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欧盟化学物环境管理立法的适用范围及对我国的启示
一、《化学物登记、评估、授权和限制条例》的适用范围
    (一)适用范围的肯定式阐述
    关于适用地域,按照《化学物登记、评估、授权和限制条例》(以下简称REACH)和其他仍然有效的条例、指令、决定的规定,除了特殊的地域限制外,适用于欧盟全境。也就是说,采取的原则是严格的属地主义。如REACH第141条规定:"本条例对欧盟成员国具有整体和直接的实施力。"按照这些立法的规定,从欧盟境内出口、进口、生产、上市、使用和监管化学物的行为,均适用于这些条例。
    关于适用时间,REACH第141条,该条例从2007年6月1日起实施,同时规定了11年的过渡期限。如REACH对现有化学物质登记有一过渡期的规定,在法规正式实施后的三年期间内为其过渡期。在过渡期间内,如果现有化学物质在相关期限前 2 个月内提交登记申请,则登记人可在该期限的 3 个月后继续从事制造或进口该物质。一旦欧洲化学物局在该期限前驳回登记,则该物质的制造与进口只能持续到此驳回的日期。
    关于适用主体, REACH条例和其他仍然有效的条例、指令、决定明确规定适用于在欧盟境内从事出口、进口、生产、上市、使用和监管化学物等活动,以及为从事这些活动所作出的预登记、登记、授权、限制和禁止行为的生产者、进口者、加工者、经销者、下游用户、信息提供者、供应链中的行为者和监管者等。
    关于适用的行为,REACH第2条规定,本条例设置的化学物规定,应当适用于化学物质和包括化学物质的配制品、物品的生产、加工、入市或者使用行为,适用于化学物质和包括化学物质的配制品、物品的登记、评估、授权、限制和通报的权利和义务性规定。
    关于适用的对象物, REACH把适用对象用"Chemicals"表示,明确规定包括化学物质、配制品、包含化学物质的物品。可见"Chemicals"应当翻译为"化学物"。由于化学物的种类繁多,有必要予以区分,为此,REACH第3条规定了化学物质、配制品、包含化学物质的物品、聚合体、单体、现有物质、通报物质、自然形成的物质、非化学改变的物质、合金等术语的概念。为了进一步明确其适用范围,该条例还在正文后的附件里规定了详细的化学物清单。
    关于产品中的化学物质范围:REACH亦将涵盖玩具、服装、电子产品及摄影设备等产品的生产商或进口商。预料这些生产商或进口商须按照规定,就产品所含的化学物质向欧洲化学物局提交登记。
    (二)完全不适用或者部分不适用的否定式阐述
    REACH条例第2条规定了以下几种不适用的情况:(1)1996年《为保护劳工和公众健康防止电离辐射带来的危险设置基本安全标准的理事会指令》规定范围内的辐射物质。(2)受海关监管的,还没有经过处理或者处置,处于临时性储存状态或者处于免税区、免税仓库的用于再出口或者处于运输途中的化学物。(3)非单行中间体。(4)通过铁路、公路、内陆水路、海路或者航空方式运输危险物质或者危险配制品的行为。(5)"废物指令"规定的废物。此外,REACH还对医药产品、兽医产品、食物与饲料添加剂、动物营养品、化妆品、浸入人体或者以与人体直接接触的方式使用医疗设备、聚合体规定了部分不适用的规则。
    (三)适用豁免的阐述
    REACH第2条和其他相关条款规定了如下豁免适用的情形:(1)成员国因国防利益所需要,可以在一些特殊的情况下对特定的物质,包括配制品和物品予以遵守本条例的豁免。(2)以下情形应当豁免于REACH条例第二部分(化学物的登记)、第五部分(下游用户)、第六部分(评估)的适用:一是附件4中的物质。由于其内在的属性,有充分的信息证明这些物质仅会产生微小的风险。二是附件5中的物质。这些物质的登记不适宜也不必要,其豁免不会影响REACH条例的目标的实现。三是出口后经过同一供应链再进口的同一化学物。四是已按照REACH条例第二部分(化学物的登记)规定登记的化学物质,其在共同体内的恢复。此外,对于现场和转移隔离中间体,也有登记和授权的部分豁免性规定。
    (四)REACH条例与其他共同体立法的适用关系
    关于如何处理REACH和共同体其他立法适用范围的关系,REACH第2(4)条规定,本条例应当与以下立法不相违背:(1)共同体的工作场所立法和环境立法,包括89/391/EEC、91/61/EC、98/24/EC、2000/60/EC、2004/37/EC;(2)有关脊椎动物测试的76/768/EEC指令。此外,根据REACH的规定,REACH生效后,化妆品指令、动物测试指令、化学物的包装、分类和标签法令仍将存在,并发挥应有的作用。可见,REACH只是登记、评估、授权和限制四个领域的综合性立法,而不是完全意义上的综合性化学物立法。
    二、欧盟其他化学物环境管理立法的适用范围
    REACH关于适用范围的设计模式,其实是欧盟现行化学物立法经验的继承和发展。比如1967年的《关于协调各成员国法律、法规和行政规章有关危险物质分类、包装和标记规定的理事会指令》第1条、1999年《关于协调各成员国法律、法规和行政规章有关危险配制品分类、包装和标记规定的欧洲议会和理事会指令》第1条就很好地采取了肯定适用、完全排除、部分排除和豁免适用相结合的适用范围确定模式。
    三、欧盟成员国化学物环境管理立法的适用范围
    大多数欧盟成员国的化学物的立法,既包括综合性的化学物环境管理基本法,也包括专门的法律和法令。在基本法的层次上,德国2002年修正的《化学物质和化学品法》第2条、丹麦1996年的《化学物质与化学品法》第3至第9条对各自的适用范围做了详细的规定。在专门立法的层次上,瑞典1998年的《化学品法令(处置、进出口禁止)》、丹麦2003年的《关于进口和销售含特定有害物质的载客小汽车、轻型卡车等交通工具的法令》就根据自己的立法任务规定了具体详细肯定、排除和豁免的适用方式。如后者第5条第3款规定:"尽管第1款和第2款作了禁止性规定,下列最高水平的含量应当得到许可:1)同质材料中的铅:重量的0.1%。2)同质材料中的汞:重量的0.1%。3)同质材料中的镉:重量的0.01%。4)同质材料中的六价铬:重量的0.1%。5)铝中的铅含量:重量的0.4%。"
    四、欧盟化学物环境管理立法适用范围的特色
    社会各界对REACH适用范围的反应不一。中小型企业大多表示欢迎,因为REACH针对少量生产的化学物豁免了安全评估的义务;医疗协会表示支持,因为REACH作出了医疗器械和药品的豁免适用规定;环保团体及消费者组织则表示抗议,因为REACH缩小了条例的适用范围,导致癌症、出生缺陷、生殖疾病等严重健康危害的化学物,仍有很长时间可在市场销售。
    尽管如此,从总体上看,欧盟及其成员国化学物环境管理法在适用范围方面还是体现了如下特色:一是广泛采取明确肯定式列举、否定式排除和豁免适用相结合的模式。根据这些规定,化妆品,食品、饲料与药品添加剂,医疗器械、生物农药,废物处理、烟制品等被全部或者部分地剔除在适用范围之外了。二是在禁止性适用范围规定的基础上,针对特殊的物质和情况(如不超过一定的含量或者比重)规定禁止豁免的规定。三是广泛采用附件列举的方法,明确化学物规范的适用对象。四是无论是综合性的化学物的立法,还是单行化学物的立法,其适用范围往往授予职责机关以很大的决定权。不过,国内职责机关的决定权,必须要与化学物的危害、化学物的污染防治的工作量基本相符合。
    五、完善我国化学物环境管理立法的适用范围
    我国的化学物立法也采取了肯定式、否定式和豁免式描述相结合的方式,如医药产品、兽药产品、麻醉剂、放射性物质、军需物品排除在一些化学物立法的适用范围之外,并使那些用于科研的化学物质、少量适用的化学物质等特殊情况使用的物质,免于适用一些条例或者规章的规定。如《危险化学品安全管理条例》第71条规定:"监控化学品、属于药品的危险化学品和农药的安全管理,依照本条例的规定执行;国家另有规定的,依照其规定。民用爆炸品、放射性物品、核能物质和城镇燃气的安全管理,不适用本条例。"但和欧盟相比,不足之处在于:一是缺乏综合性化学物基本法,因此不可能对化学物环境管理的适用范围作出全面、系统的规定。二是肯定式列举、否定式排除和豁免适用的规定太原则,不具体,而且相互结合得也不是太好。三是现行的条例和规章大多具有部门立法的色彩,都存在扩充本部门立法的适用范围,限制或者忽视其他部门立法适用范围的倾向,这就造成了现在的化学物立法体系庞杂,但衔接性和可操作性不强的现象。四是在条文中具体规定如何处理与其他立法适用关系的内容不足。五是对一些化学物(如配制品、中间替、单体)和法律主体(如下游用户、先前的登记者和有关科研机构),目前的化学物环境管理立法缺乏适用范围的规定,或者规定不充分,阻碍了化学物研发、市场流通和风险控制制度的建设。
    我国向欧盟出口的化工产品和化工下游产品也将面临新的注册、环境风险安全评估、授权、限制、替代问题。我国化学物立法适用范围的上述不足,显然会使本国的化工出口企业面临欧盟立法遵守上的理解困难。因此,为了促进出口,中国的化学品环境管理立法应当借鉴欧盟的立法经验,对适用范围,通过立法体系的完善和法律规范的立、改、废,予以定向的完善。
    
    (原载《中国环境报》2007年3月16日)
    

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