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狩猎许可拍卖:国际通例?
8月9日,中国青年报率先报道了国家林业局将首次面对国外拍卖野生动物狩猎权的消息,由于拍卖涉及青海、陕西、新疆、宁夏、甘肃、湖南、内蒙古等省区,标的为包括野牦牛、盘羊、岩羊、马鹿、藏原羚、羚牛、白唇鹿、矮岩羊等在内的14个野生物种的289头(只)野生动物的狩猎权。此消息一出,立即招来广泛的指责。8月11日上午,国家林业局召开新闻发布会,介绍中国开展国际狩猎和举行国际狩猎野生动物额度试点性拍卖的有关情况。为了更有利于社会与舆论监督,完善拍卖条款,新闻发布会宣布,国家林业局决定暂缓秋季国际狩猎野生动物额度拍卖活动。由于此次拍卖活动涉及国际狩猎的问题,并有人认为狩猎许可国际拍卖是国际通例,本文从以下几个方面来加以分析。
    一、国外野生动物狩猎许可的法律规制情况
    目前,世界上大多数法治国家除了在动物福利法或者动物保护法中对狩猎作出规定外,还专门制定了野生动物狩猎立法。如英国早在1831年就制定了《狩猎法》,1860年制定了《狩猎执照法》,1944年制定了《夜间偷猎法》。联邦德国1952年制定了《狩猎法》,罗马尼亚1976年制定了《狩猎法》,瑞典1987年制定了《狩猎法》,意大利于1992年制定了《保护野生动物和限制狩猎的规定》。作为我们的邻国,蒙古于1972年制定了《狩猎法》,日本于1973年制定了《关于鸟兽保护和狩猎法》。由于狩猎需要武器,而武器涉及公共安全、野生动物的数量和野生动物的福利,因此,这些国家还大多制定了规范狩猎武器及其使用的立法,如英国于1968年颁布了《武器法》,奥地利于1996年颁布了《联邦武器法》。以英国的《武器法》为例,该法要求持有狩猎用的武器,必须到警察机构去登记,并且要获得许可;武器不得包括毒药等有害的物质。
    在这些立法之中,狩猎许可已经成为国际通例。如爱尔兰2000年修订的《野生生命法》第23条规定,要捕猎受保护的野生动物,要事先获得许可,并按照许可证上规定的条件捕猎,否则构成犯罪。第24至第27条规定了受保护的野鸟和哺乳动物的开放捕猎季节以及临时捕猎禁止。第28条规定了捕猎武器的限制问题,即利用武器狩猎者必须年满16岁,被有关机构授予狩猎运动的权利(其客人、仆人也可以利用该执照参与捕猎)。第29条和第30条规定了狩猎的执照及其在海滩等地狩猎的限制问题。第33条规定禁止使用自动连发的武器,禁止使用步枪射杀野鸟,禁止使用弹簧枪和爆炸性子弹射杀野生动物。第34条和第35条规定,除了法律所允许的情况(如科研需要,在规定的时间内捕获非保护的野鸟等)外,不得使用圈套、陷阱和网来捕猎;不得使用线、钩、箭、梭镖、标枪、粘鸟胶、毒药、麻痹动物的诱饵、稻草人、假鸟等来捕猎;进口捕猎的装置,必须事先获得许可。第36至第38条规定,对于夜间捕猎,要限制捕猎对象(如不得捕猎鸟鹬)和时间(第1天日落至第2天太阳升起);禁止使用灯光、镜子等辅助设施打猎;禁止利用机械推进的交通工具、船舶和飞机打猎。第53条规定,出口野鸟和受保护的其他野生动物及这些动物的尸体、身体部分或者产品,必须事先获得许可。
    同样地,大多数法治国家规定,狩猎者必须为狩猎许可支付费用或者为狩猎许可证支付管理费用。如澳大利亚的南澳大利亚州政府规定,任何人要想获得狩猎许可,必须支付许可费。许可费分为基本许可(可打野兔、狐狸、山羊和野猪)、开放季节许可(在基本许可的基础上,还可打野鸭、鹌鹑等特殊种类的动物)、领年津贴者的基本许可、领年津贴者的开放季节许可、15岁至18岁的少年基本许可、15岁至18岁少年的开放季节许可、14岁及以下儿童的基本许可等10类。每类许可又分为1年期、3年期和5年期三种许可。许可期限不同,许可费也不同。如基本的狩猎许可费,1年期为$ 18.20,3年期的$ 54.60,5年期的$ 91.00;开放季节的狩猎许可费,1年期为$ 51.5,3年期的$ 154.5,5年期的$ 257.5。可以看出,这些狩猎许可的费用并不是很高。
    二、野生动物狩猎许可的国际规制情况
    为了规范狩猎的国际合作,一些国家签订了一些区域性的国际条约,比较典型的有以下两个:
    比利时、荷兰、卢森堡于1970年签署了《关于捕猎和保护鸟类的比利时、荷兰、卢森堡三国经济联盟条约》。条约特色内容主要有:各成员国应当相互在开猎期和禁猎期的具体时间上进行协商;各成员国应当在武器、弹药、射弹、工具、器械、程序和方法方面进行协商;成员国批准的活生和死亡猎物的运输和交易期应当为特定猎物开猎期的当天至禁猎期满之后的10天。禁猎期满之后的11天至下一个开猎期开始之时,特定猎物的运输和交易是否批准,应当由运输和交易所在国的法律来决定。
    欧共体于1979年通过了旨在保护野生鸟类和限制狩猎的《关于保育野鸟的理事会指令》(79/409/EEC),指令禁止大规模和不加选择的猎杀和捕捉,禁止利用任何形式的机动工具来打猎,但成员国在以下情况下可以作出变通的规定:一是保护公共健康和安全的需要,二是保护空气安全的需要,三是为了防止对农作物、牲口、森林、渔业和水体产生严重危害,四是保护动植物的需要,五是出于研究、教学、增加数量、繁殖、再引入的需要,六是在严格监管和有选择的基础上,捕捉、拥有或者采取其他明智的措施利用种类特定和数量有限的鸟。这种变通必须特别注明:有关的鸟的种类,捕捉或猎杀的方式或者方法,风险条件与时间、地点等条件,职责机构的审批、公示和控制等。为了对成员国的这种变通行为进行监督,指令要求成员国每年要向欧洲共同体委员会报告,并且接受委员会的评估。
    三、国际野生动物狩猎许可立法的经验总结
    综观以上两个方面的介绍,可以把国际野生动物狩猎许可立法的经验总结为:在狩猎许可的申请主体方面,大多数法治国家都定为本国公民(citizen)。原因大致可以归结为,本国的居民特别是某些地区的本土居民对于特定区域的野生动物的保护作出了贡献,理应享有一定的享乐权益。不过,在外国人作为本国公民的客人或者仆人时,少数国家也授予其随同打猎的权利。此外,这些国家大都对狩猎主体的年龄作出了规定,并针对不同的主体规定了不同的狩猎权利。在狩猎许可的收费方面,大多数法治国家都实行许可收费或者许可证管理收费制度,有的还针对不同的狩猎证规定了不同的收费标准。总的来说,收费一般不高。也就是说,狩猎权拍卖目前还没有成为国际通例。在猎物配额的确定方面,大多数法治国家都以物种的可持续保护和发展作为前提条件。在必要的情况下,一国的不同地区甚至邻国之间可以就某些物种进行交换或者赠予,避免不必要的捕猎产生。在狩猎行为的规范方面,基本上所有的法治国家都对狩猎时间、狩猎区域、狩猎方法、狩猎武器作出了详尽的规定,要求狩猎者尽最大的努力保护野生动物的福利,使其在猎杀过程和死亡之前免遭不必要的痛苦,并且规定监管机关必须在现场对狩猎行为实行监管。
    四、从国家林业局拍卖事件看我国野生动物狩猎许可立法的完善
    目前,我国对狩猎许可已经作出了一些立法规定,如 2004年修订的《野生动物保护法》规定:禁止猎捕、杀害国家重点保护野生动物;因科学研究、驯养繁殖、展览或者其他特殊情况,需要捕捉、捕捞国家一级保护野生动物的,必须向国务院野生动物行政主管部门申请特许猎捕证;猎捕国家二级保护野生动物的,必须向省、自治区、直辖市政府野生动物行政主管部门申请特许猎捕证;猎捕非国家重点保护野生动物的,必须取得狩猎证,并且服从猎捕量限额管理。猎捕者应当按照特许猎捕证、狩猎证规定的种类、数量、地点和期限进行猎捕。关于捕猎的限制,该法规定,在自然保护区、禁猎区和禁猎期内,禁止猎捕和其他妨碍野生动物生息繁衍的活动。禁猎区和禁猎期以及禁止使用的猎捕工具和方法,由县级以上政府或其野生动物行政主管部门规定。持枪猎捕的,必须取得县、市公安机关核发的持枪证;禁止使用军用武器、毒药、炸药进行猎捕。1992年实施的《陆生野生动物保护实施条例》规定,县级以上地方各级人民政府野生动物行政主管部门应当组织狩猎者有计划地开展狩猎活动;在适合狩猎的区域建立固定狩猎场所的,必须经省、自治区、直辖市人民政府林业行政主管部门批准;禁止使用军用武器、汽枪、毒药、炸药、地枪、排铳、非人为直接操作并危害人畜安全的狩猎装置、夜间照明行猎、歼灭性围猎、火攻、烟熏以及县级以上各级人民政府或者其野生动物行政主管部门规定禁止使用的其他狩猎工具和方法狩猎。
    从法条上看,总的来说,虽然狩猎许可的规定不是很完善,但是我国在狩猎许可、狩猎方法与工具的限制、狩猎期限的限制、狩猎区域的限制、狩猎品种的限制等方面的主要立法规定已基本和国际接轨。但通过国家林业局狩猎权国际拍卖事件所反映的法律问题来看,我国的野生动物狩猎许可立法还存在很多问题。建议尽快加强以下几个方面的制度建设工作:
    一要科学地确定狩猎的前提条件。国外的狩猎许可证许可狩猎的对象以野猪、野鸭、鹌鹑等常见的野生动物为主,除了严格审批和监管条件下的特许外,一般不涉及国家重点保护的野生动物。之所以把某些动物确定为国家重点保护的野生动物品种,是因为他们的数量下降到了难以可持续发展的境地。在全国人民的努力下,虽然在实践中出现了国家重点保护野生动物种群恢复甚至局部饱和的状况,暂且不谈它们在某些情况下仍然有数量急剧下降甚至灭绝的风险,但从全局范围内看,就数量而言,还远远没有达到不猎不行的饱和程度。对于局部饱和的野生动物种群,可以少量捕捉并补充到种群数量不足的地域和动物园,甚至可以和其他国家交换我国所需要的动物品种。总之,在决定是否猎杀国家重点保护的野生动物之前,必须从物种可持续发展的角度科学评估并通盘考虑。
    二要确认外国猎人与我国猎人非同等条件的狩猎申请资格。《野生动物保护法》没有明确授予外国人以野生动物狩猎权。虽然《陆生野生动物保护实施条例》第11条把"为调控国家重点保护野生动物种群数量和结构,经科学论证必须猎捕"作为狩猎许可的条件之一,但也没有明确规定外国人可以在中国享有狩猎权。也就是说,国家林业局的审批是多年违法。不过,从另一方面看,外国人在中国狩猎这么多年了,在实际中也有利于筹集更多的动物保护经费,如果管理已经规范化,建议修订《野生动物保护法》或《陆生野生动物保护实施条例》,对外国人的狩猎权予以明确承认。这也是对国际狩猎制度的一个创新。由于我国的公民对保护野生动植物资源方面作出了贡献,因此,授予外国人狩猎权,不能排除我国猎人在优惠条件下的狩猎权。
    三要严格外国人的狩猎许可条件,加强外国人的狩猎监管。外国人到中国来狩猎,除了享乐之外,还不排除少数人想歪曲中国野生动物捕杀的实际情况。这几年,我国在野生动物保护方面的国际形象确有必要改善。一些地方为了吸引外国游客,为外国人提供了不符合法律要求的享乐"优惠"。这种违法的事情一旦宣传出去,会进一步损害我国的国际形象。因此,国家林业局应当在《陆生野生动物保护实施条例》修订后承认国际狩猎的前提下,做好两个方面的平衡工作:一是修复国际形象,而是为野生动物的保护争取更多的经费。
    四要完善狩猎权的拍卖主体和拍卖程序。国外对野生动物狩猎许可广泛实行许可收费的制度,我国也不应例外。国家林业局这次拟举行的拍卖会,把有限的狩猎权价值最大化了,确实有利于为野生动物的保护争取更多的经费。如果合法,也是对狩猎制度的一个创新。但是,作为野生动物保护的监管机关,国家林业局的行为有以下两点值得商榷:其一,林业局既确定狩猎的动物种类和数量,又为野生动物定价,并组织拍卖,容易让人产生国家林业局卷进交易的念头?这一系列的"操盘"行为是否符合行政程序的正当性原则,是否符合行政监管的科学性和超越性原则?其二,野生动物是国家的财产,国家林业局作为野生动物保护的监管者,按照法律和行政法规的规定,能否作为国家财产所有者的代表来组织拍卖会,并且标定拍卖底价?如果能,一旦出现监守自盗的现象,谁来进行纠正性的监管?建议立法予以进一步的解决。另外,拍卖的地点选择、竞拍方法等也需要进一步的明确。
    五要完善狩猎武器的使用限制条件。枪支弹药是我国严加管理的物质,一旦给被别有用心的外国人甚至恐怖分子所掌握,其后果是可想而知的。《野生动物保护法》规定,猎枪及弹具的生产、销售和使用管理办法,由国务院林业行政主管部门会同公安部门制定,报国务院批准施行建议。但这主要是针对本国人的,建议国家林业局会同公安部针对外国人制定更加严格的管理办法。
    六要规定狩猎必须考虑动物的福利。虽然国家林业局提出了外国人在中国狩猎要严格遵循"打公不打母、打老不打幼"的国际惯例要求,确保其对野外资源不造成损害。但是,这个要求如果没有得到实际措施的有力配合,就是一句空话。因为在高度兴奋的狩猎环境之中,常常发生把人误当猎物捕杀的现象,更何况要外国游客遵守"打公不打母、打老不打幼"的要求了。另外,为了保护动物的福利,还应要求外国游客尽量以给动物以最小痛苦的方式狩猎的国际惯例。
    七要完善有关野生动物保护和狩猎的信息公开制度,使公众广泛地参与到野生动物的合理保护进程之中。
    一些想效仿建立国际狩猎中心的野生动物保护机构,正密切关注国家林业局狩猎权拍卖事件的进展。如很多媒体报道,海南省野生动物保护中心正在做一些初级准备工作,拟建坡鹿国际狩猎中心,这一做法目前也遭到了广泛的质疑。上述问题解决不好,将在国际和国内两个层面。对我国产生严重不利的影响。现在已经到了作出既可持续地保护野生动物物种,维护野生动物保护国际名声,又尽可能多地争取野生动物保护经费的科学决策的关键时刻了。
    (本文的部分内容发表于2006年8月20日的《法制日报》和《检察日报》)
    

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