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因退伍军人安置引发的群体性事件的问题及对策分析
近年来,城镇退伍军人安置工作遇到了前所未有的困难。拒收退伍军人现象时有发生,安置周期越来越长,安置计划很难落实,使得退伍军人的合法权益受到侵害,导致了大规模的有组织性的上访和游行示威活动,给社会秩序的稳定造成了巨大的负面影响。如2004年1月1日下午,广西柳州市100多名参加过对越自卫反击战的退伍老兵上街游行;2004年6月,几千名退伍老兵聚集北京总政大院门口静坐,要求解决就业安置问题。这类群体性事件频频发生,严重影响了社会稳定,有必要对其发生的原因和对策进行研究。
    
    
一、当前退伍军人安置工作中存在的问题

    在过去高度集中的计划体制下,几十年来形成的安置退伍军人的行政机制,与改革的深入发展,特别是与建立社会主义市场经济体制的矛盾日益尖锐。一方面,从国家整体利益出发,对每年的大批退伍军人必须给予妥善安置,为改革、发展和稳定创造宽松的环境和条件;另一方面,退伍军人安置工作的改革进程严重滞后,新旧体制的摩擦加大,为安置工作带来了一系列的困难。当前我国退伍军人安置工作中存在以下诸多问题,使退伍军人的权益受到了不同程度的损害:
    (一)现行的复员转业军人安置管理体制政出多门,关系不顺,政策滞后,协调困难,安置法规、政策调控的范围不能完全适应市场经济的需求。转业退伍军人移交地方后,各项生活待遇均按军队统一的项目和标准执行,其经费供应要经过国家财政拨款、军队系统拨款和地方财政补贴等多条渠道。由于军队与地方在管理体制、经费供应渠道、待遇标准等规定等方面均不一致,加之俊秀干部来自各部队、各军兵种,又由于政出多门,彼此又没有隶属关系,因此协调工作非常困难
    (二)一些相关部门的规定、政策与安置工作矛盾,即有关政策法规在具体实施的过程种偏离了规定,如部分农村征兵治标被城镇青年占去,形成"曲线就业",给安置工作加大了压力
    (三)管理经费严重不足。退伍军人安置缺乏经费保障,除安置志愿兵和特一等伤残军人由中央下拨部分经费外,其他工作都难以落实经费
    (四)各地承担的安置保障任务严重不均,影响了地方接受安置的积极性和保障水平的提高。哪个地方出兵多,对国家的贡献大,哪个地方接受安置的退役军人就多,经济负担也大,沉重的财政负担直接影响了一些地方接受安置退役军人的积极性
    (五)我国劳动力隐形事业和结构性失业严重,劳动力市场饱和,这无异对原本就比较困难的退伍军人安置工作雪上加霜。大批待业人员和企业隐形事业人员并存,致使个别地方把退伍军人当作简单的劳动力与各类待业人员等同对待,使退伍军人虽然分配了,却不能上岗,自然也发不了工资,基本生活都受到威胁,造成长期滞留社会的退伍军人逐年增多
    
    
二、退伍军人安置困难,引发群体性事件的原因

    (一)在政府职能转变的过程中,一方面行政干预日益弱化,另一方面现行的安置法规、政策又缺乏经济的、法律的以及其他与之相配套的完善的保障手段,致使安置工作力度削弱
    (二)宏观调控体系不完善,使指令性分配退伍军人的做法受到市场调解机制的冲击,造成安置工作环节容易产生梗阻现象
    (三)国家财税体制改革,使一些安置政策的落实受到经济利益的制约。在财税制度改革之前,国家下达退役军人安置任务,出台安置政策,经费统一由财政保障,各地落实比较顺畅;1994年国家财税体制改革后,中央和地方"分灶吃饭",地方也普遍实行财政切块包干。这样,哪个地方多接收安置退役军人就意味着要增加地方的财政负担。这几年,各地的财政状况普遍比较紧张,使安置工作出现了从未有过的"政策欠帐"现象
    (四)劳动就业制度的改革不断深化,在市场经济条件下劳动力的流向受到了价值规律、供求规律的影响和调节。目前退伍军人的观念、文化、技能、素质从总体上还不能完全适应这种状况
    (五)退伍军人心理上的择业标准不断提高,建国以来形成的拥军优属造成的惯性思维,导致广大退伍军人的择业期待与现实的落差,导致一部分退伍军人对安置工作产生不满
    
    
三、对策研究

    (一)高度认识贯彻执行退伍安置政策的重要意义,营造安置工作的良好社会氛围
    退伍安置政策直接关系到国家的兵员征集、军队建设和社会稳定。一个国家实行的退伍安置政策是由这个国家一定历史阶段的国情决定的。我国在长期的战争和建设过程中,逐步形成了一套与中国国情相适应的具有中国特色的兵役制度和优抚安置政策。它对于加强军队建设,巩固国家政权,促进经济发展,保持社会稳定,密切军政军民关系发挥了重要作用。在实行改革开放,建设社会主义市场经济体制的新形势下,尽管我国的经济体制、产业结构、运行方式发生很大的变化,但实行义务兵役制度的经济和社会基础条件还未发生根本变化,长期形成的"双拥"光荣传统也没有变化。因此,现行的优抚安置政策就不可能有根本性的调整变化。我国这样一个人口众多、经济比较落后的发展中国家,无法像西方发达国家那样用经济补偿的手段和靠退伍军人自谋职业来代替现行的安置政策。特别是在当前深化国有企业改革、下岗待业人员真正贯彻落实,要保持军心稳定和社会稳定,必须继续执行现行的退伍安置政策。
    安置工作离不开正确理论的指导和强有力的宣传教育。当前要着重解决因国防观念淡化而不愿接受安置退伍军人和择业观念陈旧不服从政府分配两种倾向。要针对市场经济条件下人们容易出现的"重经济建设,忽视国防建设;重本单位利益,忽视国家利益;重眼前利益,忽视长远、根本利益"的思想倾向,采取多种形式,利用一切宣传教育工具和阵地广泛深入地开展全民国防教育,不断强化人们接受安置退伍军人是政治任务,是法律责任,是社会公德的观念。同时把安置退伍军人纳入"双拥"和建设社会主义精神文明评比活动之中,作为各级党委、政府考核干部的一项内容。在全社会形成人人关心国防建设,争用退伍军人的氛围。
    (二)完善安置政策、法规
    安置法规的健全应与政治经济体制改革相配套。纵观世界各国退伍安置工作,尽管社会制度不同,但制定适应优待安置的法规、政策却都有相同之处。我国转业退伍军人的安置工作得到了宪法和法律的保障,并已成为一项基本的社会制度。退伍安置的法令、法规和政策已初步配套,形成体系。1997年3月14日第八届全国人大五次会议通过的《中华人民共和国国防法》,1998年12月29日第九届全国人大常委会六次会议通过的新《中华人民共和国兵役法》,都对专业退伍军人安置作了明确规定。《退伍义务兵安置条例》总结了建国以来退伍安置工作的经验,是做好安置工作的重要法律依据。从目前来看,形势要求对安置工作机构、任务、范围、程度、制度和退伍军人待遇、去向以及基本的保证手段进行必要的修订。
    在安置工作中,要协调国家必要的行政干预与体制改革所形成的不适应。由于安置工作是一项特殊的社会保障和行政管理工作,因而不能完全推向市场。在安置过程中出现的一些矛盾,要在协调的基础上依靠必要的行政手段予以解决。我国经济发展不平衡,发达地区与落后地区间安置工作的难以程度悬殊很大,所以,既要有国家大的法规作规范,又要因地制宜,结合各地具体情况灵活把握。
    
    (三)改革安置方法
    1.安置渠道多元化
    国务院在1994年调整退伍政策时指出:无论是行政、事业单位、国有企业、集体企业、私营企业等都有接收安置退伍军人的义务。这为退伍安置多元化提供了政策依据。在加快经济发展,进行产业结构调整的过程中,股份制企业、"三资"企业、私营企业等非国有经济成分迅速增加,第三产业和各项社会服务事业得到大力发展,为广大退伍军人提供了大量的就业岗位。安置工作必须适应社会经济发展的需要,在国家就业政策的引导下,广开渠道,多方分流,既向第一、第二产业安置,又要向第三产业安置;既向国有企业安置,又向"三资"、私营等非国有企业安置;既向大企业安置,又向中小型企业安置;既进行政府安置,又鼓励退伍军人自我就业。
    2.安置保障货币化
    考虑到目前社会保障体制改革滞后,社会保险覆盖面还不够大,安置到"三资"企业、私营企业等非公有制企业的退伍军人暂时享受不到应有的医疗、养老等社会保障等情况,有必要建立"安置保障基金"。对分配到尚未实行社会保险的单位或自谋职业的退伍军人,由政府按照当地的社会保障水平,统一为他们办理一定期限的医疗、事业、养老等项保险。保险金可交社会保障部分,暂时没有建立社会保障部门的,可记入政府专门帐户。也可发放一次性安置保障金。安置保障基金来源于国家和地方财政拨款、社会捐赠、拒收单位罚款和对未尽国防义务的适龄公民征收的有关费用等。还可试行安置任务"有偿转移",对个别因特殊情况暂不能接受安置退伍军人的单位,报经本级政府同意可交纳一定数额的"安置转移费"。
    3.安置岗位(专业)对口化
    西方有的国家法定,一定行业、工种或某些岗位必须由退伍兵来从事。这一做法值得借鉴。我国退伍军人,不仅有较好的政治素质,而且相当一部分学有专长(如擒拿格斗、通讯、驾驶等),非常适合从事公安、保卫、交警、消防等一些岗位的工作,在安置退伍军人时要尽量使其专业对口。这样,既能够充分发挥退伍军人的优势和特长,又为地方减少了大量的培训经费。而像电梯、停车场、公园的管理人员,可由一定比例的残疾军人来担任。
    4.安置方式公开化
    要增加安置工作的社会透明度,以公开求公正。把每年的安置方针政策、工作岗位、退伍军人的情况通过广播、电视、报刊等新闻信息媒体向社会公布,要研究制定退伍军人安置与人才劳务市场接轨的具体政策和措施,加强对退伍军人"双向选择"的信息咨询服务和就业指导。通过现代信息渠道把所有的安置岗位和每个退伍军人情况提供给双方。要实行区别安置,把安置情况与退伍兵的部队表现、贡献大小、能力水平等情况挂钩。并把安置结果通过媒体向社会公布,自觉接受社会监督。
    5.奖惩措施规范化
    建议政府尽快出台退伍军人安置的优惠政策和接受退伍军人的具体办法,明确退伍军人在入学、报考公务员、招工招聘时应有的政治权利和特殊待遇。
    6.服务管理社会化
    随着城市社区建设和社会化服务程度的提高,许多城市建立并形成了社区帮困救济、敬老养老、便民利民的社区服务网络体系,完全可以把现在安置保障中的一些服务管理工作纳入社会保障和社区服务之中,加大安置保障的社会化程度。
    (四)加大培训工作力度,进一步提高退伍军人的素质和择业竞争能力
    不可否认,当前城镇退伍军人安置难的一个很重要的原因是退伍军人文化水平低,又缺乏专业技能。尽管近几年军队大力开展了培养军地两用人才活动,组织现役军人学习驾驶、烹饪、修理、电脑等民用技术,但总地看来,层次较低且仍不能适应市场经济对人才的需要。
    从根本上解决安置难的问题,必须着眼于市场经济对人才的新要求,要把培养军地两用人才纳入国家和军队教育发展规划。有条件的地方和军队要建立起军地两用人才培训的专门机构,军队团以上单位要建立军地两用人才培训基地(中心),组织退伍军人学习地方需要的专业技术,时间上不少于半年,培训情况要装入士兵档案,作为地方安排工作介绍职业的依据。地方县以上人民政府要建立退伍军人职业技术培训中心,或委托职业中专(高中),根据当前的社会人才需求进行上岗前培训,时间不少于三个月。地方财政要拨出一定数量的经费,专门用于退伍军人的培训。
    

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