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国企改制引发群体性事件的分析及对策
推动国企改革和发展是当前经济体制改革的中心环节。然而,国企改制也是近年来引发集体上访和群体性事件是一个非常突出的因素,几乎涉及所有的国企改制项目。职工与政府及国企改制部门发生激烈冲突,甚至出现大规模的群体性事件,对当地的政治、经济、文化等正常的生产和生活秩序产生了巨大的负面影响,成为非常严重的社会事件。如破产企业重庆荣事达洗衣机有限公司百余名职工由于对厂领导对职工安置问题的处理不满,于2004年7月1日、2日连续两天到厂领导的住处等地静坐、游行。7月1日,他们在康颐过程中与警察发生了冲突;2日晚,他们再次上街游行,抗议警察打人,高喊"知法犯法、血债血还",有职工还声称,如果事情得不到解决,还将去重庆市公安局及市委市政府等处上访。这样的事件屡见不鲜,社会影响非常巨大。因此,对因国企改制引发的群体性事件原因及对策展开研究和分析,具有切实的意义。
    
    
一、国企改制引发群体性事件的原因

    (一) 国企改制过程中,职工权益受到侵害
    1、经济补偿安置标准不合理
    在推进国企改制,国有经济从一般竞争性行业收缩和退出的过程中,一个突出问题是国有企业富余人员过多。在计划经济体制下,国有企业长期实行的是低收入高就业政策,减少了社会就业的压力,但实际上是将显形失业隐形化,把社会失业人口转到了企业。面对激烈的市场竞争,企业要改善生产经营状况,提高经济效益,必然会大量分流冗员,与职工解除劳动关系。
    国有企业在改制中解除职工劳动关系,置换职工"全民"身份时涉及的核心问题是对职工的经济补偿问题。解除劳动关系时发放的补偿金是下岗职工在一段时间内维持基本生活,进行必要的技能培训以及支付社会保险费用等的主要经济来源。因此,补偿金是否合理,直接关系到下岗职工的切身利益、企业的长远发展和社会的稳定繁荣。经济补偿问题是一个非常复杂的问题,它涉及大量的历史和现实因素,涉及不同的地区、不同的企业以及不同职工的具体情况,涉及国企改制重组的方方面面。
    在推进国企改革的相当长一段时间内,由于改革措施较少涉及国企职工的身份和解除国企职工劳动关系问题,国家一直没有出台针对国有企业职工解除劳动关系中补偿问题的统一政策和规范。各级地方政府面对的只是个别国有企业由于改革的需要或是由于经营发生困难而解除职工劳动关系的情况。政府在处理对职工进行经济补偿问题时,多是根据当地的总体经济发展水平、企业的具体经营状况以及职工的承受能力等因素制定具体的、有针对性的补偿政策。党的十六大以来,国企改革步伐加快,大多数地方也相应出台了国企职工调整和解除劳动关系的补偿政策。这些政策绝大部分都援引了《劳动法》和劳动部"481号文"的规定。按照《劳动法》和"481号文"的规定,对于由于用人单位自身的原因、由于劳动者自身非主观故意或由于劳动合同订立时所依据的客观情况发生重大变化等情况下,用人单位与劳动者解除劳动关系的,用人单位应该提供经济补偿;在经济补偿金的计算标准上,根据劳动者在本单位工作年限,每满一年发给相当于一个月工资的经济补偿金。这样低的补偿标准对于"铁饭碗"被砸的国企职工来说,显然难以接受;兼怀着对今后生活的深切忧虑,强烈的不满情绪自然产生。
    2、在企业改制中存在不规范行为
    改革开放以来,国家逐步把劳动用工、工资分配、职工调动和辞退等许多权利下放给企业,企业领导有了更大的权力。然而,职工的社会保障体系却并没有同时建立起来。职工的住房、养老、医疗等,在很大程度上,仍然要依附于企业。也就是说,企业和职工作为供求双方通过市场机制进行平等交易的条件还不具备,职工处在一种相对劣势的地位上。此外,本应代表职工利益的工会和职代会,实际上也只是企业行政机关的一部分,其参与企业民主管理的功能几乎丧失殆尽。再加上现行体制中缺少对企业经营者有效的激励机制和约束机制,其结果是,在企业改制、减员下岗过程中,损害职工合法权益的事屡见不鲜。
    下岗减员过程中的种种违规操作,原本只是某些企业领导的个人行为。但是,由于国有企业与政府之间长期、密切的关系,在下岗职工看来,企业法人的行为也就是一种政府行为。因此,下岗职工很容易把不满情绪转移和发泄到政府身上。所以,个别企业领导者的违规操作,常常会埋下下岗职工过激行动和社会震荡的隐患,这些都不利于国企改革和社会的稳定。
    (二)国企人员心理上无法接受下岗的命运
    在传统体制下,劳动者一旦拥有"全民"职工身份,就意味着政府与国有企业职工形成了一种事实上的终身雇用、终审保障的劳动关系,即"铁饭碗、铁工资"制度,同时全民职工可以享受医疗、住房、补贴、子女教育等方面的良好福利。这种待遇是非国有单位职工根本享受不到或只能部分享受到的。改革开放以来,国有企业职工的部分福利待遇逐步以货币工资的形式显现化,职工的工资水平大幅增长。尽管近年来,随着城乡经济的逐步放开和多种所有制形式的发展,国有单位职工的优越地位受到多方面的挑战,然而这种变化距离实现国有单位和非国有单位职工身份的完全平等还有较大的差距,"全民"身份依然无比诱人。
    无疑,在这样的历史和现实面前,国企职工不愿放弃"全民"身份所带来的终身就业及老有所养的保证,也不愿离开工作和生活过多年的企业,无法将"下岗"作为经济体制改革过程中的自然产物来坦然面对。因此,国企改革一旦触及"全民"职工的身份,他们自然会进行各种各样的,有时甚至是十分激烈的反抗,引发大规模的群体性事件。
    (三)国企下岗人员再就业困难
    1、面对激烈的市场竞争,多数人的准备明显不足
    过去长期捧着国有企业的"铁饭碗",使很多人逐渐失去了市场就业所需要的风险意识和竞争能力。虽然不少人接受了市场就业是大势所趋的观念,但是,一旦必须真正面对市场竞争的时候,他们往往在思想和技能上显得准备不足。一方面,他们对激烈的劳动力市场竞争现实--失业随时可能发生在每一个人身上--缺乏认识,另一方面,他们也不了解市场的现实需求和发展变化的趋势,容易"跟风"、盲从。
    2、政府对劳动力市场的管理、监督不到位
    在当前新旧两种就业体制交替的过程中,出现了政府职能的惯性和空缺现象。一方面,由于体制的惯性,政府仍然沿着旧轨迹在就业管理中发挥作用;另一方面,在市场机制尚未涉及到、本应由政府实施管理的部分,政府却由于种种原因未能发挥作用。
    3、职业介绍和就业服务工作的相对滞后
    我国职业介绍的基础设施还相当薄弱,就业信息的收集、分析、预测和发布等,都还难以满足劳动力供需双方的需要;在目前的就业培训中,由于管理者对培训需求不了解,教学双方、供需双方存在一定的盲目性,培训内容单一,就业适应面较窄;我国的职业介绍、就业培训、失业保险三项工作之间缺少有机的联系,失业下岗者的生活保障、培训和就业的各个环节相互难以衔接。
    
    
二、对策研究

    (一)提高补偿标准
    从实际效果上考察,国企改制中裁减冗员,职工下岗分流这一事件实际上包括两个内容:(1)职工与企业的劳动关系被解除;(2)职工原有的"全民"身份丧失。
    因此,国企职工解除劳动关系中经济补偿金的性质应该被界定为包含对国企原有"全民"身份丧失所带来的利益损失的补偿,以及用人单位由于违约与职工解除劳动合同而应承担的对职工的赔偿这两部分。相应地,经济补偿金也应由两部分组成,即国有企业解除劳动合同的违约赔偿金和职工全民身份置换的损失补偿费。对国企职工置换全民身份的补偿主要应该通过对国企职工在参加社会保险方面提供优惠政策的办法来实现。
    (二)规范企业行为
    1、发挥工会和职代会作为职工利益代表的组织的作用,充分发挥参与企业民主管理、参与决策制定、监督企业经营者行为的功能。
    2、建立对企业经营者有效的激励机制和约束机制,将单一追求企业经济效益的目标扩展为追求企业经济效益、企业文化、职工权益保护相结合的多元目标。
    (三)促进下岗人员再就业
    1、针对不同年龄组的下岗职工,实行区别对待的政策
    在特定的时期内,可以采取一些特殊的政策和措施,对下岗职工的生活给予特殊的照顾和安排,对再就业给予更多的关注和政策倾斜。但是,我们更应该看到,职工下岗分流的实质在于劳动力资源的重新配置,劳动力结构的重新调整。从长远看,解决下岗职工的再就业问题,最终要走向市场化,要靠市场机制实现再就业。因此,我们必须明确坚持市场促进就业的主导方向,推动劳动体制及其它体制改革的深入和发展。
    在坚持市场促进就业的大方向下,对不同年龄组的下岗职工实行区别对待的政策。35岁以下的下岗职工,由于年纪较轻,能够很容易地通过就业培训和职业指导重新上岗或者自我创业,因此,应该主要通过市场机制解决他们的再就业问题,重点放在职业指导、职业培训、以及自我创业的资金和税收等政策的扶助上。35-45岁的下岗职工,应该是再就业工程辅助的主要对象,国家要拿出一部分资金作为他们的基本生活保障,使他们不至于陷入生活窘迫的地步,在此基础上,组织一些面向市场需求又易于掌握的转岗转业培训,及时提供就业信息,帮助他们尽快再就业,鼓励他们主要依靠自己的双手获得相应的收入。对45岁以上的下岗职工,可以根据不同情况实行提前退休和退养等政策性保护措施。45岁以上的下岗职工,其工作和生活的大部分时间处在传统体制和过渡体制下,他们较多地受到了不同时期国家政策的影响。在市场化取向改革的今天,那些身体好、技能高的老职工可以继续通过市场就业,但考虑到他们多数年龄大、技能弱,是市场竞争中的弱者群体,因而,应该主要通过各种政策措施保障他们的基本生活。
    3、扩大就业需求,创造更多的就业机会
    扩大就业需求,创造更多的就业机会是促进再就业的根本出路。在这方面已经提出的一些政策建议包括:开拓新的就业领域、大力发展社区服务业和第三产业、以劳动力密集方式发展基础产业、疏通下岗人员流入农业和乡镇企业的渠道等。
    4、.建立起劳动力市场机制,实现跨区域、多层次的市场就业
    建立"我国劳动力市场机制的基本模型"。第一,劳动力市场主体即用人单位与劳动者的供求匹配;第二,劳动力市场客体(劳动力资源)的有效配置;第三,劳动力市场中介机构的系统化、制度化;第四,劳动力市场规则的确立与完善。
    组成这一机制的三个方面即国家、企业与劳动者个人。国家通过调节经济的发展方向与速度,通过法律、法规确立市场运行的规则,实现对劳动力市场的约束;通过经济、行政组织对劳动力市场的引导、控制、监督,而实现对劳动力市场的管理。企业与劳动者个人根据工资等价格信号,在市场上进行地位、权利完全平等的相互选择,从而实现劳动力资源的有效配置;企业对劳动者应担负的责任、劳动者对企业需承担的义务,都应受到法律法规、市场规则的制约。市场中介机构通过自身的不断健全和完善,利用通畅的信息渠道提高和促进劳动力的流动率,进而通过提高流动率增加就业机会。
    (三)完善社会保障制度,促进劳动力的合理流动
    在市场经济体制下,完善的社会保障制度是社会得以稳定的重要机制。然而,改革开放二十多年来,与其它领域的改革相比,我国社会保障制度的改革明显地滞后,这已成为阻碍国企改革的首要因素。由于解除劳动合同的国企单位职工,企业不再为其承担保险义务,而国有企业职工解除劳动合同违约金中并没有包含职工个人缴纳社会保险费用的部分,而这笔费用对丧失工作岗位的职工来说又是不小的负担。
    解决的办法只能是逐步提高社会保障的统筹程度和覆盖面,改变目前社会保障职能过多由企业承担的现象,尽快实现保障的社会化,扩大社会保险覆盖面,增强社会保险的支付能力,保证下岗职工都能参加社会保险,都可以足额领到保险金,这样可以消除其后顾之忧。
    

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