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宠物动物的监管:中国与欧盟立法之比较
本文的核心内容载于中国环境科学出版社2006年9月出版的《动物福利法--中国与欧盟之比较》一书。未经中国法学网许可,不得转载。
    
    目前,宠物动物的数量越来越多,有关宠物动物的管理,特别是狗、猫的防疫管理及流浪宠物动物的管理,在方式和内容上,立法机关、执法机关和民众的观点不尽一致。最近中央电视台和一些热点媒体也做了深入的报道。作为一个长期研究国内外动物福利法的学者,本人认为有必要对国外发达地区的典型立法进行深入研究,并在比较的基础上指出我国立法和执法的不足。由于欧盟国家的动物福利和管理立法在世界上发展最早,现今也最先进,因此,本文下面首先对中国与欧盟宠物动物管理立法做全面的介绍,然后分几个要点进行比较研究。
    
    一、中国与欧盟宠物动物福利法的基本概念与渊源
    
    (一)基本概念
    
    宠物动物,又称宠爱的动物(pet animal)或陪伴动物(companion animal),按照1987年的《保护宠物动物的欧洲公约》第1条第1款的定义,是指为个人娱乐或者陪伴目的而被人类在某类场所特别是在家庭拥有或者意图被拥有的任何动物。按照2003年的《关于宠物动物非商业性转移的健康要求以及修订92/65/EEC理事会指令的欧洲议会与欧盟理事会条例》第3条的规定,宠物动物是指列入本条例附件1的陪伴主人或者代表其他自然人的不打算出卖或者转让给其他人的动物。这两个定义有一个共同点,那就是强调对象动物对人的陪伴作用。欧盟成员国的立法关于宠物动物的概念都体现了这点。如葡萄牙1995年的《保护动物法》第8条规定:“宠物动物是指任何被人类为了愉悦的目的被拥有在其家庭或者注定要被人类拥有在其家庭的任何动物。”奥地利2004年修订的《联邦动物保护法》第4条规定,宠物动物“是指以陪伴为目的或者对动物感兴趣而在家庭拥有的动物,包括家养的或者驯养的食肉动物、啮齿动物……和鱼类等动物。”
    
    与“宠物动物”相关的几个关键词为“拥有”、“饲养”、“贸易”、“流浪”、“收容”、“医疗”、“扑杀”和“监督管理机关”。“拥有”,一些学者又译为保有,欧洲国家经常用的英语单词是keep,[i]包括占有和养护的意思。宠物动物的拥有者,一般包括宠物动物的主人、宠物动物的占有者(如主人的近亲属、主人委托的人或者照料、医疗机构)、宠物动物收容机构等。“饲养”,欧洲国家经常用的英语单词是breed或者board,是指给宠物动物吃东西。饲养既包括非商业的,还包括商业的。商业的饲养是指为了利益(或者利润)而给宠物动物,往往是相当数量的宠物动物提供食物。[ii]“贸易”,欧洲国家经常用的英语单词为trade,是指为了利益(或为“利润”)而进行的包括转移宠物动物所有权的正常(或者为“有规则的”)商业交易。这种交易一般是有一定规模或者一定数量的宠物动物交易。[iii]宠物动物如果迷失或者被主人抛弃,就变成了流浪动物。“流浪动物”,欧洲常用的英语词汇是stray animal,是指没有家,或者没有在主人或者拥有人的家庭并且不在任何主人或者拥有人控制或者管理之下的宠物动物。[iv]“收容”,欧洲国家常用的英语词汇是animal sanctuary,是指可以收留一定数量宠物动物的非赢利机构,一旦国家的法律允许或者得到有关机构的许可,这类机构就可以收留流浪的宠物动物。[v]目前,欧盟各成员国的城市基本都有宠物动物收容机构,在我国的北京、上海、广州等地,也具有少量的民间收容机构。[vi]“医疗”,是指由取得有关资格的兽医诊治宠物动物的过程。[vii]“监督管理机关”,是指国家法律法规、行政规章规定的,或者被有关上级机关分配监督(supervise)、管理(manage)职责的行政机关,[viii]如瑞典的国家农业部、县行政部和警察机构,德国的联邦食品、农业和森林部。
    
    关于宠物动物的范围,1987年的《保护宠物动物的欧洲公约》第1条第1款用“任何动物”(any animal)来表述,2003年的《关于宠物动物非商业性转移的健康要求以及修订92/65/EEC理事会指令的欧洲议会与欧盟理事会条例》附件1基于越境动物疾病控制的目的,把常见的宠物动物分为三类。第一类是犬和猫,第二类是雪貂,第三类是非脊椎动物(蜜蜂和甲壳动物除外)、观赏性热带鱼、两栖动物、爬行动物、鸟(被理事会90/539/EEC和92/65/EEC指令覆盖的家禽以外的所有品种)、啮齿动物和家兔。在日常生活中,我们经常看见到的宠物动物一般是猫、狗、马、猴、猪、鸟、兔、小白鼠、鱼、两栖类(如蜥蜴、乌龟、青蛙)等。而猫、狗的数量在宠物动物中要占绝大多数。对于一些把野生动物驯化为宠物动物的现象,《保护宠物动物的欧洲公约》在导言中表明了“不鼓励”(should not be encouraged)的态度。在实践中,欧盟国家的立法都限制了宠物动物的种类,并禁止把一些陆生野生动物驯养成宠物动物,如瑞典1988年的《动物福利法令》(2002年被修订)规定,除了鱼和部分两栖野生动物(如青蛙和蟾蜍)外,禁止把其他野生动物作为宠物动物饲养,禁止把狗和狼杂交的后代作为宠物动物饲养。
    
    目前,我国的法律缺乏对宠物动物的定义和分类的规定。但在生物科学上,我国与欧盟的分类基本一致,本书在下文谈到宠物动物的概念和分类时,基本上是沿袭欧盟及其成员国的立法规定。
    
    (二)中国宠物动物福利法的渊源
    
    对于中国缔结或者参加的国际条约是否属于中国国内法的渊源,目前还存在争论。为了阐述的方便,本章和以下各章把中国缔结或者参加的国际条约纳入中国动物福利法的渊源之中加以介绍。
    
    1.国际条约
    
    遗憾的是,截止目前,国际上还没有一个专门针对宠物动物的普遍性国际公约,因此,对宠物动物的法律保护问题,只能依靠其他国际条约的非专门性规定、区域性条约和国内立法来解决。
    
    由于一些宠物动物来源于经过驯养、繁殖、交易的野生动物,因此,我国参与缔结或者参加的相关国际条约也可以纳入宠物动物福利法的渊源之中。这些条约主要有:1971年的《关于保护国际重要湿地特别是水禽栖息地公约》及其议定书,1973年的《濒危野生动植物物种国际贸易公约》(1979年修订),1982年的《联合国海洋法公约》,1992年的《生物多样性公约》,1972年的《保护世界文化和自然遗产公约》、1983年的《中日候鸟及其生境保护协定》等。
    
    2.国内立法
    
    (1)国家级的立法
    
    在法律的层次上,我国于1992年实施的《进出境动植物检疫法》和宠物动物的进出口检疫有关,1998年实施的《动物防疫法》与宠物动物的防疫有关。另外,1989年实施2004年修订的《野生动物保护法》的部分条文也和宠物动物的驯养繁殖有关。
    
    在法规的层次上,我国于1994年实施的《种畜禽管理条例》和属于种畜禽的宠物犬、猫、鸟等的福利保护有关,1997年实施的《进出境动植物检疫法实施条例》和宠物动物的进出口检疫有关,2001年修订的《饲料和饲料添加剂管理条例》和宠物动物的繁殖饲养及在主人家里的饲养有关,2004年实施了的《兽药管理条例》和宠物动物的免疫与医疗有关。
    
    在部门规章的层次上,农业部1989年实施了《兽药药政药检管理办法》和《进口兽药管理办法》,1996年实施了《兽用生物制品管理办法》,1998年实施了《种畜禽管理条例实施细则》,1998年修订了《兽药管理条例实施细则》,2002年实施了《动物检疫管理办法》、《动物免疫标识管理办法》和《兽药生产质量管理规范》,2003年修订了《饲料和饲料添加剂预混合饲料生产许可证管理办法》,2004年实施了《动物源性饲料产品安全卫生管理办法》,2005年实施了《兽药注册办法》,2005年实施了《兽药生产质量管理规范检查验收办法》、《兽用生物制品注册分类及注册资料要求》、《化学药品注册分类及注册资料要求》、《中兽药、天然药物分类及注册资料要求》、《兽医诊断制品注册分类及注册资料要求》、《兽用消毒剂分类及注册资料要求》、《兽药变更注册事项及申报资料要求》和《进口兽药再注册资料项目》等。这些都与宠物动物尤其是宠物犬、猫、鸟类的福利保护有关。
    
    (2)地方层次的立法
    
    一些民族自治地方的自治条例和单行条例。这些规范性的文件如果涉及宠物动物的免疫、传染病应急防治、野生动物驯化为宠物动物等情况,则可以成为宠物动物福利法的渊源,如2003年凉山彝族自治州人大常委会通过的《凉山彝族自治州实施〈四川省〈中华人民共和国动物防疫法〉实施办法〉的补充通知》。
    
    一些地方的地方性法规。如2002年实施的《广东省动物防疫条例》和2004年实施的《云南省动物防疫条例》。
    
    地方行政规章和其他规范性文件。如现行的《北京市养犬管理规定》、《太原市限制养犬的规定》、《深圳经济特区限制养犬规定》、《齐齐哈尔市限制养犬规定》、《宁波市限制养犬规定》、《呼和浩特市严格限制养犬规定》、《南宁市严格限制养犬规定》。
    
    (三)欧盟及其成员国宠物动物福利法的渊源
    
    1.普遍性国际条约
    
    欧盟及其前身参与缔结或者参加的与宠物动物驯养、繁殖、交易有关的普遍性国际条约主要有1950年的《保护鸟类的国际条约》、1971年的《关于保护国际重要湿地特别是水禽栖息地公约》、1973年的《濒危野生动植物物种国际贸易公约》、1979年的《保护迁徙野生动物物种公约》、1997年的《人道诱捕标准国际协定》、1969年的《小羊驼保护和管理公约》等。
    
    2.欧洲的有关区域性公约和其他法律文件
    
    虽然目前还没有所有欧盟成员国都批准和加入的专门性宠物动物福利保护国际条约,但1987年11月13日开放签字并于1992年5月1日生效的《保护宠物动物的欧洲公约》,[ix]对欧盟各成员国宠物动物福利保护立法的影响却是非常显著的。截止2005年4月,该公约的成员国已经有奥地利(2000年3月1日生效)、比利时(1992年7月1日生效)、保加利亚(2005年2月1日生效)、塞浦路斯(1994年7月1日生效)、捷克(1999年3月24日生效)、丹麦(1993年5月1日生效)、芬兰(1992年7月1日生效)、法国(2004年5月1日生效)、德国(1992年5月1日生效)、希腊(1992年11月1日生效)、立陶宛(2004年12月1日生效)、卢森堡(1992年5月1日生效)、挪威(1992年5月1日生效)、葡萄牙(1994年1月1日生效)、罗马尼亚(2005年3月1日生效)、瑞典(1992年5月1日生效)、瑞士(1994年6月1日生效)、土耳其(2004年6月1日生效)18个成员国。另外,意大利、荷兰两个国家于1987年11月13日签署,阿塞拜疆于2003年10月22日签署,但截止目前都没有得到本国的批准。《保护宠物动物的欧洲公约》的18个成员国中,土耳其、挪威、保加利亚、罗马尼亚、瑞士目前不是欧盟的成员国,而是欧盟成员国的意大利、荷兰则没有批准这个条约,斯洛文尼亚、斯洛伐克、波兰、马耳他、拉托维亚、爱沙尼亚、匈牙利、西班牙、爱尔兰、英国10个欧盟成员国根本没有签署这个条约。可见,欧盟内部在宠物动物福利保护的问题上还存在不同的看法。为了协调各国的立场,该公约除了在第21条规定了部分可以保留的条款外,还在第20条规定,各国在批准、加入条约之前,可以指定该条约在本国的适用空间范围。在条约生效后或者加入条约后,各成员国也可以适当地调整该公约在本国的适用空间范围。不过,最近的迹象表明,一些新入盟的国家和准备入盟的欧洲国家也可能会签署、批准这个条约。1995年3月10日,欧洲理事通过了两个决议,一个是《关于宠物动物外科手术的决议》,另外一个是《关于饲养宠物动物的决议》。[x]值得注意的是,不签署或不批准该条约并不妨碍这些国家通过国内立法的手段来保护宠物动物的福利,只是说,这些国家的国内立法与公约的内容不完全一致罢了。值得指出的是,对于没有参加该公约的欧盟成员国而言,该公约不能构成其宠物动物福利保护的法律渊源。
    
    另外,在欧盟范围内的一些次区域性的条约,如1958年通过并于1970年修订的《关于捕猎和保护鸟类的比利时、荷兰、卢森堡三国经济联盟条约》,也可以在这三个国家的范围内,适用于禁止与宠物鸟有关的持有、饲养、驯化和繁殖等活动。[xi]
    
    3.欧盟机构(包括其前身)的有关文件
    
    欧盟机构(包括其前身)的宠物动物福利保护法律文件的形式主要有欧盟条约、宣言、条例、指令、决定、建议、意见等。这些文件可以归纳为主要的或基本的渊源及次要的或派生的渊源两大类。主要的渊源主要是1991年12月欧洲理事会通过的欧洲议会号召的《保护动物的宣言》。该宣言指出,欧洲理事会、欧洲委员会和各成员国“在起草和实施农业、运输、国际市场及其研究的一般政策的立法时,应充分地尊重动物所需求的福利”。该宣言作为《欧盟条约》最后文本的附件,于1992年2月7日被所有欧洲共同体国家的首脑签署,属于欧盟基本法律的范畴。次要的渊源主要有:1989年7月24日的《关于介绍共同体的方法从根除和预防的角度建立控制狂犬病的领航计划的理事会决定》(89/445/EEC),1989年12月11日的《关于动物在共同体内部贸易过程中的兽医检查理事会指令》(89/662/EEC),1991年11月19日《关于在运输途中保护动物的理事会指令》(91/628/EEC),1993年12月22日的《关于在屠宰或宰杀时保护动物的理事会指令》(92/119/EC),1997年6月25日的《关于分段运输的共同体标准和修订91/628/EEC指令附件所指的定期计划的理事会指令》(97/1255/EC),1998年7月20日的《关于保护用于放牧目的的动物的理事会指令》(98/58/EC)等,2003年5月26日的《关于宠物动物非商业性转移的健康要求以及修订92/65/EEC理事会指令的欧洲议会与欧盟理事会条例》(2003/998/EC)[xii],2004年2月18日的《关于为从第三国非商业性转移到共同体的犬、猫、雪貂建立示范健康证明的委员会决定》(2004/203/EC)[xiii]。
    
    4.各成员国的宠物动物福利保护立法
    
    欧盟各成员国的宠物动物福利立法,可以分为法律和法令两个层次。在一些大陆法系的欧盟成员国,法律层次又可以分为宪法的基本规定和一般法律的规定,一般法律的规定包括动物福利保护基本法或者综合性法律的规定、专门的宠物动物福利法的规定、其他法律对宠物动物福利保护的附带规定。目前,很多欧盟成员国颁布了包括宠物动物福利保护内容在内的动物福利保护基本法,如丹麦1991年颁布了《动物福利法》,葡萄牙1995年颁布了《保护动物法》,德国1998年修订了《动物福利法》,瑞典2002年修订了《动物福利法》。目前,基本上所有的欧盟国家都颁布了专门的动物福利保护法律或者法令,如英国1906年颁布了《狗法》,1930年颁布了《控制狗的法令》,1983年修订了1951年颁布的《宠物动物法》;瑞典1987年修订了《猫狗监管法》(1943年颁布),1999年颁布了《狗的饲养、销售和喂食法》,2000年颁布了《狗标记和登记条例》[xiv]等。但每个国家的宠物动物福利保护法律体系因为国情和法律背景的差异而有所不同。以德国为例,其宠物动物福利法的渊源既包括联邦宪法的规定和联邦《动物福利法》,包括联邦政府颁布的法令、联邦食品、农业和森林部等有关部门根据《动物福利法》第2条的授权颁布的法令[xv],还包括各州及其所属各市依照宪法的立法权条款所颁布的法律文件。如《动物福利法》第2条授权联邦食品、农业和森林部颁布有关动物活动的自由、需要陪伴、房间、笼子或者其他设施的范围、喂食与供水、光照、温度、照顾和管理、宠物动物照料知识的具备等法令,授权该部在联邦交通部的同意下颁布动物运输的法令等。
    
    此外,欧洲法院和欧盟成员国国内法院作出的相关判决,也会对宠物动物福利的保护产生一定的影响。
    
    二、欧盟宠物动物福利法的一般规定
    
    1987年《保护宠物动物的欧洲公约》把宠物动物福利保护的原则归纳为以下两个,一个是任何人不得引起宠物动物不必要的疼痛、痛苦或者忧伤;[xvi]另外一个是任何人不得抛弃一只宠物动物。这两个现代动物福利法的基本原则,根据一些欧盟学者的考察,实际上在18世纪末期就建立起来了。[xvii]欧盟的一些成员国,如德国、葡萄牙、瑞典等国家的动物福利保护立法也直接或者间接地肯定了公约的基本原则。在基本原则的指导下,1987年《保护宠物动物的欧洲公约》和欧盟成员国的动物福利保护立法在以下几个方面对宠物动物的福利保护作出了详尽的规定。
    
    (一)宠物动物的购买和转让
    
    由于欧洲很多人都喜好宠物动物,因此,宠物动物市场非常广阔。出卖或者转让宠物动物的途径也很多,如人们可以在商店、饲养场或者繁殖场购买,也可以在一些街头市场发现,还可以通过赠与、交换等方式从他人手中得到,甚至可以通过发奖品、奖金或者红利的方式获得。[xviii]但如果这些方式一旦缺乏监管,动物的品质是值得怀疑的,如宠物动物是否和其母亲一起呆够了法律规定的最低哺乳期,[xix]宠物动物在出卖前是否享有足够的活动空间,是否得到符合法律规定的膳食供应,是否做了绝育手术等。[xx]因此,1987年《保护宠物动物的欧洲公约》禁止在街头市场买卖宠物动物。其他类型的宠物动物买卖或者转让,在许多欧洲国家也得到了法律的严格控制。由于长时间的法律实施积累,目前,欧洲的许多国家已经形成了宠物动物的定点购买或者转让制度。如在英国,其1951年的《宠物动物法》(1983年修订)规定,禁止在街头包括用手推车和在市场出售宠物动物,任何人如果发现或者怀疑宠物动物商店的条件不符合法律的规定,可以向职责机构举报。在瑞典,按照2002年修订的《动物福利法》的规定,根据1988年的瑞典《动物福利法》第7条的授权,即政府和政府授权的农业部可以制定买卖(或者其他转让方式)或者禁止买卖(或者其他转让方式)动物的条件;第7a条规定,政府或者政府授权的国家农业部可以颁布规则,要求销售动物的商业经营者提供关于照料所销售宠物动物的资料。另外,按照2002年修订的瑞典《动物福利法令》和瑞典国家农业部发布的农业规章的规定,一个人如果想从事销售动物的职业,那么他(她)必须留下关于其照料动物设施的书面材料;如果一个宠物动物销售商店想开张,其设施和生意必须得到市政当局的同意或者许可。在德国,为了刺激一些人的购买名狗后代的欲望,一些宠物动物商店还专门制作了宠物动物的家谱资料,有的资料甚至可以追索到四五代以前。
    
    为了防止一些人只看重宠物动物的外表和行为特征或者忽视宠物动物的外观和能力缺陷(如无毛发、牙齿长得不够周正、眼睑和眼睛的尺寸不正常等[xxi]),1987年的《保护宠物动物的欧洲公约》第5条规定,拥有人必须在选择宠物动物时,要对自己选择宠物动物的解剖、生理和行为学特征[xxii]可能导致的健康和福利风险(如繁殖或者照料宠物妈妈)负责。为了落实这一点,1995年3月10日,欧洲理事会部长委员会的常驻代表们通过了《关于宠物动物饲养的决议》,该决议要求,各成员国应鼓励宠物动物饲养协会重新考虑修订那些因为宠物动物选择而影响宠物动物福利的饲养标准,如果适当的话,通过信息释放和教育的手段,使法官和宠物动物的被转让者或者被赠送者了解到,过分追求宠物动物的外观和行为特征或者忽视宠物动物的外观和行为缺陷(而这些特征或者缺陷恰恰可能会影响动物将来所得到的福利),宠物动物的被转让者或者被赠送者必须对自己的选择后果负责。该决议还要求,如果这些措施还不够充分或起作用,禁止饲养或者展览、销售某些具有有害缺陷的宠物动物,包括附件所列举的30余种与公约第5条有关的即可能存在福利风险的猫和狗,如沙贝(Shr Pei)、苏格兰皱猫((Scottish Fold Cat)、拳师(Boxer)、大侦探狗(Bloodhound)等,这些宠物动物在毛发、皮肤等方面存在缺陷。该决议还详细列举了各国修订其标准的导则。
    
    (二)宠物动物外观的改变
    
    改变宠物动物的外貌和体形,使其更符合主人的喜好,这是人之常情。长时间来,在宠物动物数量众多的欧盟成员国,宠物动物美容业一直保持旺盛的劲头。但是宠物动物的美容也有法可依。如1987年《保护宠物动物的欧洲公约》第10条第1款规定,除非基于宠物动物体格的原因或者为了保护特殊的宠物动物,或者是为了防止宠物动物的繁殖,禁止以改变狗的面貌和其他非医疗的目的给狗动手术,尤其包括裁尾巴、剪耳朵、清音化、拔指甲和尖牙。但是按照该公约第21条关于保留的规定,成员国可以对第10条第1款第1项的规定即禁止裁宠物动物的尾巴提出保留。事实上,比利时、德国、丹麦、芬兰和葡萄牙在批准该公约的时候对该条提出了保留。如丹麦1991年的《动物福利法》规定,狩猎用的狗在5岁前,可以请兽医裁尾。
    
    目前,在欧盟内部,剪耳、拔指甲、拔尖牙、清音化等传统习惯已经被广泛地禁止了,但由于一些养狗者热爱狗技表演或竞赛,并以养表演出色的狗或者血统纯正的狗而自豪,加上一些主人不希望自己的狗在野外环境中挂伤狗尾巴或被猎物咬伤,致使裁狗尾巴的传统目前还在一些国家流传。[xxiii]值得注意的是,一些国家采取激励的方式鼓励人们不裁狗尾巴,如挪威和瑞典的法律规定,裁了尾巴的狗不能参加表演。一些国家的法律还规定,未裁尾巴的长尾巴品种狗和短尾巴品种狗可以在同一判分标准下进行竞赛。在法律许可的国家,一些人为了逃避医院的麻醉和手术费用,干脆就自己动手,用刀来解决狗尾巴的问题。这种不人道的做法不仅会危及狗的健康,还会给狗的心理带来一定的影响,为此,这些国家的法律一般都施加了由兽医执行手术的要求。[xxiv]如在荷兰,一旦监管机关发现狗的尾巴短了,就可以要求主人出示由兽医执行的证明。由于一些国家允许裁尾巴,而一些国家禁止,于是一些居住在禁止裁尾巴国家的“聪明人”想出了一个办法,即把狗带到比利时、德国等许可裁尾巴的国家实施手术。
    
    为了逐步制止非因《保护宠物动物的欧洲公约》所豁免的情况对宠物动物实施整形手术,尤其是裁尾巴、剪耳朵的行为,1995年3月10日欧洲理事会通过的《关于宠物动物外科手术的决议》规定,为了增强公约第10条的实施效果,各成员国应当让法官、饲养者和兽医知道,“切断”性的手术是不应当被执行的,应当鼓励饲养协会按照本公约第10条的要求改进饲养标准,应当考虑逐步停止那些已经遭受整形手术的狗的展览和买卖。该决议还列举了74种应该得到保留的“自然”尾巴,罗列了裁尾巴的害处。
    
    此外,1987年《保护宠物动物的欧洲公约》还规定,除非基于医疗或者经过批准的动物实验等目的,不得给宠物动物吃任何可能影响动物健康或者福利的物品,也不得采取其他任何可能带来类似效果的处理活动。这将在下面的内容中涉及。
    
    (三)宠物动物的照管
    
    宠物动物的照管包括饮食、照料、栖息、活动、娱乐等方面的内容,在动物福利的保护中得到了1987年《保护宠物动物的欧洲公约》和欧盟成员国的共同重视,如《公约》第4条第2款规定:“任何拥有或者照顾宠物动物的人,应该为其提供栖息场所、照顾,并且考虑动物物种和饲养的动物行为学需要,尤其是:(a)给它们适合的和充足的食物和水;(b)提供给它们适当的锻炼机会;(c)采取各种合理的措施防止其逃跑。想拥有宠物动物的人如果不具备这些条件,该公约第4条第3款规定,其不应当拥有宠物动物;另外,即使拥有者具备了这些条件,但宠物动物不能够适应被关闭的情况,拥有者也应当放弃其拥有的宠物动物。为了保护宠物动物免受未成年人因缺乏知识和判断力不足而不适当地对待宠物动物,公约的第6条还规定:“没有得到未成年人父母或者其他行使父母监护权的人的同意,任何人不得对未满16岁的未成年人出售宠物动物。”[xxv]
    
    欧盟一些成员国也结合本国的国情做了类似的规定,如意大利的动物保护法令和规章规定,宠物犬的容身场所面积不得小于8平方米,房间的牢固度、温度、湿度和通风条件都必须符合一定的标准。按照丹麦1991年的《动物福利法》的规定,如果主人想把属于大型动物的宠物动物锁进笼子,必须征得警方的同意。瑞典2002年修订的《动物福利法》第3条规定,动物应该得到充足的食物、水和充分的照顾;动物建筑和一些容纳动物的其他房间应该为动物提供充足、洁净的空间、庇护处;对于动物建筑的建设,应该得到政府或者得到政府授权的国家农业部的事先同意,违犯该规定,政府可以责令设施的所有者缴纳建设费用4倍的罚款;对于一些新的动物照管技术,政府或者得到政府授权的国家农业部有权要求动物的主人采取预先测试的措施;动物应当在适合其健康和自然行为需求的环境中容身和被照管;动物不应当过度劳动(如对于宠物马),不应当得到可能伤害其健康的责打或者驾驶;为动物系链子时,不应当导致动物疼痛,限制动物的活动自由或者动物的容身空间。在狗的活动方面,瑞典2002年修订的《动物福利法》、2002年修订的瑞典《动物福利法令》和2003年对宠物动物的特殊规定(SJVFS 2003:24)均规定,所有的狗每天都应当得到主人提供的锻炼和有规律行走的机会。对于一些仅仅把狗放在院子里锻炼或者仅牵着狗外出的人,这些法律也作了否定性的评价。德国的法律规定,如果狗被主人单独留在家里长达8个小时以上,就应受到处罚;如果主人不能按照法律规定的要求照顾宠物动物,应当聘请他人照顾或者交费把宠物动物送到有关的经营机构去看管。另外,瑞典和意大利的一些法令和规章规定,动物如果有群居、温度和湿度的需要,甚至包括发情期的交配需要,主人应当尽量创造条件予以满足。
    
    有趣的是,瑞典等欧盟国家的动物福利保护法令和规章规定,如果主人无法抽出充足的时间陪伴宠物鸟,他(她)最好为喜好群居的鸟儿准备一个甚至一群的伙伴。由于啮齿动物和兔子喜欢群居或者喜欢和其家族生活在一起,因此,主人在学校学习或者出外工作时,应该为其准备伙伴。由于一些喜欢独自居住或者栖息的动物,主人不得为其提供干扰其生活的同类或者其他动物;对于害羞的爬虫类,主人应该为其准备藏身的场所;对于对水质特别敏感的鱼类宠物,主人应当经常换水;对于攻击性的鱼类,由于会引起其他的宠物鱼感到恐慌和忧伤,在瑞典等欧洲国家是禁止作为宠物动物饲养的。[xxvi]
    
    关于他人的宠物动物进入自己的领地或者房产,领地或者房产的主人应该如何处理的问题,一些欧盟国家的动物福利保护立法作了比较具体的规定。如德国1998年修订的《动物福利法》第13条规定,不得以产生不必要的危险、疼痛、痛苦或者伤害的设备或者物质去抓、赶跑或者吓走脊椎动物。如果主人想赶走他人的宠物动物,可以采取适当的驱赶方式或者报警处理。
    
    (四)宠物动物的训练、竞技、展览和表演
    
    科学的训练不仅有利于动物的身心健康,还有利于增进人类与宠物动物之间的感情,反之,如果宠物动物的表演才能和天赋被人类过分甚至变态地利用或者发挥,那就会影响宠物动物的身心健康,因此1987年《保护宠物动物的欧洲公约》和欧盟成员国都规定了宠物动物的科学训练和宠物动物有条件地参与广告、娱乐、竞技等表演活动的条款。
    
    在科学的训练方面,1987年《保护宠物动物的欧洲公约》第7条规定:“任何宠物动物都不得以对其健康和福利有害的方式被训练,尤其是以强迫宠物动物超过自然能力、力气或者借助能导致动物伤害或者不必要疼痛、痛苦或者忧伤的人工帮助方式。”德国1998年修订的《动物福利法》第7条规定,禁止训练或者测试动物在与其他动物对抗中所表现出来的气力;2002年修订的瑞典《动物福利法》第8条规定,禁止训练动物养成好斗的习气;第17条规定,在可能导致伤害的情况下,动物的拥有者或者照料者不得把动物训练为体育竞赛(如斗狗、斗鸡)动物或者把动物用于体育竞赛活动;第18条规定,把动物运用于其他的体育竞技项目(如赛跑)时,不得给动物服用改变动物性情的物质。为了保证狗的科学训练,德国建立了众多收费的狗学校。狗学校主要培训狗的服从能力、对环境的适应能力和对主人的陪伴能力。如果培训不合格,宠物动物出门时,主人应当采取带口套等措施。
    
    在动物的竞技、展览和表演方面,1987年《保护宠物动物的欧洲公约》第9条设立的宠物动物广告、娱乐、竞技或者其他类似表演活动的开展条件为:其一,创造适当的符合该公约第2条第2款规定的宠物动物拥有条件;[xxvii]其二,不使宠物动物的健康和福利存在风险;其三,在竞技中或者其他任何时候,不得给宠物动物吃足以增加或者减少宠物动物自然表现性状的并且给宠物动物的健康和福利带来风险的物质,具有类似效果的处理活动或者设施也不要采取或者施加。欧盟成员国结合各自的国情作了可能存在巨大差异的规定,如瑞典2002年修订的《动物福利法令》第33条规定,任何一场动物竞技比赛,均应当有国家农业部任命的兽医参加,在比赛之前,兽医应当仔细地检查赛场,如果发现可能伤害参赛动物福利的情况,可以要求取消比赛。兽医的出场费用由组织比赛的单位承担。第35条和第36规定,宠物猫和狗不得巡回在动物园展出(但可以在规定的马戏团、动物表演场、动物花园、动物公园等场所展出),可见,该国的保护标准很高。
    
    (五)宠物动物的免疫和医疗
    
    宠物动物的免疫和医疗是保证动物福利的重要环节。在欧盟国家,给宠物动物打预防针是强制性的,并且和登记一起构成宠物动物外出和出国的基本条件。如在德国,狗的主人应当为狗一年打一次预防针,每次40欧元左右。免疫之后的狗要办理健康证。
    
    关于宠物动物的医疗问题,1987年的《保护宠物动物的欧洲公约》第10条规定,如果手术可能导致剧烈的疼痛,兽医或者其他在其监管之下的人应当为其进行麻醉手术;如果不必进行麻醉,那么手术必须由各成员国法律所许可的人进行。公约各成员国也作了相关的规定,如1995年的葡萄牙《保护动物法》第1条规定:“动物患病、受伤或者处于危险的边沿,应该得到尽可能的帮助。”2002年修订的瑞典《动物福利法》第9条规定:“除非动物在疾病或者伤害非常严重必须被立即杀死的情况下,一只生病或者受伤的动物应该得到毫不延迟的必要照顾。”为了防止动物受到不必要的外科手术和注射,该法第10条规定了“必要性”和“动物实验除外”两个条件。该法第11条规定,除非情况紧急,外科手术或者注射必须由兽医亲自进行;如果疾病预防、疾病观察、疾病减缓和治疗等工作可能导致动物的明显伤害,而情况也非紧急,则只能由兽医亲自进行。该法第12条规定,除非出于疾病预防、疾病观察、疾病减缓和治疗等目的,荷尔蒙或者其他类似的不属于1985年《食物材料法》允许使用的物质,不能用于改变动物的特征,或者使动物遭受痛苦或者改变动物的自然行为。1998年修订的德国《动物福利法》第5条规定,动物的治疗必须由专门的兽医进行,给动物做手术,除了阉割4周以内的动物、给六周以内的牦牛除角、给4天以内的小猪和8天以内的小羊裁尾等7种情况外,必须施行麻醉手术。该法第6条规定,切除动物的器官的一部分甚至全部,必须以必需、器官移植、绝育等为前提,有关手术的目的、理由、性质、涉及动物的数量、地址、时间、持续时间、执行人等要通知主管机构。
    
    为了保证宠物动物得到主人的尽心医疗帮助,一些欧洲国家规定了自愿性的宠物动物医疗保险制度和意外保险。由于宠物动物一般都很健康,加上宠物动物医疗保险很贵,在实践中,买保险的人少。意外保险虽然一个月只有几欧元,但一年累计下来也要几十欧元,因此,买的人也少。
    
    (六)宠物动物的运输
    
    在欧洲的很多国家,狗可以乘坐公共交通工具,可以住旅馆,有的甚至可以和主人一起上下班,如笔者在德国海德堡市做访问学者期间,发现狗乘坐公共交通工具,主人必须为狗购买车票,票价和儿童票一样。由于欧盟大多数国家的法律禁止主人把宠物动物单独留在家里而自己却出去旅行度假,[xxviii]因此宠物动物与主人同游是很自然的事情。这就催生了宠物动物旅馆行业。当然,一些为人服务的旅馆也会为狗提供专门的休息房间。目前,欧盟和欧盟成员国都有关于宠物动物运输的相关规定。
    
    在欧盟的层次上,2003年的《关于宠物动物非商业性转移的健康要求以及修订92/65/EEC理事会指令的欧洲议会与欧盟理事会条例》规定,附件1所列的第一类和第二类宠物动物在共同体内非商业性转移,或者自共同体以外的国家非商业性地进入共同体时,应该被清楚地纹身或者携带电子装置,以鉴别其身份及主人的姓名与住址。在共同体内非商业性转移附件1所列的第一类和第二类宠物动物的人,必须携带兽医签发的已经注射狂犬病疫苗的证明文件。附件1所列的第一类和第二类宠物动物进入共同体前的三个月,必须注射狂犬病疫苗;注射30天以后还要进行一次抗体压制注射。狂犬病疫苗和抗体压制注射必须记载在兽医签发的证明文件上。
    
    在欧盟成员国的层次上,葡萄牙1995年的《保护动物法》第4条(禁止使用受伤的动物)规定,如果脊椎动物在进入国境时,被发现具有明显的伤害,可以禁止其进入国内;如果这些动物伤势严重,其活着意味着继续受罪,应当采取安乐死的办法。该法第7条(公共运输)规定,除非基于危险、健康或者其他卫生原因,公共交通的营运人不得拒绝运输宠物动物;但公共交通的营运人可以要求其主人陪同,并且采取一定的安全和卫生措施。德国1998年修订的《动物福利法》第2条规定,特殊的宠物动物在运输之中应该得到主人的陪伴。第11条第1款第2项和第16第1款第5项第2点规定,为宠物动物提供旅馆服务要取得相应的许可;而要取得许可,经营者要具有相应的房产、动物服务设施和照顾经验。瑞典2002年的《动物福利法》第8条规定,动物的运输方式应当适合运输的目的,并且为动物提供抵御炎热或者寒冷的遮蔽条件,采取措施使动物不受震荡、磨损或者其他类似的伤害;在尽可能的情况下,动物应当被分开,避免在拥挤和相互接触的情况下被运输。
    
    欧盟及其成员国关于宠物动物运输的其他规定,可以参见本书“中国与欧盟动物运输福利法之比较”一章的内容。
    
    (七)宠物动物福利的知识普及和教育
    
    饲养宠物动物应当具有一定的相关知识,了解得越多,对动物福利的保护就越有利。基于此,1987年《保护宠物动物的欧洲公约》第14条规定,各成员国,应该按照该公约在动物饲养、繁殖、训练、贸易、生产动物食品等方面的原则和规则,制定鼓励有关组织和个人更多地了解动物福利保护知识的计划。在这个计划中,与宠物动物有关的商业、竞技知识的普及和提高应该得到特别的重视。按照瑞典2003年的“关于宠物动物的一般建议”和2002年修订的《动物福利法令》第20条的规定,经营宠物动物或者经营与宠物动物有关的生意,必须得到特殊的培训。
    
    由于未成年人对动物福利保护的意义认识不太清楚,缺乏必要的伦理观念和动物福利保护知识,1987年《保护宠物动物的欧洲公约》第14条规定,除非其监护人同意,各成员国不应该鼓励把狗作为礼物送给不满16周岁未成年人的行为。另外,为了让宠物动物得到真正喜欢自己的人的饲养,该条还规定,各成员国应当站在保护动物的立场上教育其人民,不得鼓励把宠物动物作为奖品、奖金或者红利来派发,不得从事非计划性的宠物动物繁殖活动,不得把获得的野生动物作为宠物动物来饲养,不负责任地或者未经过仔细考虑地获得宠物动物,将导致弃养动物或者流浪动物的增加。德国1998年修订的《动物福利法》第11c条规定,未经其父母或者监护人的同意,不得对儿童和未满16周岁的青少年供应脊椎动物。
    
    (八)宠物动物的安全防卫
    
    为了防止宠物猫或者狗在公共场所伤害其他动物或者人类,1987年的《保护宠物动物的欧洲公约》第4条第2款要求主人采取合理的措施,防止宠物动物逃跑,欧盟各成员国的法律法规都规定了主人对宠物动物采取一定的安全防卫措施,如狗带口罩或者口笼,主人要牵狗的缰绳,猫和狗要免疫等。如按照瑞典2002年修订的瑞典《动物福利法令》和2003年的对宠物动物的特殊规定(SJVFS 2003:24)规章和一般建议(SJVFS 2003:2)的要求,如果狗呆在户外或者临时外出,主人必须为其拴狗链。该国1943年的第459号法律规定,如果狗具有攻击人的倾向,主人不得放其出户;如果狗造成了他人人身、其他动物或者他人财产的损失,主人应当承担赔偿责任。瑞典2002年修订的瑞典《动物福利法令》第19a条规定,禁止养攻击欲望非常强和容易发怒以及不会控制自己感情的狗,一旦警察发现,就会将之处于其控制之下。事实上,在英国、法国、德国等发达国家,宠物动物伤人,主人或保险公司往往要支付很高的赔偿金,因此,宠物动物的安全防卫工作都做得比较好。
    
    (九)宠物动物的宰杀和尸体处理
    
    宰杀宠物动物在欧盟是受严格限制的,一般适用于严重生病或者严重受伤的动物以及一些被收容但转让不出去的流浪宠物动物。流浪的猫或狗,它们往往成群结队,栖息于居民住宅区、水管、旅社、工厂和医院周围。它们可能得到周围居民的容忍,并得到一些食物的供应,而有的则可能因伤害居民对公共健康构成危害而被专业机构收容并扑杀。在欧洲,如意大利、西班牙和葡萄牙,种种迹象表明,流浪的猫或狗还会对野生的猫或狼的生存资源构成威胁,流浪的狗有时会群体攻击农场的牲畜,而这个偷吃的恶名在农场主人不知情的情况下往往要野生狼来背负。[xxix]而这些野生猫或者狼,却是欧盟及其成员国的重点保护动物,因此,一些国家制定了流浪宠物动物的人道扑杀计划,根据统计,1990年欧洲共有流浪狗2250000只,每年共有数千只流浪狗被人道地扑杀。[xxx]对于扑杀时的福利保护问题,1987年《保护宠物动物的欧洲公约》第11条规定,所有的扑杀活动,除了紧急情况[xxxi]或者为了终结宠物动物的痛苦外,均应当由兽医进行;所有的扑杀活动,应该以对身体和精神伤害最小的方式进行,不得采用淹死、喂毒药和非瞬间电死的方式扑杀动物;对流浪动物的扑杀应该采取措施避免它们感到疼痛、痛苦或者忧伤。葡萄牙1995年的《保护动物法》第4条规定,对于受伤而且其活着意味着其继续忍受痛苦的商业性进口动物,应该采取安乐死的办法;第5条规定,对流浪动物的扑杀应该采取非残酷的方式进行。再如瑞典2002年修订的《动物福利法》第13条规定,当动物被杀死之前,它不应当受到不必要的不舒适和痛苦的对待。第14条规定,除非基于疾病或者事故的原因,动物必须被立即屠宰,动物被屠宰之前要经过放血阶段,放血之前,动物应当被麻醉;[xxxii]动物在死亡之前,不得有任何和屠宰有关的行为。[xxxiii]德国1998年修订的《动物福利法》在第三部分(杀死)第4条规定,兽医应当在麻醉或者无痛的情况下[xxxiv]杀死脊椎动物。当然无痛苦地杀死也不是绝对的,在紧急情况、特殊的宗教仪式、[xxxv]狩猎运动、特定的科学实验及对付有害动物的运动中,不需要受麻醉和无痛条件的约束,但这些活动需要得到批准或者事后的认可,且应以不增加不必要的痛苦和由有经验和技能的人操作为前提,有的时候需要行政监管人员在场。
    
    宠物动物尸体的处理在欧盟国家分为火化和土葬处理两种方式,对于动物的火化处理,将在“中国与欧盟农场动物福利法之比较”一章中进行阐述。对于宠物动物的土葬,包括骨灰土葬和尸体土葬两种方式,欧盟的一些成员国已经形成了完善的制度。在实践中也出现了大量的宠物动物公墓。以法国为例,巴黎在19世纪就有专门的宠物动物墓地。如1899年由马尔格利特·杜朗侯爵夫人捐建的宠物动物公墓,目前已经具有很大的规模。墓园内葬有宠物动物马、猴、鸟、猫、狗、兔等。墓碑上刻有主人源自内心的话语,有的很简单,如“我们生活中的挚爱”、“永生难忘”,有的则很抒情或富有哲理,如“你/我们的狗/比人更有人情味/有的人会在某个时刻背弃/而你始终如一/甚至在我们倒霉的时候/我们心灵深处/你排名第一”,“12年里,我们共同度过/那些好的和坏的日子/刻在我心上的记忆/岁月也不能剥蚀”。除了墓体较小以外,墓园的环境和葬人的公墓没有很大的区别,可见欧洲人对宠物动物的关爱程度。[xxxvi]
    
    三、欧盟宠物动物福利保护的监督管理
    
    在上节中,笔者已经结合宠物动物福利保护的一般法律措施阐述了一些相应的行政监管措施。除此之外,欧盟及其成员国还在以下几个方面形成了比较完善的监督管理制度:
    
    (一)宠物动物的登记、注册和许可
    
    根据伦敦经济研究院的估计,为收留、处置、送养流浪狗,处理流浪狗所致的交通事故和家畜伤害事故,英国政府每年大约要支出7000万英镑的费用。如果流浪的狗事先得到登记或者注册,那么警方可以轻易根据狗圈和狗的登记资料为其找到主人。如果狗发生伤害事故,也可以确定流浪狗主人的责任,这样可以减轻政府和社会的经济负担。[xxxvii]同时,登记、注册和许可也可以起到减少流浪宠物动物的作用。[xxxviii]宠物动物的登记、注册或者许可事项,按照1987年《保护宠物动物的欧洲公约》第8条的规定,包括宠物动物的商业性运输、繁殖、照料及供应宠物动物食品和药品等经营活动。申请人必须递交规定的文件,详细说明经营场所的情况、动物福利保护的设施、经营者的相关知识与经验、经营宠物动物的物种,并且作出动物福利保护的保证。申请人是否可以得到许可,还依赖于各成员国有关当局的评价。如果评价不合格,可以作出限期改正或者不予许可的决定。
    
    英国1951年的《宠物动物法》(1983年修订)规定宠物动物饲养者必须事先取得执照。取得执照的条件是能够为宠物动物提供舒适和清洁的住房、合适的食物和饮水,采取措施预防疾病和火灾等。如果检查不合格,不授予执照或者收回已经颁发的执照。英国1930年的《控制狗的法令》(以后经过多次修正)要求,狗在高速公路上或者在公共场所时,必须带项圈,项圈上必须记载狗主人的姓名和住址。该国1959年的《狗执照法》要求狗的拥有者必须持有执照,除非狗是牧羊犬、导盲犬或者6个月以下的小狗。执照的申请者还必须缴纳一笔执照费。政府利用这笔钱来处理狗尤其是流浪狗带来的社会问题。
    
    丹麦1991年的《动物福利法》规定,1993年1月1日以后出生的狗必须到丹麦狗类登记中心进行登记,并且进行纹身或者在其体内植入芯片;开设动物公园、宠物动物商店、供应狗窝或者狗房子,要取得警方发放的执照。此外,法国从1992年起,就开始针对猫实施与狗一样的鉴别、免疫和登记程序。
    
    葡萄牙1995年的《保护动物法》第2条(市政执照)规定,任何自然人或者组织从事商业性的宠物动物活动,如基于商业目的地持有、培养、出租、运输、展示(如拍广告)、展览宠物动物或者为宠物动物提供商业服务的,应该获得市政当局颁发的执照。对于商业性展览,该法第3条还规定,应该获得管理展览的行政机构的事先批准。
    
    德国1998年修订的《动物福利法》第2条规定,联邦食品、农业和森林部有权颁布规定,以管理动物的装卸、容身条件、喂食和照料活动,对于专业从事动物运输的,从业者应当得到有关职责机构颁发的执照或者到有关机关登记。为了保证登记制度的实施,德国等欧洲国家对逃避登记或任意丢弃宠物动物的行为规定了严格的法律责任。对于宠物动物,该法第5条规定,应当进行鉴别登记。鉴别的方法是可以在耳朵上、翅膀、腿上纹身或者带标志或者在其松弛的皮肤部分以非痛苦的方式植入芯片。[xxxix]第11条规定,与商业有关的动物照顾、训练、展示、市场、竞技、运输等活动,应该取得许可。许可的前提包括营业地点、设施要求、知识与经验要求、责任人等。经过批准的许可可以是有时间、条件或者其他保护动物福利要求限制的。
    
    瑞典2002年修订的《动物福利法》和2002年修订的瑞典《动物福利法令》规定,对于永久居留在瑞典的狗,其主人必须在狗及其主人登记中心进行登记,瑞典的农业部还公布了有关登记机关的表格、信息册以及电话号码和电子邮箱。该国的《动物福利法》第16条还规定,商业性饲养、出售、出租宠物动物(如出租马用于赛马或出租马给马术学校)或者为宠物动物提供膳食,或者大规模地饲养宠物动物,必须得到市政当局的许可。许可必须考虑环境、健康和其他的动物福利因素,许可作出之后,如果地方的市政当局发现饲养条件下降,不符合要求的,可以收回许可。
    
    (二)宠物动物的数量控制
    
    宠物动物数量的种类和数量过多,会对人类和其他动物的卫生、健康和安全构成威胁。其中,流浪宠物动物的威胁最大。1987年的《保护宠物动物的欧洲公约》在导言中就肯定了这一点,该公约的第12条(减少数量)规定,当一个成员国考虑到流浪动物的数量成为一个社会问题之后,在避免引起疼痛、痛苦或者忧伤的前提下,可以通过立法或者行政措施(包括扑杀和阉割等手段),来减少流浪动物的数量;为了防止流浪狗过多,该条还规定,各成员国应该利用对动物伤害最小或者没有持续性疼痛的方法,如纹身等,永久性地标明猫、狗的身份。葡萄牙1995年的《保护动物法》第5条(流浪动物)规定如果城市流浪动物的数量确实成为一个问题,那么市政当局可以采取人道的措施减少其数量。第6条(有计划的繁殖)规定,市政当局应当建议猫狗的所有者减少非计划性的繁殖活动,并鼓励居民向当局报告其发现的流浪猫、狗。有意思的是,在德国等欧盟国家,购买狗,每年都应当到市政厅交税。不同的地方,税金不同,但总体上讲,便宜不了。
    
    (三)执法检查和宠物动物的救助
    
    宠物动物福利的行政监管对于保护动物的福利是必不可少的,因此一些欧盟国家加强了宠物动物福利的行政监管制度建设。
    
    关于对违法行为的报告问题,1991年的丹麦《动物福利法》(1999年被修订)指出:“任何饲养动物的人都必须仔细地对待它们,如果一个兽医发现一个动物被不适当地对待,其具有报警的义务。”1995年的葡萄牙《保护动物法》第10条第1款规定:“合法建立的动物保护组织有权要求所有的相关机构和法庭采取必要和充分的预防和紧急措施,以避免正在进行或者即将来临的侵犯。”德国1998年修订的《动物福利法》第六部分(本法的实施)则规定了部门联动的执法模式,如该法第14条规定,如果海关在办理动物的进口或者出口手续时,发现违反本法有关条款的行为或者现象时,可以报告给有关的职能部门。
    
    关于监管机关和职责的问题,2002年修订的瑞典《动物福利法》第24条规定,国家农业部是主要的和重要的动物福利保护监督管理机构。在地方的层次上,该条规定,除非政府有特殊的安排,各地方的市政委员会在宠物动物的商业性饲养、出售、出租,或者为宠物动物提供商业性的膳食等方面,享有一定的监管权。为了有效地开展地方监管活动,第24条要求各地方当局聘用或者培训专门的人才。另外,第24条要求警察协助中央和地方的执法监督活动。为了保证监管活动的开展,该法第25条要求中央政府或者其授权的国家农业部与地方当局,规定适当的监管费;第27条规定执法人员有权进入一定的地域、设施、建筑、房产以及动物被放置的其他地方,有权检查,有权采样,有权索取必要的信息和文件。[xl]有意思的是,作为欧洲共同体的一个成员,瑞典2002年修订的《动物福利法》还规定,欧洲共同体的一些机构和其检查员、专家也享有这些权力。对于军事动物,瑞典的法律还规定了特殊的福利监管体制和措施。
    
    救助宠物动物属于行政监管的一个重要举措,进一步体现了欧盟国家对动物的人道主义精神。救助既包括疾病、危难与无主救助或收容,还包括人道的动物处死。如1906年英国的《狗法》就要求警察和其他负有职责的人给收容的流浪狗提供充足的食物和水。[xli]瑞典2002年修订的《动物福利法》规定,宠物动物遭受莫名其妙的痛苦并且采取任何措施均无济于事,不知道宠物动物的主人是谁或者宠物动物的主人难以找到,或者拥有者不能遵守监管机关下达的保护动物福利决定,严重忽视监管,忽视动物的照料,虐待动物,犯下《刑事法典》第16条和第13条有关残酷对待动物的罪行,或者多次违反与动物福利有关的条款,以及在其他绝对必要的情况下,县行政部、专门的监管机构或者警察机构应该收容和管理动物。[xlii]如果救助的措施不是由县行政部采取,机构应立即通知县行政部,由县行政部来决定进一步的措施。宠物动物一旦被有关机构看管,除非得到许可,其主人或者拥有者不能接近它们。宠物动物被看管后,它的命运无非是三个,即由警察机构出售、转让或者杀死。如果出售或者转让均不可能,县行政委员会可以决定由警察机构处死宠物动物。[xliii]救助的费用应当由宠物动物的主人支付,[xliv]如果宠物动物已经被出售的,出售的钱可以折抵部分救助的费用;如果主人找不到或者不知道宠物动物的主人时,这笔救助的钱应当由公共资金支付。如果动物患有异常严重的疾病或者被异常严重地伤害,兽医、警察可以立即杀死该动物;[xlv]在紧急的情况下,一般的人也可以行使该项权利。动物处死之后,执行者应当立即通知动物的主人或者拥有者,如果通知不可能,警察机构应当公告。[xlvi]
    
    除了行政监管以外,一些国家的立法还授权有关机关制定一些特殊的或者更加严格的规则来加强动物福利的保护,如2002年修订的瑞典《动物福利法》在其39条的篇幅之中,就在第3至第4条、第6至第7条、第10至第12条、第14至第15条、第17至第18条、第20至22条、第24至25条就规定了政府和政府授权的农业部可以制定特殊的或者进一步的规则。
    

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