所以,宪法在规定公民各项权利的同时,也相应地规定了公民的义务。宪法规定的公民义务主要有:遵守宪法和法律的义务,劳动的义务,受教育的义务,维护国家统一和全国各民族团结的义务,遵守公共秩序、尊重公共道德的义务,维护祖国的安全、荣誉和利益的义务等。
    
    没有无义务的权利,也没有无权利的义务;没有义务的权利只能是特权,没有权利的义务只能是奴役。只有权利和义务的不可分离的结合,才是真正的人权。中国在人权问题上权利和义务相统一的观点可能与西方某些国家的人权观是不同的。美国学者路易斯·亨金说:"中国的权利在概念、范围、内容和实质意义上都不同于美国的权利。美国从个人出发,个人是社会的中心,并以个人幸福作为社会的目的。中国则从社会和集体出发,关注的是普遍(而非个人)的幸福。"[4]应当认为,这一分析不是没有道理的。但是,为了准确起见,需要对他的话作一点补充,即:中国既关注普遍的幸福,也关注个人的幸福。中国是个人和集体的统一论者。我们认为,中国的这一观点和立场是与《世界人权宣言》和国际人权两公约一致的。
    
    二、中国法律对《公约》权利的保护
    
    1.公约权利基本上在中国宪法与法律中得到规定与保护
    
    我国宪法对人民享有的公民权利和政治权利做了明确的规定。依照宪法规定,中国公民享有人身自由、宗教信仰自由和言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由;公民的人格尊严、住宅、通信自由和通信秘密不受侵犯;年满18周岁的公民,不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限,除依照法律被剥夺政治权利的人以外,都有选举权和被选举权;公民对任何国家机关和国家工作人员有提出批评、建议的权利,对其违法失职行为有提出申诉、控告或者检举的权利等。此外,我国的《刑法》、《刑事诉讼法》、《行政诉讼法》、《国家赔偿法》等基本法律,对于公民在诉讼中的法律人格和诉讼权利,以及他们的权利在受到侵犯的情况下得到救济的权利也都做了许多规定。总之,《公民权利和政治权利国际公约》所承认的各项人权,在中国的法律中已经得到了比较全面的保护,尽管对某些权利的保护还与《公约》的要求仍然存在一定的距离,甚至是比较大的距离。
    
    2.中国法律与《公约》之间的差距在缩小
    
    勿庸讳言,在中国的法律和《公约》之间,不久以前还存在相当大的差距,《公约》承认的权利,在中国的法律中还不能得到如同《公约》所要求的那样的保护。例如,公民的人身自由有时会遭到未经合法程序的限制;受到刑事指控的人,在法院尚未对其是否有罪做出判决之前,即已被视为"罪犯"等。这些问题,不仅存在于执法活动中,更严重的是,在有关的法律中缺乏防止这类现象发生的相关规定,有些法律规定甚至使一些侵犯人权的行为合法化了,很明显,这类法律规定是与《公约》有抵触的。
    中国自改革开放以来,一直十分重视扩大社会主义民主,健全社会主义法制,把它们看作是中国政治体制改革的重要方面;而在健全社会主义法制工作过程中,一直把更好地保护公民的权利看作是一个重要指标。为此,中国不仅注意总结我国自身在这一方面的经验教训,同时也很注意借鉴其他国家的先进文化和考虑包括《公民权利和政治权利国际公约》在内的国际人权法的要求。在此基础上,中国先后修订了《刑事诉讼法》、《刑法》等许多重要法律,废除了收容审查、免予起诉等制度,确立了罪刑法定、无罪推定等刑法、刑诉法原则。经过这些法律的修订,应当认为,中国的人权保障水平有了很大的提高,中国法律与《公约》之间的差距已大大缩小。同时,它也为中国以后批准《公约》创造了良好的条件。
    3.中国法律与《公约》的进一步协调
    
    尽管中国的法律在一系列的修订以后已经大大缩小了与《公约》之间的差距,而且,今后仍会继续参照《公约》的规定做进一步的修改,由于种种原因,中国的一些法律规定显然没有可能在短期内做到与《公约》完全一致。因此,在中国批准《公约》时,很可能需要对《公约》的个别条款提出保留或发表解释性声明。例如,按照《公约》的规定,只有对最严重的罪行才能判处死刑,而所谓最严重的罪行主要是指故意杀人并导致被害人死亡的罪行。中国刑法也规定只对极其严重的罪行判处死刑,但是,可适用死刑的罪名较多,对于一些与伤害人命无关的罪行也可判处死刑。这是与《公约》的要求不符的。而从中国的具体情况看,目前要对中国刑法的这些规定做大幅度的修改是不现实、也是不合适的。看来,中国如果要批准《公约》,就不得不对《公约》的有关条款提出保留或发表解释性声明。
    
    对国际人权公约提出保留或发表解释性声明,是国际条约法和国际人权法承认的缔约国的主权权利。实际上,有关资料表明,截止2002年2月,在参加《公约》的国家中,有57个国家在签署或批准《公约》时曾提出了保留或发表了解释性声明。中国对《公约》提出保留或发表解释性声明是符合国际法的。中国行使这一权利,有利于中国参加《公约》的进程,也有利于增加《公约》的普遍性。当然,对于《公约》的保留,不可避免地会在一定程度上影响《公约》的完整性。因此,我们认为,中国在对于《公约》的保留问题上,一定会如同历来对于国际条约的保留一样,持十分谨慎的态度,把保留的效果限制在较小的范围之内。
    
    三、《公约》在中国实施的法律机制
    
    《公约》作为国际条约将以何种方式在中国实施,是一个有待在法律上明确的问题。
    
    按照国际条约法,中国在履行批准程序,加入《公约》以后,就承担了在国内履行《公约》的义务,并且不得以国内法规定为理由不履行《公约》。这是没有问题的。问题在于,中国是否将《公约》看作是其国内法的一部分,而在国内予以直接适用,或者是将其看作属于与国内法不同的国际法体系,需要首先通过转化方式将其纳入(incorporation)国内法,然后加以适用,即间接适用。这是一个应由各国依其主权做出决定,并由其国内法加以规定的事项。正因为如此,世界各国对于这一问题的解决是不一样的。
    
    有些国家,如荷兰,将其参加的国际条约视为国内法的一部分,可以在其国内直接适用,条约的地位甚至高于该国的宪法和法律。按照美国宪法的规定,美国缔结的条约与其宪法和联邦法律一样,都被看作是美国的最高法律,可以在美国的法院直接适用。同时,美国有一个惯例,美国缔结的条约被区分为自动执行条约和非自动执行条约两类,自动执行条约无需国会专门立法就可以被直接适用,而非自动执行条约,则需要借助国会的专门立法间接地适用。与这些国家不同,包括英国在内的一些国家,在将国际习惯视作国内法的一部分的同时,对于它们缔结的国际条约,则认为需要通过转化的方式将条约的规定纳入国内法,间接地加以适用。
    
    在中国,无论是宪法还是其他法律都没有就国际条约与国内法的关系和国际条约如何在国内适用的问题做出过一般性的规定。有些法律中包含有这样的规定:"中华人民共和国缔结或者参加的国际条约同本法有不同规定的,适用该国际条约的规定,但是中华人民共和国声明保留的条款除外。"据此,有些学者认为,在中国,国际条约是可以直接适用的。另外一些学者不同意这种看法。他们认为,这样的规定只是出现在一些调整商事问题的法律中,它们仅适用于有关民商事问题的国际条约,从中并不能得出所有的国际条约都可以直接适用的一般结论。[5]
    
    中国的国际法学者,一般认为国际法和国内法属于两个不同的法律体系。从这一观点出发,作为一般原则,确定以间接方式在中国国内适用国际条约,或许是合乎逻辑的。从《公民权利和政治权利国际公约》本身来看,似乎没有补充的、专门的国内立法,也是很难实施的。首先,《公约》的不少规定只是提出了原则性或者是纲领性的要求,为了适用,需要由立法做出补充规定;其次,《公约》明文规定,缔约国应采取必要步骤,"以采纳为实施本公约所承认的权利所需的立法或其他措施"(第2条第2款)。看来,中国以间接方式在国内适用《公约》是比较适当的。事实上,在法律上实行国际条约直接适用制度的一些国家里,为了实施《公约》,往往还是需要借助于国家补充立法的。
    
    目前,中国的立法机关和学术界正在就国际条约在国内的适用方式问题展开深入的讨论,以便能在法律中对此做出规定。或许不久以后会有结果。然而,不论立法者最终做出什么抉择,可以肯定的是,中国在《公约》对其生效后,是会认真地履行其依据《公约》所承担的义务的。
    
    
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    中国社会科学院法学研究所研究员。
    [1] GA Res. 2200/A (XXI).
    [2]截止到2002年10月31日,有149个国家批准该公约,7个国家签署。
    [3] 见中国外交部网站,http://www.fmprc.gov.cn/chn/3138.html。
    [4]沈宗灵、黄楠森:《西方人权学说》(下),四川人民出版社,1994年,第620页。
    [5] 参见,朱晓青、黄列主编:《国际条约与国内法的关系》,世界知识出版社,2000年版。
    

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