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香港基本法规定的高度自治及其实践
一、高度自治是"一国两制"方针的重要内容

    "一国两制"是我们党和国家为解决历史遗留下来的香港、澳门和台湾问题,实现祖国和平统一而确定的一项基本方针。邓小平指出:"我们的政策是实行'一个国家,两种制度',具体说,就是在中华人民共和国内,十亿人口的大陆社会主义制度,香港、台湾实行资本主义制度。"[01]在"一国两制"方针指导下,我国于1997年7月1日顺利恢复了对香港行使主权,《中华人民共和国香港特别行政区基本法》在香港特别行政区生效实施。
    "一国两制"、"港人治港"、高度自治,是中国政府对香港基本方针政策的概括性表述。"一国"是"两制"的前提,同时也是"港人治港"、高度自治的基础。"两制"和"港人治港"、高度自治必须建立在统一的中华人民共和国、统一的国家主权和中华人民共和国宪法基础之上。在这个前提下,香港特别行政区根据全国人大的授权依照基本法实行高度自治。
    从法理上讲,"高度自治"是一个相对范畴,尽管它描述的是特区所享有的权力性质、范围和程度,但在单一制体制下,特区的权力与中央的权力是一个有机整体,"高度自治"是相对于中央的权力来讲的,同时也映射了中央的权力。因此,只有放在中央与特区的权力关系背景下,才能全面准确地理解"高度自治"的含义。从功能上看,这里的"高度自治"具有保护性和限制性两个方面的含义。一方面,"高度自治"是指:1、中央不干预按照基本法属于特别行政区自治范围内的事务;2、特别行政区政府对于基本法规定的属于自治权范围内的问题,享有做出最终决定的权力,无需报请中央政府批准;3、特别行政区政府在行使法定职权时,有权在基本法规定的范围内自主选择合适的方式;4、特别行政区政府在做出重大决策时,可以在法定范围内行使充分的自由裁量权。[02]另一方面,"高度自治"是指:1、特别行政区不得超越基本法规定的权限、不得以违反基本法所规定的程序的方式,行使高度自治权;2、行使高度自治权不得违背"一国两制"方针,不得损害特别行政区的长期繁荣和稳定,不得危害国家的主权统一和领土完整;3、特别行政区行使高度自治权与中央政府的管辖权发生冲突时,应当依照宪政原则和基本法的规定解决。
    高度自治是"一国两制"方针的重要内容。没有高度自治,就不可能真正实现"一国两制";而脱离了"一国两制",高度自治就可能偏离正确的方向,就会损害国家主权和领土完整。
    
二、香港基本法规定的高度自治

    我国是单一制国家,地方享有的任何权力包括自治权,都是来自于中央的授权,而不是地方固有的。中央对自治权的授予和地方对自治权的行使,无论在内地的经济特区、民族自治地方,还是在香港特别行政区,都必须以不损害国家主权统一和领土完整为前提和限度。在这个底线之上,中央根据有关地方的不同情况,授予某些地方或多或少的自治权。中央通过基本法授予香港特别行政区的不是一般权力,而是高度自治权,香港特别行政区依照基本法的规定实行高度自治,享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权。具体来讲,依照基本法的规定,香港特别行政区在以下方面享有高度自治权:
    1、行政管理权。基本法第16条规定,香港特别行政区享有行政管理权,依照基本法的有关规定自行处理香港特别行政区的行政事务。基本法第五、六章具体规定了香港特别行政区的行政管理权,主要包括:(1)立法提案、制定行政性法规、发布行政命令的权力;(2)人事任免权;(3)财政、税收、金融、贸易和工商业、土地、航运、民用航空方面的权力;(4)教育、科技、医疗、文化、体育、宗教、劳工、社会服务和治安方面的权力等等。
    2、立法权。香港特别行政区立法机关依据基本法行使以下方面的职权:(1)依照法定程序制定、修改和废除法律。(2)根据政府的提案,审核、通过财政预算;批准税收和公共开支。(3)听取行政长官的施政报告并进行辩论;对政府的工作提出质询;依法对行政长官有严重违法或渎职行为而不辞职的调查权和弹劾权。(4)就任何有关公共利益问题进行辩论;接受香港居民申诉并作出处理。(5)同意终审法院法官和高等法院首席法官的任免。
    3、独立的司法权和司法终审权。
    4、自行处理有关对外事务的权力。基本法规定,与特别行政区有关的外交事务由中央人民政府负责,但香港特别行政区有权依照基本法的规定或经中央人民政府授权自行处理有关经济文化等的对外交往事务。香港特别行政区在以下方面享有对外事务处理权:(1)参加有关外交谈判和缔约的权力;(2)参加国际组织与国际会议的权力;(3)自主开展对外经济文化交流的权力;(4)单独签发护照和旅行证件的权力。
    
三、高度自治在香港特别行政区的实践

    香港回归10年来,中央政府坚定不移地贯彻"一国两制"、"港人治港"、高度自治的基本方针,严格按照香港特别行政区基本法办事,大力支持香港特别行政区政府依法施政,不干预香港特别行政区自治范围内的事务,并全力支持和帮助香港特别行政区克服各种风险和困难。在香港特别行政区处理金融危机相关事宜、港人在内地所生子女的居留权事宜,内地与香港签订CEPA的过程中以及其他许多方面,香港特别行政区的高度自治都得到了充分保障和实现。中央人民政府所属各部门、各省、自治区、直辖市也从未干预过香港特别行政区政府根据基本法自行管理的事务。在"一国两制"方针之下,实行"港人治港"、高度自治,广大香港同胞当家作主,焕发出前所未有的热情,支持特别行政区政府依法施政,共同建设稳定繁荣的香港;香港原有的经济、社会制度没有变,生活方式没有变,法律基本没有变;香港居民依法享有广泛的自由和民主权利;香港的司法独立和终审权受到充分的尊重,各级法院独立行使司法权,未受干预;外国投资者在香港的利益得到切实保护。今天的香港,继续保持自由港和国际大都市的特色,继续保持国际金融、贸易和航运中心的地位,国际社会普遍认同香港是全球最自由开放的经济体和最具发展活力的地区之一。
    我们在理性认识和充分评价高度自治在香港特别行政区的实践的同时,也应看到,实行"一国两制"、"港人治港"、高度自治,是一项史无前例的伟大创举,在前进的道路上总会遇到一些新情况和新问题,需要祖国内地人民和香港同胞在实践中齐心协力,共同探索。中央政府贯彻"一国两制"、"港人治港"、高度自治基本方针的决心和诚意已被香港回归以来的全部实践所证明,也得到国际社会的公认。但是,中央政府不干预特别行政区根据基本法自行管理的事务,并不等于中央对事关国家主权和安全的重大问题撒手不管,不等于中央政府不履行自己对于特别行政区的政治和法律职责。
    香港特别行政区的高度自治,应当放在"一国两制"方针和基本法的框架中来实行,决不能抛开"一国"讲"两制",决不能撇开基本法来"高度自治"。香港特别行政区的高度自治,应当与切实维护中央的权威和国家的利益有机结合起来,决不允许极少数人在特别行政区进行针对中央政府和分裂国家的活动。香港特别行政区的高度自治,应当与中国的政制以及宪法和基本法的规定有机结合起来,不能只主张特别行政区的高度自治而排斥中央政府的必要他治,不能只讲特别行政区的权力和权利,不讲其责任和义务。
    香港特别行政区的高度自治实施得正确与否,关系到香港社会各阶层、各界别、各方面的利益,关系到香港的长期繁荣稳定。绝大多数香港同胞是爱国爱港的,是拥护"一国两制"方针的,一定能够和祖国内地人民一道,共同为"一国两制"方针的贯彻和香港特别行政区基本法的全面实施贡献力量。
    
    注释:
    [01] 《邓小平文选》第3卷,人民出版社1993年10月第1版,第58页。
    [02] 参见王振民《中央与特别行政区关系:一种法治结构的解析》,清华大学出版社2002年版,第118-119页。
    

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