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印度联邦制:特征与进路

【内容提要】:本文旨在检视印度联邦制有别于“典型”联邦制的特别之处——“单一性”与“非对称性”,并从其制度演进及社会、文化、历史背景中追寻缘由,以期辨明联邦制中蕴涵的两个本质概念——“统一”与“多元”。
    【关键词】:印度 联邦制 特征 形成
    
    
    

引言

    
    中印两国曾于1959年至1975年间隔绝长达16年之久,复交后两国的交往又多限于政府及上层人士间,国人对于这个人口仅次于我国的近邻的了解相当贫乏,学术研究也往往局限于其经济特别是软件行业的发展方面,无论在数量上还是在研究深度上,都与印度如今的大国地位极不相称:经济上,印度自1991年实行经济自由化以来,发展非常迅速,成为世界上经济发展最快的十个国家和地区之一,尤其是在信息技术领域取得了令人瞩目的成就,在未来的信息化社会中可望占据重要一席;军事上,它成为拥有的核武器的国家,同时大力扩充海军实力;外交上,印度为争取在联合国的常任理事国地位,冷战后频频以大国姿态亮相,十分活跃。需要强调的是,印度在经济和军事等方面取得的成就与其背后的制度结构等因素密不可分。“现行的社会政治制度决定行为主体的潜在发展机会,并最大限度地形成人们努力和创造的激励……这样我们就认识到,现存的社会政治模式是构成创造财富和广泛持续贫困的重要条件。”[1]对印度的社会政治制度和模式的考察,也许是深化相关研究无可绕过的路径。
    
    联邦制,作为印度的国家结构形式,在这片二百多万平方公里的土地上[2],自建立至今已七旬,其根源甚至可以追溯至英国殖民统治时期。现代意义上的联邦制自1787年作为美国宪法设计的关键概念提出以来[3],已经成为一种普遍的治理模式[4];今天,联邦制作为学术研究的一个主题,更是被赋予了重要的现实意义。一位研究联邦制的著名学者丹尼尔·伊拉扎尔(Daniel Elazar)曾指出,“联邦的原则及设置之所以变得如此普遍,是因为它们适应了现代的特征和趋势,并且,联邦制是被设计用于实现一定程度的基于自治(self-rule)与共治(shared-rule)的政治性整合。”[5]然而,印度特殊的国情和历史、文化传统,决定了该国的联邦制有着诸多不同于“典型”联邦制的特别之处,尤其是近年来的政治经济体制改革,赋予了其新的元素和内涵,呈现出鲜明的特征。其制度的演进和背后的缘由,颇耐人寻味。
    
    
    
一、印度联邦制之特征:与“美国式”典型联邦制相比较

    
    印度这个国家的总体特征可以用“幅员辽阔、人口众多、历史悠久、情况复杂”几个词来概括。印度的行政体制分为中央、邦、行政区(或直辖区)、区和县、警察分局、派出所等六级;全国划分为28个邦和7个中央直辖区(Union Territories)。在这7个直辖区中,有2个联邦区(Delhi和Pondicherry)有自己的选举机构,而其余各区由中央政府任命的官员直接进行管理。所有各邦均有选举机构和承担行政职务的首席执行官(Chief Ministers)。宪法将特别法定权力分配给各邦,这使得印度成为一个联邦制国家。
    
    (一)相合之处
    
    既称“联邦制”,印度的国家结构形式与美国式的典型联邦制之间的主要特征,尤其是结构性特征是相合的。比如:联邦和各邦都有独立的权力体系,每个权力体系都具有联邦的特征,正是在这一意义上,每一级政府均要求自己的行政机构符合整体的政治结构;联邦权力遍及全国,但联邦和各邦之间的权限划分由宪法规定,联邦无权任意改变。
    
    印度的联邦制显示出一种强大的联合控制力(Union control),各邦将其部分重要的自治权赋予中央政府,以获取安全和追求共同利益;而不像在邦联中那样,各邦保留其大部分主权,并且只是松散地联合在一起。亚历山大·汉密尔顿的话,正像是对印度联邦与邦的关系所作的描述:
    
    联邦共和国的定义,看来就是“一些社会的集合体”或者是两者或更多的邦联合为一个国家。联邦权力的范围、变化和对象,都是需要慎重对待的问题。只要其成员的独立组织不撤消,只要这种组织为了局部目的和机构上的需要而存在,虽然它会完全服从联邦的总的权力,但在事实上和理论上,它仍然是几个邦的联合或者是邦联。新提出的宪法,非但没有表示要撤消各州政府,而且要使州政府成为国家主权的构成部分,准许它们在参议院有直接代表,而且让它们拥有某些独有的、非常重要的主权。就这一措词的合理含义而论,这同联邦政府的思想是完全符合的。[6]
    
    印度宪法对自由贸易区的创设和对个人迁徙自由的保护,可视为对国家的联邦制性质的一种注解。印度宪法第301条规定,“遵守这一部分的其他条款规定的贸易、商业和交流可以在印度的自由贸易区自由进行。”[7]同时禁止对进出口贸易征税。第286条(1)(b)规定:
    
    邦的法律不得规定对货物的买卖征税,或作征税的授权,如果上述货物的买卖是通过进出印度的自由贸易区进行的。
    
    同时,印度宪法保证个人的迁徙自由。宪法第19条(1)(b)的规定与美国法院在“爱德华诉加利福尼亚州”案[8]中的法律意见相仿,它规定,所有公民都享有“在印度自由贸易区自由迁徙的权利”。这一迁徙自由权的行使必须遵守根据公共利益所作出的合理限制。在一些情况下,政府也可以签发命令,禁止个人迁入或定居于某些特定区域。[9]
    
    
    (二)独特之处
    
    较之相似性,印度联邦制与美国式联邦制之间的差异也许更值得深入探寻。
    
    1.单一的联邦制(Unitary Federalism)
    
    若以单一制和邦联制分别作为绳索的两端,联邦制就是这两端所界定的谱系中一个游离不定的点。也即是说,即使同为联邦制国家,其构成也是有很大差异的。再对不同联邦制国家在绳索上所处的位置作一厘定和计算,将得到的中心点视作典型联邦制所在的点,我们会很明显地看到,印度联邦制在绳索上所处的位置偏向了单一制那一侧。
    
    印度联邦政府并非一个通过让与其部分政府权力而共同构成一个联邦政府的各个独立邦的集合,而是一个从单一来源——联合政府获得权力的分散式实体。主权与管理权由印度宪法体系内的几个实体和机构所分配与共享。[10]曾主持制宪会议的起草委员会的安贝德卡(Babasaheb R.Ambedkar)博士,强调了将印度视为一个“各邦的联合政府”(Union of States)而非“各邦的联邦政府”(Federation of States)的重要意义。他说:“……重要的是,‘联合政府’(union)这个词的使用是经过深思熟虑的……尽管为了方便管理而将这个国家和人民划分为不同的邦,但是,这个国家仍然是一个整体,其人民仍然是生活在一个具有单一来源的单一主权之下的单一人民。”[11]
    
    印度联邦政府亦非建立在联邦与各邦之间的平等原则之上的“不可摧毁的各邦之间的坚固联合”。中央政府在宪法分配体系中享有至高无上、不受置疑的巨大权力,它不仅有权命令和控制各州或邦,也有权废止各州或邦的自治并解散其政府。正在这一意义上,可以将印度联邦制视为一种单一的联邦制。[12]就连制宪会议的许多成员也曾纷纷抨击这一中央取向的联邦制。如卡马斯(H.V. Kamath)将其描述为“一种具有议会民主外表的中央集权的联邦政府”,而斯瓦鲁普(Damodar Swarup)则称印度宪法为“一部联邦政府名义下的单一宪法(unitary Constitution)”。作为迈索尔的普林斯利邦的代表,汉鲁曼塔伊(K.Hanumanthaiah)评论道:
    
    有这样一部宪法,我们将称之为一部联邦宪法,但是,实质上,它差不多就是一部单一的宪法……这并非我们起初制定宪法时的意图。[13]
    
    汉鲁曼塔伊“单一的宪法”提法可以在印度宪法的规定中找到重要明证。[14]
    
    根据印度宪法,联邦是坚不可摧的,而各邦则是可以碎裂的。换句话说,“邦”的资格可予变更,甚或予以消灭。印度宪法第3条授予了国会通过从现有领土中划分出来一些以组建新邦、改变其边界以及更换其名称的权力。此项权力的唯一必要条件是,出于上述目的的法案必须由国会根据总统的建议予以制订,而且已经将该《法案》交付有关的邦立法机构以确定它们的态度。但议会无须接受或执行邦立法机构的意见,即使那些意见在当时是被普遍接受的。[15]在印度,中央政府享有这些权力,并且实际上侵犯了各邦的立法和行政权限。迄今为止,议会已经根据宪法第3条和第4条的规定通过了20部法案,改变了各邦的面积、边界和名称。[16]
    
    印度宪法第256、257和258条也规定了中央政府对各邦的直接行政控制和管理。其中,第256条规定:
    
    各邦行政权的行使必须遵守国会立法和各邦的现行法律,为保证这一目的的实现,扩大联邦监管各邦的行政权力对于印度政府而言是必要的。
    
    宪法第257条列举了特殊领域内中央政府对各邦实施监管的方式,如保持和增进联系、禁止侵犯联邦的行政权等。第258条授权联邦代表各邦行使通常情况下属于联邦事务的职能。另外,第259条规定,国会有权制定关涉任一本已列入邦权力列表中的事务的法律,只要三分之二以上的邦议会投票认为这样做是必要的,或者有利于国家利益。如此巨大的对于联邦权力的保留,在美国、澳大利亚、加拿大和瑞士等国的联邦制度中,均无先例。
    
    宪法列表1和列表2中预期的财政关系和第七部分的第1章和第2章指出了联邦政府的主导地位和各邦的附属地位。联邦政府征收的税收份额约占总额的67%,而各邦所征收的仅占33%。[17]联邦政府享有的借款权仅受国会根据宪法第292条的规定,以决定形式作出的限制;而各邦政府的借款权受到宪法第293条规定的明文制约。各邦没有向境外贷款的权力,即使是在印度国内,发放公共基金贷款也须得到联邦政府的同意。[18]
    
    整个印度(除查谟(Jammu)和克什米尔地区之外)只有一部宪法。在关于宪法修订的问题上,印度各邦既没有正式的立法提案权,也无法有效地参与。宪法第368条赋予了联邦议会毫无限制的宪法修正权。联邦政府已经运用这一最高权取消了邦权力列表中列举的五项权力:通过1956年的宪法第七修正案删去了第36条;通过1976年的第四十二修正案删去了第11、19、20和29条,使得邦权力列表中的数量从66条减少到了61条。另一方面,尽管宪法第七修正案删去了联邦权力列表中第33项,但却通过第六、第四十二和第四十六修正案增加了92A、2A和92B三项,使得联邦权力列表中的数量增加到了99条。
    
    印度宪法第356条的规定更是为人诟病。该条对特别紧急情况下的中央和邦的关系作了例外规定,其实质就是,由有关的邦或其他邦的总督查明并报告,基于对特定事务状态的违反,总统可以决定该邦的“宪法系统”停止运行。因此,总统可以宣布紧急状态,并解散该邦的立法和行政机构。在紧急状态期间,总统被赋予极大的自由裁量权。虽然中央对于地方政府的控制对于保持联邦政府体制国家的完整性是不可或缺的,第356条也许正是用以保护这种完整性的,然而,废除任何基本民主自由原则的立法或者宪法规定均会遭到世界上大多数民主国家人民的强烈谴责;印度人民的独立是经过长期不断斗争之后才获得的,他们更深切地怀有对保护民主社会中可以预期的全部自由的极大欲求。即使该条规定允许政府解散经选举产生的人民代表机构,并且可以违反对于“权力分立”的基本解释而暂时剥夺那些自由,仅仅是为了应对最紧急的而非任何其他情况,但至少从表面看来,该条很可能被中央政府滥用,采用强制手段对不赞同其观点的邦政府实施控制。在《联邦党人文集》(特别是第45篇)[19]中,詹姆士·麦迪逊(James Madison)宽泛地回答了涉及各州向中央(或“联邦”)让与权力的那些问题。他认为,出于一个联邦体制中所有成员的共同利益,由各州向联邦让与其部分权力,是有必要的。[20]接着,他详细地检视了这样做可能会给由各州所保留的剩余权力带来的危险。[21]他主张,对于古代类似的体制如希腊联盟(Achaean League)或吕西亚同盟(Lycian Confederacy)的研究将会揭示出,联邦政府篡夺权力的危险可能会小于联邦政府退化为较小集团的危险,因为后者将无法防御其内部的相互侵略。[22]这也许恰好是隐藏于印度宪法第356条关于印度联邦与各邦之间权力分配背后的基本原理。
    
    在法院组织中,联邦制的国家结构形式也未得到充分体现。在印度,不存在双重法院体制,没有联邦和各邦法院体系之分。除最高法院外,印度未设联邦法院。换句话说,印度的法院组织是单一制的,所有法院同时适用中央和各邦的法律,这不能不说是受到了英国高度统一的司法体制的影响。各邦法院组织基本分为三级:市或县法院(基层法院,民、刑分开)、上诉法院和高等法院。最高法院只扮演法律问题上的最终裁判者的角色。受英国公、私法不严格区分的观念的影响,印度未设单独的行政法院和商事法院,涉及行政和商事的纠纷由民事法院审理。印度宪法中体现了整合司法制度的原则,所以州高等法院的设置、组成和管辖权不得超出联邦政府的范围。根据印度宪法第222条规定,高等法院法官可以由总统在与印度首席大法官磋商后予以调任。
    
    印度的国家结构形式明显缺失了许多典型联邦制的特征,还表现在:第一,与美国宪法承认某一州的公民同时也是联邦的公民不同的是,印度宪法规定:“印度人民只有一个国籍,即印度国籍。没有任何各邦的国籍。”[23]第二,印度各邦无需面对邦际让与(interstate rendition)的问题,而这一问题常常困扰美国法院。[24]根据印度宪法附录七表三的第四项规定,各邦可以通过立法确认,对于罪犯、被告人和被防范性拘留(preventive detention)的人进行的邦际移交,各邦具有共同管辖权。据此,印度刑事诉讼法第82项规定:“逮捕证在印度的任何地方同样有效。”
    
    
    2.非对称联邦制(Asymmetrical Model)
    
    现代对联邦制的研究已表明,一个联邦体系的各个部分的联邦化程度是不一样的,也就是说,体现于全国政府与各政府之间关系的联邦制的质量和水平在全国的不同部分有很大差异。
    
    查尔斯·塔尔顿(Charles D. Tarton)曾撰文讨论联邦制的对称模式(the symmetrical model)和非对称模式(the asymmetrical model)。“对称”指的是各成员单位与作为整体的联邦具有相同的条件并因而面临同样问题;“不对称”指的是各成员单位不具有这些共同特征。塔尔顿认为,一个理想的对称联邦体系要求各组成政治单位具有相同的土地和人口,相似的经济特征、气候条件、文化模式、社会分群和政治制度。在这一模式中,每一个单独的政治单位实际上都是整个联邦体系某些重要方面的缩影。由于各成员单位之间的这种基本相似性,它们将关注同样问题的解决和相同潜能的发展。在有关各单位政治组织的重大问题及其解决的机制和资源上,各成员单位之间都不存在重大差异。在对称的联邦关系模式中,各成员单位与中央权威保持一种本质上相同的关系——与中央的关系是相同的,与各国政府之间的权力划分以及在中央政府的代表权也是相同的。[25]
    
    理想的非对称联邦体系由与整个社会中存在的利益、特征及构成的差异相对应的政治单位构成。在这一体系中,社会存在的各种差异性将通过拥有不同程度的自治和权力的地方政府来加以表达。联邦政府是与真正的社会“联邦制”相对的政治制度。这种体系的各个组成单位都有其独一无二的特征以及不同于其他组成单位和国家的利益。[26]
    
    借用M.戈文达·拉奥(M. Govinda Rao)和纳维卡·辛格(Nirvikar Singh)二位《印度的非对称联邦制》一文的核心概念,可将印度联邦制的另一个显著特性归纳为“非对称性”。“非对称性”意指它建立在各邦在政治、行政和财政设置方面的权力与关系不均衡的基础上。[27]
    
    印度联邦制的非对称性特征形成已久,可以回溯至英国人将这个国家统一在他们的直接管理下之时。那时,不少公国(Principality)被吸收进印度。还有一些公国通过与统治者签订条约,成为印度的省。各省处于英国的直接统治下,仅享有少量的自治权;在英国自1919年开始放松了对印度的统治时,建立起了议会制度的雏形。1951年通过的印度宪法将它们分为四类。曾处于英国直接统治之下的省为“A类”;那些高贵的、与印度政府通过签订条约而建立联系的邦为“B类”;其余统一加入联邦的高贵的邦为“C类”;原为其他国家(法国和葡萄牙)的殖民地,后获得独立的邦,以及未包含在上述各类中的邦,接受联邦的直接控制,组成“D类”。于是,自1947年印度联邦建立之时,不对称性就在联邦和邦之间以及各邦之间[28]扎下了根。[29]
    
    对各邦采取的非对称性对待,显见于印度政府采取的政策和多年来政治制度运行的路径中。在独立后的早年间,由于作为独立运动前沿阵地的印度国民会议(Indian National Congress)在建构中央和各邦的政府的活动中居于绝对的垄断地位,反对之声甚微,故而这个问题并未凸现出来。这是因为,在中央和邦两个层面,拥有同样且唯一的中央集权式的执政党,中央和各邦产生不调和的矛盾的空间很小,各邦作出独立判断的空间也很有限。尽管如此,后来,印度联邦制在四个方面的重大发展还是逐步导向了它的不对称性。
    
    首先是印度联邦制中日益发达的经济方面的中央集权。上文已述,1951年印度宪法因其向心主义倾向而被视作“准联邦的”;而随着计划经济策略的逐步推行,这一向心主义倾向越发强烈。经济权力的集中化在1969年随着保险业和主要商业银行的国有化达到了顶峰。财政和金融资源的集中使得中央在各邦之间分配资源的权力空间空前巨大。其次是一党执政在中央和各邦的结束。持续了相当长时期的一党执政留下了两个重要的关于政府间关系的推论:其一是执政党的极端权威,即便是国家总理也必须接受它的领导,作出的决策必须服从于计划经济的大局;其二是执政党在解决中央和邦以及各邦之间问题上的集权,意味着建立在各邦之间关系基础上的规则不可能出现。其三是在一些重要的邦中,出现了具有地区特性的政党。许多邦的选民越来越明确地意识到,如果他们选举当地的政党来当权,将会使地区性利益和地方的独特之处得以更好的保存和实现。反过来,也使得各政党意识到,在邦的层面行使权力,必须保护该地区的利益,即使因此要付出使其他地区的利益受损的代价。[30]其四是中央层面政府联合的形成。在最近两次大选中,没有一个国家级政党获胜,他们不得不与其他政党(包括地方政党)一同组阁。[31]地方政党能够推动议事日程,并且最大限度地参与决策。
    
    综上所言,近年来,印度的政治家和政党变得越来越短视;选民们对政治家们的信任度急转而下;民选代表们再次获选的几率微乎其微。在上次大选中,仅38%的国会议员再次当选。有鉴于如此低的再次获选率,任上的议员们越发殚精竭虑,为最大限度地维护他们各自选区选民的利益服务。
    
    一方面,中央政府继续行使着巨大的财政权,在各邦政府间分配特权;另一方面,中央政府已经不得不与强大的邦进行协商,并依它们的要求配置资源。地方政党领导下的实力渐强的邦,已经成为国会活动中的关键,也就能够获得较其他弱小的州实质上更丰厚的资源。印度联邦制的这一运动是导致其在财政领域非对称性的重要原因。
    
    在中央政府与各邦之间的权力分配以及不同邦的待遇,在很大程度上归因于历史和政治因素。赖克(Riker William)曾言,联邦制就是各个成员之间理性协商(rational bargain)的结果。这种协商可能是为了获得某些政治上或经济上的利益。在政治性协商中,联邦各成员因为来自外部的威胁而放弃了一些政治自治权。经济性协商是为了建构一个统一的市场,通过宏观调控来迎合不同的偏好,从而保证公共利益得到最大限度的实现。然而,通过协商中的斗争,联邦各成员都尽可能地想要保存它们所珍视的身份并寻求特殊地位,以增加其经济受益的机会,并保护自己免受其他更大或更强大的其他联邦成员的剥削。这一目的可以纯粹是政治性的——或者在于强调自由和对于成员的代表权,或者在于将其政治权力和影响最大化;它也可以是文化的或宗教的——为了保存该群体的特征;它也可以仅仅是将多元化的集团利益整合于一个统一的框架内的一种方式。[32]
    
    若事实果如赖克所言,那么各成员之间在协商力量上存在的强弱之差,可能就是这种非对称性产生的根源。前文已述,非对称性设置并不必然是宪政设置的结果,也可能源于在一个联邦政府中实行行政、政治和财政制度的方式。事实上,建构在公开透明原则上的非对称性有助于国家的建设;而作为政治和行政决定方面的权宜之计的区别对待制度,长远看来,则可能导致联邦制度的退化。因为这样的区别对待会导致特殊利益的随意授予,从而引发联邦内部的不调和、不稳定的状态。
    
    
    
二、印度联邦制的发展进路:从英国的殖民统治到立宪会议

    
    印度联邦制的根源可以追溯至英国殖民统治时期。
    
    英国殖民者在统治印度的同时,也开始把他们的政治制度和政治观念移植到印度。从1600年英国的海外贸易公司——东印度公司垄断东方贸易到印度独立,英国对印度的侵略基本上是从简单的掠夺向官僚政治统治演化。殖民统治基本上分三方面进行:(1)用宝剑实现印度次大陆比莫卧儿统治下更加牢固和占地更广的统一;(2)通过建立法律秩序和固定地税,确立农村中财产权的办法来实现农业的商品化;(3)移植并建立殖民的官僚统治制度。在三百多年的殖民统治中,英国带给印度的是灾难,同时也造就了印度社会走向现代社会的基本框架。这充分证实了马克思的预言:“英国要在印度完成双重使命:一个是破坏性使命,即消灭旧的亚洲式的社会;另一个是建设性使命,即在亚洲为西方式社会奠定基础”。[33]
    
    单一制在印度的不成功运作使得英国在其治理的最后八十年间引进了联邦制度,最终,“1935年法案永久地树立起了对于联邦制之必然性的信仰。”[34]该法案的重要性在于,它赋予了各邦一种在联邦体制下的法律性格。
    
    1947年,印度独立。当其独立之时,印度社会政治发展的长远目标是:推进民主进程,相信在建立平等社会的过程中,政治民主制度会对统治阶级产生强大压力,建设民主、繁荣的强大国家。1949年11月26日,印度宪法[35]获得通过;1950年1月26日,宪法生效。根据宪法规定,印度为联邦制国家,分为三级政府:联邦政府、各邦政府和地方自治政府,并明确划分了各级政府的责任和各级政府的收入来源。[36]印度宪法所确立的政治制度的基本框架、权力结构和制度运行的程序,都可以从西方国家尤其是英国的政治制度中找到原始模型。这套政治制度的确立,具有历史独特性。印度的民主制度并非建立在资本主义工业化及其发展的基础之上,恰恰相反,它先于后者而出现,这与欧美发达国家的经历形成了鲜明的对比。
    
    尽管制订宪法机构中的某些成员并不赞同适于独立的印度的联邦制,但是,英国的影响、20世纪联邦制在世界的普及,以及根据1935年法案所采取的地方自治所积累的经验,影响着制宪机构中的大多数人,他们极力赞同建立联邦制这一适于具有广泛地区差异的大陆式社会的模式。尼赫鲁(Jawalharlal Nehru)于1946年12月的立宪会议上就这一解决方案提出了正式议案,该议案于1947年1月得到批准,从而诞生了联邦制度。然而,国家的分裂、克什米尔地区的纠纷、来自那加(Naga)部落的分离威胁以及可能出现的分散力量,改变了起草者们的洞察力。结果是,印度联邦宪法和尼赫鲁任主席的联邦权力委员会提供了一个中央集权的联邦模式。起草委员会主席安贝德卡起初并不支持联邦制,并且拒绝使用一些成员主张的“联邦(制)的”一词。然而1948年11月,他说,“重要的是,‘联合政府’这个词的使用是经过深思熟虑的……因为它是坚不可摧的。”[37]最终,确立了一种“可以满足印度独特需要的”[38]倾向于中央的联邦制度。
    
    联邦制有利于充分均衡各方意见,包容、吸纳经济发展和社会分化中不断形成的新兴阶层。[39]自独立以来,印度初期政局相对稳定。但20世纪60年代之后,由于长期处于执政地位的国大党实力和影响力的削弱、地方和宗教政党的崛起,致使政府更替频仍,政局不稳,政府的组织决策能力大为下降,经济改革因此受到影响。然而,这种政治不稳定的局面并没有影响国家机器的正常运转,也没有影响到国家政策的连续性,更没有出现中央政权垮台的局面。这正是得益于具有较大弹性、包容性和调和性的联邦制和民主政体所具有的保持政治稳定的能力。
    
    联邦制运行中出现的问题也是不容回避的。在印度联邦制下,由于承认并适应于利益多元性的存在,任何重大决策尤其是改革措施都会在不同程度上受到来自既得利益集团或传统习惯的阻碍或反对;强调妥协、调和和意见的一致性已经成为政治家们缓和矛盾的一种政治文化,避免极端和走“中间道路”的态度体现在政府推行的各种政策之中。印度的政治制度被查尔斯·林德布洛姆称作“偏好引导的社会”,在这种制度下,“集团和个人的多样性得到积极的评价”,有时会产生“恶劣的非理性问题”。[40]
    
    1967年议会主导模式的崩溃导致了强有力的地方党派的出现和某些州非议会政府的形成。自1967年以来,中央与邦的关系以及邦的自治已经成为印度联邦制中最重要的问题。联邦政府被迫于1983年任命萨卡利阿调查团来检验和审查印度联邦制的运作,但是,该委员会的报告却没能为重构联邦制度提供任何根本性建议。而且,联邦政府也未认真地实施该委员会所提出的强化中央与州的合作的那些重要建议。中国学者孙士海在研究印度的经济改革时说:“印度经济改革的主要弱点是缺乏有力、稳定的中央政府,印度政治领袖们一直没能克服他们党派利益的局限性。”[41]但是,一种过分集权的联邦制度无法有效处理社会经济挑战,也无法增强国家的统一。印度学者经过调查也发现,在20世纪90年代的印度,虽然作为制度和观念的“民主”更加深入人心,但对于这个制度下存在的党派和机构以及在这一制度下产生的政治家和政府官员,人们比任何时候都更加不相信。[42]因此,使印度联邦制更富效率并促进中央与州的合作,对于重构印度联邦制而言,是适当的。
    
    
    
三、印度联邦制形成之辨:来自自然、社会、文化、政治的多重动力

    
    以法理为基础,从宪法规定入手研究联邦制,是趋近问题的一种方便的方法,在许多情况下也是唯一可性的方法。但是,“法律上的答案在解决法律问题时才有价值。联邦制还与法律本质以外的许多其他问题有关。”[43]“联邦制的原发性本质在法律和宪法的术语中是找不到的,而只能到使联邦制的形成成为必要的自然、社会、政治和文化动力中去寻找。跟多数制度形式一样,联邦制是解决政治组织某种问题的一种办法或尝试。”[44]按照威廉·利文斯通(William S. Livingston)的说法,联邦政府和联邦宪法不是无缘无故凭空产生的,它是一种社会现象。其本质不在制度或宪法结构而在社会本身。“联邦政府是社会的联邦得到表达和保护的一种设计”。[45]探寻制度形成和演进背后的社会和文化等因素,“这一方法尤其适合于揭示联邦制不断演化的本质。因此,僵死的宪法类型被放置一边,法律上的界定也成为次要的,联邦体系是根据它所包涵的过程和互动关系来加以分析的。”[46]
    
    那么,使印度联邦制的形成成为必要的自然、社会、政治和文化动力又是什么呢?回答是两个字:多元。
    
    (1)自然动力
    
    这一因素并不构成影响印度国家构建的决定性因素,但却对印度对于国家结构形式的选择具有重大影响。从对联邦制国家的考察中可以得到的一个基本命题是,一个国家的地域面积越大,地理环境的差别越大,不同地区形成其地区特色的可能性越大,因而就越有可能采取能够容纳地区多样性的联邦制。仅占国家总数约十分之一的国家,就占去了世界大约二分之一的土地和三分之一以上的人口。世界上几乎所有大国都实行了联邦制,包括美国、加拿大、澳大利亚、德国等,反映了地理因素对国家结构形式的重要影响。“每个社会都存在着政治、经济、文化、历史等方面的多样性,当这些多样性是以地域为基础时,这个社会便可能是一个联邦社会。只有存在以地域为基础的多样性的国家才有建立联邦政府体制的理由和要求。”[47]印度拥有近三百平方公里(占世界陆地面积的2.4%)的广大领土,各地区地理环境具有相当大的差异,地区特色鲜明,是为联邦制建立的地理因素。
    
    
    (2)社会和文化动力
    
    民族是有着悠久历史的人类共同体,有着强烈的自我认同感和民族利益意识。当一个地域基础上存在几个势力相当的民族,而没有一个民族发展成为其他民族的核心力量而其他民族不愿受制于核心民族时,实行联邦制就成为建立在这一地域基础上的国家的自然而然的选择。多个民族乃至多种语言的存在无疑是使一个国家采取联邦制的重要原因。[48]典型的如1975年佛朗哥去世后的西班牙。[49]文化作为人类活动的产物,必然具有民族性,同时它又构成民族共同体的基本内核。宗教、语言分别作为民族文化的主要事项和载体,对民族的存续显然发挥着重要的作用。以文化整合、文化标识显形的文化民族主义,包括宗教民族主义、语言民族主义和传统民族主义。文化既有时代性又具有民族性,它通过民族这一载体而存在和发展,以民族为根基,依托的文化也因族而异,文化的交融和冲突也以民族关系的形成而现实。
    
    印度是一个具有几千年文明的古老国度和多民族国家,其宗教文化灿烂而辉煌,拥有较强的民族主义传统和大文化体系。在印度这个多元性和传统性很强的国家,种族、宗教、种姓和阶级矛盾十分突出,不仅孕育着印度现代化道路上的危机,而且在一定程度上危害着政治的统一和国家的稳定。历史上和今天,印度由于种族、教派、种姓冲突都引发过社会暴力事件,印度教徒与伊斯兰教徒、锡克教徒、佛教徒和基督教徒之间都发生过规模不同的暴力冲突,但最为严重的是与穆斯林之间的冲突。这两种宗教建立在两种不同的思想观念的基础上:印度教是次大陆本土上形成的宗教,而伊斯兰教是随着伊斯兰势力的入侵而传入大陆北部的。许多印度教徒认为伊斯兰教是侵略者的宗教,认为穆斯林是不洁的,从文化上就加以排斥,这是两种宗教难以相处的文化心理根源。
    
    在印度根深蒂固的种姓制度是印度选择联邦制的又一重要原因。种姓制度经过几千年发展,直到近代甚至现代的印度社会仍然占有重要一席:相互排斥、分工各异的大小种姓已达3000多个,它们各自遵循不同的行为准则,互不通婚往来;“不可接触者”贱民的数量已达5000万人,约占全印人口的1/6,他们仍被排斥于种姓之外,从事低贱职业,政治权利和社会权利皆被剥夺。各种姓的相互排斥和隔绝使印度社会产生了离心力,社会成员之间缺乏沟通,没有共同语言,尤如一盘散沙。
    
    在印度这样一片广袤的国土上,人们有着不同的信仰,操着不同的语言,居住在不同的民俗区内,分属不同种姓,遵循不同的行为准则。这意味着必须由该地区的人民来进行自我管理,并且基本法律必须与当地社会生活的形式相符。而面对复杂多元的社会现实,建立联邦制通过允许不同的种族、宗教群体在联邦政治制度框架内的自治,用来帮助缓解各民族和宗教之间的紧张,是颇有效且具针对性的。在这种意义上,联邦制更像是一种政治策略。
    
    再者,英国殖民者的统治改变了印度社会的秩序。移民的进入改变了殖民地原有的人口结构,殖民主义者所采取的分而治之的政策则割断了殖民地各地区、各民族之间有机联系,使得印度在摆脱殖民统治、获得独立后,很难建立起统一的单一制国家。而长期疏于联系的各殖民区的居民也根本就没有建立统一的中央集权国家的意识和热情。
    
    
    (3)政治动力
    
    在印度这个众多民族、语言、宗教、种姓构成的多元性社会中,不同的利益集团会形成不同的政治势力,使印度政治不可避免地走向了多元化趋势,而代表不同教派、种姓和地方民族主义的政治力量也会不可避免地发生冲突和斗争,从而影响政局的稳定。
    
    “在其一般的意义上,政治的一个功能,是建立‘道路规则’,这个‘道路规则’使具有不同的利益的个人和团体能够追求极为不同的目标,而不至于出现公开的冲突。”[50]政治的这个功能,在印度表现得淋漓尽致。印度借助于联邦制的政治设置和议会民主政体,把国内的各种政治力量纳入合法的政治斗争轨道,从而避免了大规模暴力革命的发生。近些年来,印度的国内政局虽不大稳定,但严重的社会动荡、骚乱往往是阵发性的、局部的、易于控制的,不致对国家安全和统一造成威胁,其政治制度较为稳定,领导集团和领导人的交替是在宪法和法律的范围内,遵照“游戏规则”有序进行的。
    
    
    (4)法律传统动力
    
    英国人统治印度之前,印度社会就是一个法律多元化的社会,各宗教人群皆有自己的属人法,除适用范围达四分之三的印度教法外,尚有伊斯兰法等属人法。英国人统治印度之初,允许印度教徒适用印度教法,穆斯林适用伊斯兰法,两种属人法处于同等地位。在当事人分属两个不同社会的案件中,则适用被告的法律和惯例。当然,属人法的适用并非毫无限度,到1772年便只局限于“涉及继承、婚姻、种姓等宗教惯例和制度的诉讼”[51]。随着古老的印度法律著作和法律汇编越来越多地被翻译成英文,随着众多印度法律教科书和评论集的出版,英国法官逐渐熟悉了印度法律,19世纪60年代以后,他们开始按自己的理解来进行判决。这多少使印度教法和伊斯兰法这两种主要属人法得到了一定程度的统一,但法律多元化的局面并未得到完满的解决。因为,除属人法外,殖民地印度已有无数属地法的存在。
    
    英国人统治印度以后,一方面为了满足其殖民统治的需要而制定了大量有关土地、税收、司法、国家组织等领域的属地法规;另一方面为了协调各种属人法之间的矛盾,并使那些大量涌入印度的不受任何宗教法律约束的居民不致处于无法可依的状态,殖民当局也制定了数量可观的属地法。
    
    印度属人法不仅具有多样性,还颇具顽固性。第一届法律委员会就曾把编纂印度教法典和穆斯林法典作为重要目标,但却遭到宗教人士甚至英国法学家的强烈反对。人们认为这种作法不仅不能解决法律多元化问题,而且违背了宗教法的基本特征,侵犯了印度人民的宗教感情。因此,第二届法律委员会放弃了编纂属人法的计划。此后,虽然殖民政府曾颁布过一些印度教法和穆斯林法方面的法令,对属人法进行了一定程度的编纂,但它们无论在内容还是形式上都未对属人法作本质的改变,只是出于“公共利益”的需要而作了某些谨慎的修改。20世纪20年代,立法委员会中有成员提议,对印度教法进行法典化编纂的时机已经成熟。殖民政府于是撇开穆斯林法,试图单独编纂印度教法典。1941年,以加尔各答高等法院法官雷爵士(Sir B.N.Ray)为首的印度教法委员会成立。该委员会在随后提出的报告中说:“零敲碎打的立法工作该罢手了,应该制定一部完整的法典。”[52]
    
    属人法的法典化完成以后,印度仍有许多改革人士主张制定一部适用于全体印度公民的民法典,以消除属人法和属地法并存的局面,完成制宪者的宿愿。政府也多次打算制定民法典,但都由于国民的强烈反对而作罢。迄今为止,属人法和属地法的并存仍是印度法律体系的一大特色,并且这种特色在相当长的时期内不会消失。这一特色使得要在印度建立单一制政府,将法律纳入一套系统,自上而下一体遵行,成为一项几乎不可能完成的事业。
    
    
    
四、结语:统一与多元

    
    联邦制在印度的建立,将这个多元化社会结合进一个可行的“自治加共治”的政治模式内,使得政治统一和社会多元这两个进程能协调起来。联邦制建立起并保持着政体的一致性,同时也保持和推进着社会的多元化。
    
    卡尔·弗里德里希(Carl J. Friedrich)在《联邦制在理论和实践上的趋势》一文中将联邦制描述为一个群体的联盟,其中的各个群体为了一个或多个共同的目标而统一在一起,同时为了其它目标又保持其鲜明特征。在他看来,联邦制不仅是一个固定的模式或设计(政府间权力的具体而精确的分配是其特征),还是一个从根本上将政治共同体联邦化的过程。这是一个双向的过程:一方面,许多分离的共同体进入了一种就共同问题制定解决办法、采取共同政策并作出共同决定的安排;另一方面,一个单一制的政治共同体被分化为一个以联邦制原则来组织的整体(a federally organized whole)。因此,联邦化过程既是一个统一的过程,也是一个分殊化的过程。[53]这恰恰就是印度联邦制想要告诉我们的东西。
    
    
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    [1] [美]詹姆斯·A·道:《发展经济学的革命》,黄祖辉、蒋文华译,上海三联书店2000年版,第50页。
    
    [2] 印度政府宣称其领土面积为328.78万平方公里,但如果扣除侵占中国领土的面积,实际上不足297.47万平方公里。
    
    [3] 本文所讨论的联邦制,是从制度而非观念的角度出发。就联邦观念而言,许多西方哲学家、社学家和政治理论家都认为,联邦观念在《圣经》中就可以找到渊源。汉密尔顿将联邦制写入美国宪法,又把美国宪法上升为一种制度模式,在结构方面界定了联邦制,从此联邦制才进入了法律和政治领域。参见,王丽萍:“论联邦制国家的特征与类型”,载《北京大学学报》(哲学社会科学版)1997年第1期。
    
    [4] 目前,已有二十多个国家建立了联邦制,此外,另有二十一个国家采取了特定的联邦式的设置。
    
    [5] Daniel J Elazar, Exploring Federalism, University of Alabama Press, 1987, pp. 83-84.
    
    [6] Alexander Hamilton, The Union as a Safeguard Against Domestic Faction and Insurrection, The Federalist No.9, Independent Journal, Nov.1787.中译文参见[美]汉密尔顿、杰伊、麦迪逊:《联邦党人文集》,程逢如、在汉、舒逊译,商务印书馆1980年版,第43-44页。
    
    [7] 该自由贸易区的大部分诉讼都与邦对货物买卖的征税有关。
    
    [8] 载《美国判例汇编》第314卷,第160页(1941年)。
    
    [9] 印度法院在对待将“麻烦人士”排除出特定区域的政府决定方面的态度,从“Khare v. Delhi”和“Singh v. Bombay”案中可见一斑。
    
    [10] National Commission to Review the Working of the Constitution, A Consultation Paper on Article 356 of the Constitution, at http://lawmin.nic.in/ncrwc/finalreport/v2b2-5.htm .
    
    [11] National Commission to Review the Working of the Constitution, Report, at http://lawmin.nic.in/ncrwc/finalreport/voume1.htm .
    
    [12] Carl J. Friedrich, Trends of Federalism in Theory and Practice, Praeger, 1968, pp. 115,135.
    
    [13] Constituent Assembly Debates, Vol.11, p. 616.
    
    [14] 通常认为,联邦制要求在中央和地方两级政府之间实行权力的划分,而只有成文宪法才能以必要的方式准确地分配权力与职能。现代联邦政府的实践表明,所有联邦制国家都有其成文宪法。因此,对某国联邦问题的研究常从研究该国宪法入手。根据丹尼尔·伊拉扎尔(Daniel J. Elazár)的观点,中央和地方政府在联邦体制中的宪法位置(constitutional place)决定于以下四个因素:(1)联邦和州宪法中限定和保证州与联邦政府权力的条款;(2)联邦宪法中使联邦和各州在全国政府的构成中发挥作用的条款;(3)法院对两套条款的解释;(4)非正式演变的和后来通过前三个因素直接或间接地被正式认识的不成文宪法传统。
    
    [15] Babulal v. State of Bombay, AIR 1960, S. C. 51 and 52, cited by P.M Bakshi, the Constitution of India, University Book Traders, 1992, P.7.
    
    [16] Sarkaria Commission Report on Centre- State Relation, Part 1, Government of India, 1988, pp.9 and 73.
    
    [17] R. J. Chellaiah, “The Economic and Equity Aspects of the Distribution of Financial Resources between the Centre and the States in India”, paper presented at a national seminar held in Bangalore, August 1983, pp. 40-41
    
    [18] 印度联邦分税制度也将重大的财政收入权和财政管理权都集中于中央政府。虽然各邦也有一些财权,但在财政收入上仍很大程度依赖于中央政府的税收分成、赠款援助和贷款。此外,中央政府还控制着各邦5年计划的资金。可见,印度财政制度确立了中央政府在国家财政中的主导地位,由此保证了中央政府对整个国民经济的驾驭能力,当然也包括对资本形成的强大控制和影响力。
    
    [19] James Madison, The Alleged Danger from the Powers of the Union to the State Governments Considered, Independent Journal, Jan. 1788.
    
    [20] Alexander Hamilton, The Union as a Safeguard Against Domestic Faction and Insurrection, The Federalist No.9, INDEPENDENT JOURNA, Nov. 1787.
    
    [21] James Madison, The Alleged Danger from the Powers of the Union to the State Governments Considered, Independent Journal, Jan. 1788. at http://memory.loc.gov/const/fed/fed 45.heml .
    
    [22] Charles D. Tarldon, “Symmetry and Asymmetry as Elements of Federalism: A Theoretical Speculation”, in The Journal of Politics, Vol. 27, 1965, pp. 861-874.
    
    [23] 7 Const. Assembly Debates 34.
    
    [24] 如Sweeney v. Woodall, 载《美国判例汇编》第344卷,第86页(2000年)。
    
    [25] Charles D. Tarldon, “Symmetry and Asymmetry as Elements of Federalism: A Theoretical Speculation”, in The Journal of Politics, Vol. 27, 1965, p. 868.
    
    [26] Charles D. Tarldon, “Symmetry and Asymmetry as Elements of Federalism: A Theoretical Speculation”, in The Journal of Politics, Vol. 27, 1965, p. 869.
    
    [27] M. Govinda Rao and Nirvikar Singh, Asymmetric Federalism in India, UC Santa Cruz International Economics Working Paper No. 04-08,at http://ideas.repec.org/p/cdl/scciec/1031.html.
    
    [28] 各邦之前与统治者所签署的条约的不同条款,正是它们不同“讨价还价”能力的体现。
    
    [29] 用不同的指标作为衡量标准,各邦的差异都是非常显著的。就面积而言,最大的邦拉贾斯坦(Rajasthan)比最小的邦果阿(Goa)足足大了九十倍;就人口而言,最多的邦北方邦(Uttar Pradesh)的人口是最少的邦锡金(Sikkim)的308倍;就人口密度而言,西孟加拉(West Bengal)的人口密度是901人/平方公里,而北方邦(Uttar Pradesh)是13人/平方公里;就人均国民生产总值而言,最高的邦马哈拉斯特拉(Maharashtra)是最低的邦锡金(Sikkim)的284倍。
    
    [30] 对印度联邦制中的地方政党的分析,请见Manor James, “The Norm and the Tilt: First Report of the Ninth Finance Commission”, in Economic and Political Weekly, January. 14, 1995.
    
    [31] 自1996年5月举行第十一届人民院选举后,印度政治发展进入了一个“三足鼎立”的时期,“三足”分别是国大党、印度人民党、由地方政党与左派政党组成的联合阵线。目前,在印度国内除了这三大党之外,还有许多的地区性政党,但无论哪一个党都还不具备足够的压倒性的政治优势。
    
    [32] Riker William, “Federalism”, in Handbook of Political Science, Vol. 5, Fred I. Greenstein and Nelson W. Polsby, (eds.), Reading, Addison- Wesley, 1975.
    
    [33] 《马克思恩格斯全集》(第九卷),人民出版社1963年版,第247页。
    
    [34] S. P. Aiyar, “The Federal Idea in India”, in Aiyar and Usha Mehta , eds. Essays on Indian Federalism, Allied Publishers, 1965, p. 16.
    
    [35] 印度宪法篇幅极长,包括近400页的条文及一系列附录。官方版本超过200页。相较于一般国家的宪法,印度宪法的规定极尽翔实之能事。
    
    [36] 1950年印度宪法第七表的三个分表分别为联邦职权表、各邦职权表和共同职权表,明确规定了中央政府和各邦政府的收入内容与支出内容。
    
    [37] Constituent Assembly Debates (CAD), vol. 7, p. 43.
    
    [38] Granville Austin, The Constitution of India, Clarendon Press, 1966, P. 186.
    
    [39] 例如从1967年到1980年,印度就通过政治权力的再分配,将新兴富农补充进统治集团和国大党中,建立了以经济利益为基础的新的统治联盟。[39]参见,邱永辉:“试论印度政治与经济的互动”,载《当代亚太》2000年第4期。
    
    [40] [美]查尔斯·林德布洛姆:《政治与市场:世界的政治-经济制度》,王逸舟译,上海三联书店1994年版,第392页。
    
    [41] 孙士海:“中国与印度的经济改革比较”,载《南亚研究》1988年第1期。
    
    [42] 贾维德·阿拉姆:“印度民主制度中正在发生什么样的变化?”,载《经济政治周刊》1999年第9期。
    
    [43] William S. Livingston, “A Note on the Nature of Federalism”, in Political Science Quarterly, Vol. IV VII, 1952, p. 83.
    
    [44] William S. Livingston, “A Note on the Nature of Federalism”, in Political Science Quarterly, Vol. IV VII, 1952, p. 83.
    
    [45] William S. Livingston, “A Note on the Nature of Federalism”, in Political Science Quarterly, Vol. IV VII, 1952, p. 84.
    
    [46] Carl J. Friedrich, Trends of Federalism in Theory and Practice, Praeger, 1968, back cover.
    
    [47] William S. Livingston, “A Note on the Nature of Federalism”, in Political Science Quarterly, Vol. IV VII, 1952, p. 86.
    
    [48] 由于多个民族的存在是形成联邦制的一个重要原因,许多联邦制的研究者对此都有所涉及。如默里·福塞斯(Murray Forsyth)的《联邦制与民族主义》(Federalism and Nationalism, Leicester University Press, 1989)和格雷戈里·格利森(Gregory Gleason)的《联邦制与民族主义:苏联各共和国争取权利的斗争》(Federalism and Nationalism: The Struggle for Republican Rights in the USSR, Westview Press, 1990)。
    
    [49] Murray Forsyth, Federalism and Nationalism, Leicester University Press, 1989, Chapter 2.
    
    [50] [美]M·布坎南:《自由、市场与国家——80年代的政治经济学》,平新乔、莫扶民译,上海三联书店1989年版,第69页。
    
    [51]参见,丘日庆主编:《各国法律概况》,知识出版社1981年版,第257页。
    
    [52] M. Derret, Hindu Law: Past and Present, Calcutta, 1957, p.57.
    
    [53] Carl J. Friedrich, Trends of Federalism in Theory and Practice, Praeger, 1968, Chapter 1.
    

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