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深化司法体制改革需要研究的几个问题
把全面落实依法治国基本方略的要求贯彻到司法领域和司法工作中,一项中心任务就是要"深化司法体制改革"。在这里,"全面"和"深化"是两个关键词。"全面"是对落实依法治国基本方略、加快社会主义法治国家建设提出的总要求,"全面"意味着落实依法治国基本方略应当有领导、有研究、有规划、有组织、有部署地系统、协调、科学、全面、可持续地展开;"深化"则是十七大报告基于全面落实依法治国基本方略的战略部署,是在深化政治体制改革的整体部署下对司法工作和司法体制改革提出的新要求。

在全面落实依法治国基本方略背景下,在认真贯彻十七大精神、坚定不移推进司法体制深化改革的战略任务面前,有以下几个问题值得思考和研究。

(一)关于司法权的定位

什么是司法权?我们可以从两种意义上界定司法权:一是在国家政体结构的意义上,不同的权力代表不同的国家权力主体。在西方,立法权代表议会(立法机关),行政权代表政府(行政机关),司法权代表法院(司法机关)。在我国人民代表大会制度下,立法权由人大来代表和行使,行政权由政府来代表和行使,司法权由法院和检察院共同代表和行使。二是在国家权力功能的意义上,立法权是指制定、修改、补充、解释和废止法律(广义)的权力。在西方许多国家,除议会外,其行政机关、法院都具有立法的功能。在我国,人大、政府、法院、检察院都在不同程度上具有立法的功能,享有和行使这种权力。行政权是指执行法律、决定、命令等的权力。中外行政权中大都具有行政立法、行政执法、行政司法等功能;司法权是指对法律实施中(包括执行、适用、应用、遵守)产生的纠纷和冲突依法做出判断与裁决的权力,中外司法权中大都具有司法审判、司法立法(法官立法)、司法行政、司法监督等功能。

可见,从国家政体结构来划分,立法权、行政权、司法权等权力所代表的是不同的公权力主体、不同的国家公权力机关,当人们使用这些权力概念时,实际上是在指代不同的公权力主体和机关。从国家权力功能来划分,同一个国家公权力机关可能同时具有多种权力功能,而不同的权力功能可能属于某一个、某几个或者全部公权力机关,当人们使用这些权力概念时实际上是在表达公权力所具有的功能。因此,根据结构与功能既相区分又相结合的原理,我们可以对我国的"司法权"概念做出狭义界定,把检察权从司法权中分离出去并界定为"护法权"。

司法是否等于审判?从"司法"一词的本意来看,它是指对法律意义上纠纷和冲突的是非曲直、合法与违法做出判断与裁决的活动。[01]在这个意义上,司法基本上等同于审判(裁决和判断),只是由于"司法"一词在我国的使用过于泛化,具有很大的不确定性,因此不得不用"审判"来替代"司法",实际上司法与审判应当是一回事。

司法是否包括检察?如果前述观点能够成立,那么,可以认为检察行为不属于审判行为,因而检察权不同于司法权。在我国的政治语境下,"执法"有时候指所有具有实施法律职能的机关,包括法院、检察院、公安、安全、司法行政等机关和部门,例如"执法为民"、"执法必严",其主体就是比较宽泛的。"司法"有时候只是用来指代法院和检察院,例如十五大以来在我们党的报告或者决议中,多次使用"司法改革"或者"司法体制改革",这里的"司法"主体一般是指法院和检察院。为了从权力主体和权力功能上区分法院和检察院的功能、权限和职责,应当把司法和检察、司法权与检察权、司法行为与检察行为、司法职能与检察职能明确区分开来,司法不应当包括检察。

检察属于什么范畴?我国宪法规定,人民检察院是国家的法律监督机关。法律监督是保证法律实施的重要法律制度,其目的在于维护法治的统一、尊严和权威,其主要功能实质上是"护法",即通过履行法律监督的职能,保证法律的实施和法治的实现。所以,我倾向于把检察行为列为护法行为,把检察权视为护法权,把检察机关定位为以法律监督形式保证法律正确实施的国家护法机关。

基于上述分析,深化司法体制改革,首先应当从理论上深入研究我国公权力构成与配置的问题,通过研究来证明,人民法院是行使国家司法权的司法机关,人民检察院是行使国家护法权的护法机关,这样就可以使立法权、行政权、司法权、护法权各有所属、各有所司,使行政权、司法权和护法权在人民代表大会立法权的框架下相互协作,相互制约,合理发挥各自的作用。

(二)关于司法的功能定位

司法具有什么样的功能?我们可以从应然和实然两个层面理解司法的功能定位。就司法的应然功能而言,除法院组织法对司法职能的规定外,我们通常说的"定纷止争"、"惩奸除恶"、"止恶扬善"、"实现公平正义"、"最后一道防线"以及亚里士多德讲的"校正正义"等,大都属于人们对司法功能的应然期待和理想要求。在这种应然的语境下,人们往往会误以为,立法权和行政权出现滥用和腐败并不可怕,只要司法能够公正独立高效权威地发挥其功能,权力腐败、违法犯罪、冤假错案、定纷止争等事关公平正义的诸多问题,最后似乎都可以通过司法得到解决。因此,司法被定位为"实现公平正义的最后一道防线",人们理所当然地对司法寄予了无限的希望和很高的期待。

然而,就司法的实然功能而言,司法实际上能够发挥什么样的功能,在不同法律文化传统、不同司法体制、不同政治制度、不同经济发展水平的国家中,司法的实际功能是千差万别甚至是迥然而异的,司法的实然功能与应然功能之间是有相当差距甚至是巨大鸿沟的。

如果说,在西方有长期民主法治传统的社会中,在西方三权分立和多党制的体制下,司法(法院)拥有极大的权力,可以成为"最后一道防线"的话,在中国人民代表大会制度和共产党领导的多党合作政党制度的政治体制中,司法不是也担当不起"最后一道防线"的职责,司法的功能既不同于也有限于西方。尤其是,在中国的现实生活中,由于受到体制、机制、文化、经济社会条件、法官素质、职业伦理等多种内外部条件和因素的影响制约,司法的实然功能是比较有限的,在某些案件中甚至是相当有限的。于是,人们对司法应然功能的高期待与其实然功能的低现实之间,产生了较大的反差,司法功能定位得越高,其反差就越大,人们对司法的失望也越大,司法受到的责难也就越多。因此,我们应当从中国特色社会主义民主政治和初级阶段的基本国情出发,谨慎使用"司法是实现公平正义最后一道防线"的提法,同时指出充分实现司法功能所需要的各种条件,承认中国司法功能的有限性和局限性,实事求是地对司法做出功能定位,赋予它实际能够承担和实现的功能。

三、关于司法体制改革的前提

改革开放以来,我们在政治、经济、文化和社会体制等各方面之所以需要进行改革,通常是以既有体制存在明显弊端、缺陷等问题为前提条件的。体制的弊端越多、问题越严重,对改革的要求就越急迫、越强烈。依法治国基本方略正式确立以来,我们在推进依法治国的过程中,对司法领域提出了"司法改革"和"司法体制改革"的任务。我们注意到,司法体制改革的提出,总体上是以描述或者论证司法领域存在诸多严重问题为前提条件的,如人们一度普遍使用的所谓"司法腐败"、"司法不公"、"大盖帽吃了原告吃被告"等提法,就是例证。为了证明司法体制改革的必要性、紧迫性和合理性,我们不得不指出甚至强化司法领域存在许多严重问题。而事实上,权力滥用、权力腐败、权力不作为等需要通过改革予以解决的体制和机制问题,并不是中国司法机关所特有独存的,其中很多问题是我们政治体制所共有共存的弊端,许多问题是我们公权力链条环环相扣的现象,但在设计和部署体制改革发展的任务时,执政党的任务是加强执政能力建设,国家权力机关的任务是加强立法,行政机关的任务是建设法治政府,只有司法机关的主要任务是司法体制改革。在整个公权力体系中,为了改革司法体制,司法机关不得不率先"自证其腐",引火烧身。加之我们对司法在实现公平正义方面的功能给予了过高评价、过高期待和过度宣传,在"反对腐败是关系党和国家生死存亡的严重政治斗争"面前,我们事实上赋予了司法以一定的"救党救国"的神圣使命。在这种"司法腐败"和"司法拯救"的双重压力下,我们发起并实施了10年司法体制改革。于是乎,解决"司法腐败"问题和实现"司法拯救"的目标,既成为司法体制改革的主要动因,也成为评价司法体制改革成败得失的主要标准。10年来,我们的司法体制改革在许多方面取得了巨大成就,但由于司法体制改革的预设问题和司法功能的有限实现,无论司法体制改革取得如何成绩,只要不能全面兑现"实现公平正义"的"最后一道防线"的目标,只要还有相当数量的纠纷得不到解决,只要还有相当数量的群体性上访事件发生,只要权力腐败还没有得到真正遏制和减少,只要社会公平正义还没有得到普遍实现,人们就很容易对司法体制改革给出消极甚至负面的评价。

(四)关于司法体制改革与政治体制改革

过去10年中,司法体制改革不仅是中国政治体制改革的重要组成部分,而且在某种意义上成了中国政治体制改革的突破口。在中国的政治现实和公权力关系链中,司法权显然是整个公权力环节中最弱小的一环。把司法体制改革作为政治体制改革的突破口,具有两个方面的意蕴:一方面,赋予司法体制改革在整个政治体制改革中更加重要的地位,承载起探索依法治国条件下在法治轨道上用法治方式完善我国政治体制的使命,探索依法循序渐进推进政治体制改革的路径,成为政治体制改革的"试验田"和"先锋军";另一方面,由于整个政治体制改革不配套、不深入,因此司法体制改革很容易"孤军奋战",面临重重困难,难以收到预期效果。

党的十七大提出,政治体制改革作为我国全面改革的重要组成部分,必须随着经济社会发展而不断深化。同样,司法体制改革作为我国政治体制改革的重要组成部分,也必须随着社会主义民主政治的发展而不断深化。但深化司法体制改革,一是要与我国经济社会文化发展、尤其是与我国全面改革的进度相适应;二是要与我国深化政治体制改革的整体规划相配套,与政治体制改革的力度深度速度相适应;三是要从中国特色社会主义法治建设的基本国情出发,根据十七大全面落实依法治国基本方略的战略部署,与司法权的内在属性、司法发展规律以及司法机关的自身条件相适应。在社会发展和政治改革中,司法权具有某种"保守性"、"滞后性"和特殊的"稳定性",因此,稳妥积极地有领导、有步骤、有计划地协调推进司法体制的深化改革,对于深化政治体制改革和司法体制改革来说,都具有特别重要的意义。

(五)关于司法体制改革与依法治国

司法建设与司法体制改革,都是全面落实依法治国基本方略的有机组成部分。实行依法治国,加快建设社会主义法治国家,必须高度重视并大力推进司法建设。司法建设包括司法体制改革、司法改革、司法制度建设、司法机关建设、司法工作机制建设等诸多方面内容。司法体制改革只是司法建设的一个部分、一个方面和一种途径。过去我们之所以需要大力推进司法体制改革,基本上是以论证司法或者司法体制存在诸多弊端和问题为前提,以特别强调司法功能的重要性为依据的,这样一来,无形中扩大了司法腐败的严重性,放大了司法权的功能,同时也增大了司法权的责任,使之要承担许多不该承担也承担不了的功能和责任,从而把司法体制改革置于一种只能成功、不能受挫的被动境地。

全面落实依法治国基本方略,必须深化司法体制改革。但是,深化司法体制改革只是实现依法治国基本方略诸方面工作中的一项工作素,只是加强司法建设诸种方法中的一种,我们应当恰如其分地认识和评价司法体制改革在全面落实依法治国基本方略中的作用,为司法体制改革在深化政治体制改革中的角色适当"减负",避免深化司法体制改革陷入"小马拉大车"的困境。

(六)关于司法体制改革的设计思路

基于上述认识,对如何设计深化司法体制改革的思路提以下三点建议:

1、根据科学发展、和谐建设的理论来确立司法科学发展的思路,把深化司法体制改革的设计,纳入司法建设和司法发展的大格局之中,突显"加强司法建设"的理念,以"建设司法"作为司法权、司法体制和司法机关工作未来发展的主线和主题词,以深化司法体制改革作为实现司法建设的手段和途径之一。

2、根据科学发展、和谐建设的理论,把司法建设融入全面落实依法治国基本方略的大战略之中,形成依法执政、民主立法、依法行政、建设司法(或者司法建设)、强化护法、倡导守法的依法治国新局面;把深化司法体制改革纳入我国法制整体改革的大视野中,统筹考虑,全面规划,协调推进,实现司法建设及其司法体制改革的科学发展。

3、认真总结过去十年司法(体制)改革的经验教训,客观评估司法(体制)改革的利弊得失,在这个基础上,根据十七大报告精神和对司法工作的要求,深入研究中国特色社会主义司法权、司法制度和司法建设的理论,科学论证并设计深化司法体制改革的实施规划,优化司法职权配置,规范司法行为,建设公正高效权威的社会主义司法制度,保证审判机关、检察机关依法独立公正地行使审判权、检察权。

注释:

[01] 在西方,司法的功能是裁判案件,司法权是指裁判的权力。在我国"司法"一词古已用之。如唐代州一级的掌管刑法的官名为"司法参军",县一级的掌管狱讼的官名为"司法"。近代意义上的"司法"是与立法、行政相对应的概念。在清朝《法院编制法》、《大清新刑律》等法律中均出现了"司法"一词,并与立法、行政相对应,如《大清法规大全宪政部》中便有"立法、行政、司法则总揽于君上统治之大权"。

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