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我国环境立法应明确规定相称原则
所谓相称原则,在环境法之中,是指环境监管的体制和环境保护的需要及环境监管的效率最大化一致,环境监管的措施应当和实际的环境保护需要及现实国情相一致,处罚结果应当与违法行为的性质和程度相一致。为了促进市场调节、宏观调控和行政管理措施的协调,平衡和衔接各种环境公权,平衡和衔接各种环境私权,平衡和协调环境私权和其他私权,用环境公权合理地限制或制约环境私权和其他公权,用环境私权合理地制约环境公权,使环境保护的措施最终达到环境有效、实施可行和成本可接受的目的,近十年来,西方发达国家的环境立法都规定或认可了环境保护的相称原则。更有甚者,在宪法中对这一原则作出了规定,如2005年2月,法国议会通过一项宪法修正案,要求环境监管机关的监管行为要符合相称原则。由于我国的环境污染事故大都由化学物质造成的,本文下面以欧盟化学物的环境管理立法为例,对环境保护的相称原则作一阐述。
    关于环境管理体制与环境保护任务的相称性问题,为了落实欧盟2006年《化学物评估、登记、许可和限制条例》导言提出的"需要对在共同体的层次上确保对本条例的技术、科学和行政方面的有效管理"要求,该条例创建了 "欧洲化学物局",并专设第十部分对其职责予以规范。按照该部分的规定,欧洲化学物局具有独立法律人格,其职责是管理本条例规定的事项,执行本条例规定的科技和行政事项,为成员国和共同体的机构提供与化学物有关的最佳可能的科学和技术建议,确保在共同体层次上的协调性。为了使欧洲化学物局更好地履行繁重的化学物监管职责,条例进一步规定,局内设管理委员会、风险评价委员会、社会-经济风险分析委员会、上诉委员会、成员国委员会、信息交换和实施论坛与秘书处。为了使欧洲化学物局的职能与各成员国的职责相适应,条例第121条规定,每个成员国应当任命履行本条例分配任务、开展共同体内合作、与欧洲化学物局保持联络的机构,确保该机构能够掌握和调动与履行职责相称的充足的资源。
    关于环境保护措施与环境保护现状的相称性问题,以《化学物评估、登记、许可和限制条例》为例,该条例第61条规定:"对现行许可作出评价决定时,如果环境发生变化,比如可以获得符合第60(5)条之规定的适当的替代物质和技术,或者变更了的环境使许可不再合适,欧盟委员会在考虑相称原则的基础上可以修正或者撤回许可。如果有可以利用的替代技术,而许可的对象人在评价报告中没有准备替代计划,欧盟委员会应当要求许可的对象人提交该计划。在产生严重和立即的人体健康和环境风险的情况下,欧盟委员会应当根据相称原则,在评价结论出来之前中止许可。" 为了体现这种相称性,各成员国规定了严格的许可条件和监管措施,如德国的《化学物质和化学品法》规定,许可必须以采取最佳可得污染控制技术为前提,违反者,轻者警告、重者罚款、吊销许可,甚至监禁。
    关于惩罚措施与违法行为的相称性问题,2003年的《关于出口和进口危险化学物质和化学品的欧洲议会和理事会条例》第18条规定:"各成员国应确定违反该条例的惩罚措施并且采取所有必要的方法保证这些规定的正确实施。惩罚必须是有效的,相称的和劝阻性的。"2004年的《关于清洁剂的欧洲议会和理事会条例》第18条规定:"在2005年10月8日之前,对这种违法行为规定劝诫的、有效的和相称的处罚措施。"《化学物评估、登记、许可和限制条例》第126条规定:"各成员国应当制定规定,以实施本条例,惩罚违反本条例规定的行为,惩罚措施应当是有效、与违法行为相称和劝诫性的。"为了体现这种相称性,各成员国规定了宽严相济的责任措施,严格的有监禁、高额罚款和惩罚性赔偿措施,宽的有警告等。
    我国的环境立法明确地规定或者认可了经济、社会发展和环境保护相协调的原则、环境保护的公众参与原则、预防为主与防治结合的原则、谨慎与节制原则、环境责任原则,但是需要指出的是,环境保护的相称原则至今还没有得到明确的规定或认可。不过,环境立法和一些与环境保护有关的立法不同程度地体现了这一原则。如在环境管理体制方面,1989年的《环境保护法》规定了统一监督管理和有关部门分工管理相结合的机制,规定了中央和地方分级管理的机制,这显然考虑了我国单一制的体制,考虑了我国环境保护的需要、管理措施的优化、管理职权之间的衔接等问题。在环境管理的措施方面,我国新近设置的"区域限批"措施,显然是考虑了我国地方保护主义势力庞大的实际;最近几年全面实行的环境行政许可制度,显然考虑了审批管理和审批后环境管理的一体化需要,考虑了环境保护管理措施的法治化需要。在环境责任方面,我国1997年刑法规定的刑事制裁措施和犯罪行为相适应的原则肯定适用于环境犯罪的打击领域。
    但是,我国环境问题继续呈总体恶化的态势说明,我国的环境管理体制目前还不顺畅,我国的环境保护措施还不完全符合实际的需要;国家环境保护总局最近几年连续采取的"环境风暴行动"说明,我国地方各级政府的环境管理行为,特别是环境影响评价书的审批和污染排放许可证的管理还存在执法不严和监管不力的问题;松花江等重大环境污染事件一再发生的事实说明,我国的环境法缺乏威慑力,"违法成本低、守法成本高"的现象有待纠正,环境民事责任机制还不健全,罚款的幅度有待大幅度提高。所有的这些,均说明环境保护的相称原则在我国还没有被环境立法系统地体现,需要立法加以解决。
    我国现在正修订环境保护的基本法--《环境保护法》,可取的办法是在该法中明确规定相称原则,用该原则来指导环境机构的设置与分工、环境职责的赋予与协调、环境权利的授予与制约、环境义务的履行与协调、环境法律责任的构成与实现等方面的制度建设工作。只有这样,才能系统地解决环境法实施中存在的一些久拖未决的问题。
    
    (原载《科学时报》2007年5月)
    

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