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《劳动争议调解仲裁法》:推进劳动争议又好又快解决
一、劳动争议调解仲裁法的重要性

    《劳动争议调解仲裁法》于2007年12月29日通过,将于2008年5月1日生效。该法是继《劳动合同法》、《就业促进法》之后又一部保护劳动者权利的重要法律。如果说劳动合同法和就业促进法是保障劳动者的就业权和劳动待遇,维护劳动者实体权利的法律,劳动争议调解仲裁法则是一部保障劳动者程序权利,促使劳动争议又好又快解决,劳动者在权利遭遇侵害时可以获得及时有效救济的重要法律。随着我国企业形式的多样化以及劳动关系的复杂化,劳动争议案件数量剧增,如何确保劳动者在劳动争议出现时获得及时有效的救济,成为劳动法的一个重要问题。根据劳动和社会保障部的统计,2005年,全国各级劳动争议仲裁委员会共立案受理劳动争议案件31.4万件,涉及劳动者74.4万人。而且劳动争议案件增长率上升较快。2005年,劳动争议案件立案受理数与2004年相比增加5.3万件,增幅为20.5%。由于劳动关系的特殊性以及劳动者在劳动关系中处于相对弱者的地位,建立一套适合劳动关系特点又适合我国国情的劳动争议解决模式对于化解劳资双方的矛盾,保障劳动者权利,促进劳动关系和谐与稳定至关重要。《劳动争议调解仲裁法》在这方面迈出了重要一步。

    二、劳动关系的特征与劳动争议解决模式的选择

    《劳动争议调解仲裁法》出台前,有关劳动争议解决模式的争论非常激烈,是否继续保留我国现有"先裁后审"模式成为争论的焦点。针对我国现行劳动争议处理实践存在的不足,专家学者提出了改革现行"先裁后审"模式的其他模式,包括"单一审判"、"单一仲裁"、"或裁或审"等。许多专家学者主张采纳"或裁或审"模式,认为劳动争议发生后,对仲裁或诉讼的选择,应完全取决于当事人的意思自治,进入仲裁前双方必须有仲裁协议,而且仲裁或诉讼各自终局,不服仲裁的不得向法院起诉。笔者认为,劳动争议解决模式的选择必须考虑劳动关系的特征、劳动纠纷的特点以及劳资双方地位的不平衡。这些因素决定了劳动争议案件不宜直接适用普通的民事争议解决程序而需要建立一套独特的争议解决机制,这是我们评价现有的劳动争议解决模式以及《劳动争议调解仲裁法》最终基本保留现有模式的重要理论前提。
    第一,通过法院之外的程序解决劳动纠纷有利于减少雇主和雇员之间的对立,保持劳资双方的良好关系。众所周知,劳动关系不同于普通的民事关系,雇员通常必须在雇主提供的场所--工作场所提供服务,雇员必须接受雇主的指挥和监督,双方关系极为密切,保持双方良好的合作关系至关重要。如果争议动辄诉诸法院,则会破坏双方的友好关系或加剧双方对立。因此,有必要建立诉讼之外的纠纷解决程序,使劳资双方通过气氛较为友好的方式解决彼此纠纷。
    第二,劳动关系中雇主和雇员的实力和地位并不平衡,通过特殊争议解决方式,可以在一定程度上减少这种不平衡。许多劳动争议发生后,在争议未解决前,雇员可能无法正常工作,雇员会面临工资、社会保险和其他待遇等损失,雇主的损失在多数场合则相对较小。因此,一旦劳动争议发生,雇员的不利地位非常明显。而且在诉讼中,雇员由于经验和实力的差异,在举证责任、诉讼费用、聘请律师等方面往往处于劣势地位。此外,由于诉讼对雇主的影响通常并不大,雇主往往可以承受上诉等复杂的审理程序,甚至故意采用马拉松式的诉讼策略使雇员不堪重负,而雇员由于面临经济损失的风险,往往不堪纠纷的久拖不决,希望尽早结束案件争议,早日获得稳定的工作关系。因此,通过建立诸如免费的调解服务或简易的仲裁程序,可以加速案件纠纷的解决速度,降低雇员的经济损失,减轻雇员在诉讼程序中相对于雇主的不利地位。
    第三,通过设立特殊法庭或者其他纠纷解决方式,可以减少法院受理案件的数量。由于劳动关系是一种相当广泛的社会关系,劳动者数量众多,劳动纠纷案件数量庞大,如果全部劳动纠纷直接进入法院,不仅对雇员不利,法院也不堪重负。
    第四,设立特殊的争议解决机制,可以增强裁判者、仲裁者或者调解人的专业性。而且在特殊的争议解决机制中可以让具有劳资关系专业知识和经验的人士参与解决纠纷,可以使争议处理机构更清楚的了解双方的分歧和诉求所在,使双方争议得到及时解决。
    因此,解决目前我国劳动纠纷案件无法及时解决的问题不能寄希望于废除"先裁后审"模式,而应主要着眼于完善诉讼之外的其他纠纷解决程序,尽量使案件通过更为简单的非正式程序解决。撇开仲裁机构的组成和程序本身的缺陷看,我国现行的"先裁后审"模式并非到了非废除不可的地位。这种模式,通过仲裁的前置程序避免劳动案件直接进入法院,同时,仲裁程序相比诉讼程序更为简化,有利于案件的及时解决,而且劳动仲裁实行"三方原则"具有专业优势和民主性,符合劳动争议案件本身的特点(我国大量仲裁后的案件进入法院是由于仲裁机构本身的结构、仲裁程序不完善和仲裁水平不高等原因造成的,并不是仲裁制度本身造成的)。而且,这种模式保留法院作为对其他纠纷解决程序的监督和补充,保留了当事人的诉讼权利,符合司法最终解决的原则。因此,"先裁后审"具有相当的合理性。我国刚刚通过的劳动争议调解仲裁法基本保留了目前的这一体制,重在强化调解和仲裁程序,符合劳动关系的特征和劳动纠纷的特点,也符合国际上多数国家的通行做法,整体上值得肯定。

    三、《劳动争议调解仲裁法》的主要进步

    针对现行劳动争议解决制度存在劳动争议耗时过长、申请仲裁时效过短、劳动争议调解薄弱等问题,劳动争议调解仲裁法强化调解、完善仲裁、加强司法救济,及时妥善处理劳动争议。劳动争议调解仲裁法对劳动争议调解仲裁制度作了进一步完善和规范,取得了重大进步:
    一是规定部分案件实行"一裁终局"。为防止一些用人单位恶意诉讼以拖延时间、加大劳动者维权成本,劳动争议调解仲裁法在仲裁环节实行有条件的"一裁终局",即追索劳动报酬、工伤医疗费、经济补偿或赔偿金,不超过当地月最低工资标准十二个月金额的争议以及因执行国家的劳动标准在工作时间、休息休假、社会保险等方面的争议,劳动者对仲裁裁决不服的,可以向法院提起诉讼,用人单位不服仲裁裁决的,不能提起诉讼,只能依据法定事由向法院申请撤销仲裁裁决。这意味着在这类劳动争议中,如果劳动者在法定期间不向法院提起诉讼、用人单位向法院提起撤销仲裁裁决的申请被驳回,仲裁裁决为终局裁决,裁决书自作出之日起发生法律效力。这一制度安排赋予劳动者和用人单位在仲裁和诉讼中的不同权利,向劳动者适当倾斜,意在加速劳动争议的解决。
    二是延长了申请劳动争议仲裁时效期间。按劳动法的规定,当事人应当在劳动争议发生之日起60日内向劳动争议仲裁委员会提出书面申请。这一期间过短,在实践中,一些劳动者因超过时效期间而丧失了救济机会。为更好地保护当事人尤其是劳动者的合法权益,劳动争议调解仲裁法将申请仲裁的时效期间延长为一年。
    三是缩短了劳动争议仲裁审理期限。按劳动法的规定,仲裁裁决一般应在收到仲裁申请的60日作出;如案情复杂,经法定程序批准可延期30日。为提高效率,劳动争议调解仲裁法缩短了仲裁裁判时限,规定应当自受理仲裁申请之日起45日内结束;案情复杂需要延期的,经劳动争议仲裁委员会主任批准,可以延期并书面通知当事人,但延长期限不得超过15日。
    四是更加合理地分配举证责任。由于劳动者在用人单位提供的场所工作并且接受用人单位的指挥和管理,许多证据由用人单位保管,因此,劳动争议调解仲裁法对一般的民事证据规则作了变通,规定当事人对自己提出的主张,有责任提供证据;考虑到用人单位掌握和管理着劳动者的档案等材料,又特别规定:与争议事项有关的证据属用人单位掌握管理的,用人单位应当提供,不提供的应承担不利后果。
    五是加强了劳动争议调解。为了保持当事人之间的友好关系,减少当事人解决纠纷的成本,劳动争议调解仲裁法用专章规定了调解。当事人可以到企业劳动争议调解委员会、依法设立的基层人民调解组织、在乡镇街道设立的具有劳动争议调解职能的组织申请调解。而且,因支付拖欠劳动报酬、工伤医疗费、经济补偿或者经济赔偿金事项达成调解协议,用人单位在协议约定期限内不履行的,劳动者可以持调解协议书依法向人民法院申请支付令。人民法院应当依法发出支付令。这一规定提升了调解的法律效力,有利于提高当事人申请调解的积极性。
    六是完善了劳动仲裁程序和规则。劳动争议调解仲裁法对仲裁的申请和受理、仲裁庭的组成、仲裁员的回避、仲裁程序中的鉴定问题、当事人在仲裁程序中的质证和辩论、仲裁庭先行调解等作了明确的规定。
    七是减少当事人解决纠纷的经济成本。劳动争议调解仲裁法规定,劳动争议仲裁不收费。劳动争议仲裁委员会经费由财政予以保障。这将鼓励劳动者利用法律程序维护自身的合法权利。

    四、如何落实《劳动争议调解仲裁法》

    《劳动争议调解仲裁法》旨在强化劳动调解和劳动仲裁组织和程序,因此,为确保该法的顺利实施,必须加强劳动调解和仲裁组织建设,完善调解和仲裁规则和程序。在调解程序中,当事人可以向依法设立的基层人民调解组织、在乡镇、街道设立的具有劳动争议调解职能的组织申请调解,当前的任务是抓紧培养适格的调解员。目前应抓紧组织对调解员进行培训,帮助他们熟悉劳动关系的特点和劳动法律,提高调解员的专业水平。由于调解并非法定必经程序,因此只有提高调解员的水平和素质,才能增强当事人申请调解的积极性,立法者希望更多的纠纷解决于基层的意图才能得以实现。
    完善仲裁机构和仲裁规则是实施该法的关键。根据以上分析,劳动争议应该尽量通过诉讼之外的简单程序加以解决,而仲裁程序被确定为当事人诉讼之前的必经程序,因此,如何确保大部分纠纷在仲裁程序得到解决,减少案件起诉到法院的比例,是确保劳动关系稳定和谐、避免劳动争议久拖不决的关键。《劳动争议调解仲裁法》规定国务院行政部门依照本法有关规定制定仲裁规则。省、自治区、直辖市人民政府劳动行政部门对本行政区域的劳动争议仲裁工作进行指导。因此,我国劳动行政部门应抓紧制定"劳动争议仲裁委员会仲裁规则"、办案规则、仲裁员管理规则等配套规定。此外,应做好劳动争议仲裁机构和仲裁员建设,增强劳动争议仲裁机构的独立性和公正性,提高仲裁员的素质和水平,为劳动争议处理奠定坚实的组织基础。

    本文略做修改发表于《人民法院报》2008年1月。

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