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最高人民法院环境污染犯罪司法解释之解读——兼论解释与最高人民检察院环境监管失职罪立案标准之不衔接
——兼论解释与最高人民检察院环境监管失职罪立案标准之不衔接
为打击环境污染刑事犯罪,1997年的《刑法》在第六章第六节"破坏环境资源保护罪"中设置了第338条、第339条和第408条共三条。按照1997年最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国刑法〉确定罪名的规定》的设定,《刑法》第338条设立的是重大环境污染事故罪,第339条设立的是非法处置进口的固体废物罪和擅自进口固体废物罪,第408条设立的是环境监管失职罪。按照这三条的规定,"重大环境污染事故罪"属于结果犯,必须以"造成重大环境污染事故"为前提;"非法处置进口的固体废物罪"属于行为犯罪,即只要有第339条第1款规定的违法行为即构成犯罪,如果造成了重大环境污染事故,则产生结果加重处罚的情形;擅自进口固体废物罪也属于结果犯罪,也必须以"造成重大环境污染事故"为前提。
    对于上述犯罪中的行为犯,只要行为人作出了刑法所指出的违法行为即负刑事责任,司法机关容易认定。但是对于结果犯,其认定却有一定的难度。因为《刑法》第338条、第339条和第408条设置了"致使公私财产遭受重大损失"、"人身伤亡的严重后果"、"严重危害人体健康"、"后果特别严重"四个定罪量刑的标准,而这些标准本身就很模糊,不同的检察官和不同的法官可能会有不同的理解,不具有可操作性,这会影响《刑法》"罪刑法定"原则的实施。基于这个原因,加上近些年各地普遍出现的环境地方保护主义,致使很多地方出现的严重污染环境的犯罪行为没有得到有效的打击,进而导致区域和流域生态环境质量出现持续恶化的现象,人民群众的财产、人身权利和法律所认可的环境权益得不到有效的保护。这既不符合中央提出的建设环境友好型社会的要求,也不利于和谐社会的有效建立。为此,最高人民法院于2006年7月21日公布了《关于审理环境污染刑事案件具体应用法律若干问题的解释》(自2006年7月28日起施行,以下简称"解释")。"解释"共五条,综观全文,可以归纳出如下特点:
    一是采用了列举和概括相结合的界定方法,具有一定的可操作性。由于环境污染行为多种多样,所造成的危害形式也多种多样,因此,为了增强可操作性,立法一般采取列举式的界定方法是必要的。"解释"也采取了这种方法。"解释"在第1条列举了《刑法》第338条、第339条和第408条所规定的"公私财产遭受重大损失"的三类情形,在第2条列举了《刑法》第338条、第339条和第408条所规定的"人身伤亡的严重后果"或者"严重危害人体健康"的三类情形,在第3条列举了《刑法》第338条、第339条所规定的"后果特别严重"的七类情形。这些列举还提出了具体的数据,如"公私财产遭受重大损失"的情形包括:公私财产损失三十万元以上;致使基本农田、防护林地、特种用途林地五亩以上,其他农用地十亩以上,其他土地二十亩以上基本功能丧失或者遭受永久性破坏的;致使森林或者其他林木死亡五十立方米以上,或者幼树死亡二千五百株以上等。由于具体的列举可能挂一漏万,所以,"解释"在第2条的第3项和第3条的第7项设立了概括式的列举方法,如第2条第3项把"其他致使'人身伤亡的严重后果'或者'严重危害人体健康'的情形"也作为第338条、第339条和第408条规定的"人身伤亡的严重后果"或者"严重危害人体健康"的情形对待。
    二是明确了"公私财产"的损失范围。环境污染事故一旦产生,便有进一步扩大的危险。如果不采取有效的事故应急和污染消除措施,必然会进一步侵犯国家、社会、其他单位和个人的合法环境权益与财产权益。也就是说,政府、其他单位和个人依据职权或者主动、被动采取的事故应急和污染消除措施是为了防止环境污染事态的扩大和消除环境污染而采取的。因采取这些措施所发生的费用支出是环境污染导致的,也算是污染所带来的不应有的损失。基于此,"解释"的第4条把污染所造成的直接财产损失及防止环境污染事态扩大和消除环境污染的费用也纳入"公私财产损失"的范围之列。这个做法是符合法理的。在这个背景下,"解释"把"公私财产损失三十万元"以上作为"公私财产遭受重大损失"的情形之一。三十万元的起点标准对于"群众利益无小事"的执政理念来说,很合理。但是根据目前我国这几年爆发的数量众多的环境污染事件来看,把防止环境污染事态的扩大和消除环境污染的费用算在内,三十万元的起点标准意味着,以后各地追究企业环境刑事责任的案例件数会有大幅度的提高。该严格的起点标准和为克服环境地方保护主义而被《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》设立的国家环境督察制度结合起来,可以起到有效抑制区域和流域环境质量恶化的现象。
    三是对人员伤亡采取了综合性的认定标准。以往的一些立法往往仅把死亡的人数、重伤的人数和轻伤的人数作为追究法律责任或者哪一类别法律责任的条件标准予以并列性的列举,对于一些既有死亡又有受伤或者既有重伤又有轻伤的情形,如何追究法律责任,则出现法律适用空白的现象,很不科学。为此,"解释"克服了这种情形,在第2条第1项和第3条第5项采取了综合性的标准。如第2条第1项把"致使一人以上死亡、三人以上重伤、十人以上轻伤,或者一人以上重伤并且五人以上轻伤"作为第338条、第339条和第408条规定的"人身伤亡的严重后果"或者"严重危害人体健康"的情形对待。
    四是认定标准考虑了环境污染及其应急的最新特点。目前的重大环境污染一般发生在大江、大河、居民区边等敏感地带,因此,环境污染往往导致水源经常受污染、传染病在污染区流行等结果,环境污染的应急往往出现居民大批疏散转移等现象。为此,"解释"予以了注意。如第2条把"致使传染病发生、流行或者人员中毒达到《国家突发公共卫生事件应急预案》中突发公共卫生事件分级Ⅲ级情形,严重危害人体健康"作为"人身伤亡的严重后果"或者"严重危害人体健康"的情形,第3条把"致使传染病发生、流行达到《国家突发公共卫生事件应急预案》中突发公共卫生事件分级Ⅱ级以上情形"作为第338条、第339条规定的"后果特别严重"的情形来对待。值得指出的是,"解释"引用了《国家突发公共卫生事件应急预案》的分级标准,既科学,又绕开了自己单独制定分级标准可能面临的难题,体现了最高人民法院司法解释的日益成熟性。
    五是几类不同主体的刑事责任追究标准同一化了。主要表现为:其一,单位和个人的环境污染刑事责任追究标准同一化了,如"解释"第5条规定:"单位犯刑法第三百三十八条、第三百三十九条规定之罪的,定罪量刑标准依照刑法和本解释的有关规定执行。"其二,行政管理相对人和环境监管机关及其工作人员的环境污染刑事责任追究标准在"公私财产遭受重大损失"、"人身伤亡的严重后果"、"严重危害人体健康"三个方面同一适用了,这可以从"解释"的第1条和第2条看出来。
    值得说明的是,由于认定有难度,对于造成野生动物伤亡,自然保护区、风景名胜区等特殊区域环境污染的行为,对于环境危险行为和多次的环境犯罪行为,如何制定刑事责任的具体追究标准,"解释"没有作出进一步的规定。尽管如此,以上五个特点,还是充分体现了依法保护人权、保障公民环境权益和维护执法公正的要求。可以肯定地说,"解释"的实施,对于进一步发挥《刑法》打击环境污染犯罪,促进环境友好型社会与和谐社会建设的功能,将起相当积极的作用。
    仅从最高法院司法解释自身的发展来考察,"解释"的出台,上述分析和评价是很客观的。但是如果把它和2006年7月26日最高人民检察院公布的《关于渎职侵权犯罪案件立案标准的规定》(于公布的同日生效,以下简称"规定")一对照,就会发现,"规定"在环境监管失职的刑事犯罪立案标准方面与"解释"所规定的刑事责任追究标准很不衔接,主要体现在三个方面:一是"规定"把"造成个人财产直接经济损失15万元以上,或者直接经济损失不满15万元,但间接经济损失75万元以上的"作为立案的一个起点条件,但"解释"却把包括直接财产损失及防止环境污染事态扩大和消除环境污染的费用在内的30万元作为刑事责任追究的一个起点条件。二是"规定"和"解释"在人员伤亡、人员中毒、林地损坏、特种用途林地损坏、基本农田以外的耕地损坏或者其他土地的损坏等方面制定的标准也很不协调,甚至严重冲突。如"规定"在人员伤亡方面的立案起点标准为:"造成死亡1人以上,或者重伤2人以上,或者重伤2人、轻伤4人以上,或者重伤1人、轻伤7人以上,或者轻伤10人以上",而"解释"在人员伤亡方面规定的刑事责任追究起点标准为"致使一人以上死亡、三人以上重伤、十人以上轻伤,或者一人以上重伤并且五人以上轻伤"。三是"解释"不仅设置了人员中毒的立案标准,还针对公共卫生事件规定了传染病发生和流行的标准,如"解释"第2条规定:" 具有下列情形之一的,属于刑法第三百三十八条、第三百三十九条和第四百零八条规定的'人身伤亡的严重后果'或者'严重危害人体健康':……(二)致使传染病发生、流行或者人员中毒达到《国家突发公共卫生事件应急预案》中突发公共卫生事件分级Ⅲ级情形,严重危害人体健康的……。""解释"第3条规定:"具有下列情形之一的,属于刑法第三百三十八条、第三百三十九条规定的'后果特别严重':……(六)致使传染病发生、流行达到《国家突发公共卫生事件应急预案》中突发公共卫生事件分级Ⅱ级以上情形的……。"而"规定"仅明确设置了"导致30人以上严重中毒的"的人员中毒立案标准。四是"规定"针对"个人财产直接经济损失"和"公共财产、法人或者其他组织财产直接经济损失"分立了两个不同的标准,与"解释"将公私财产损害标准同一化的做法不一致。
    以上三个方面的不衔接,必然导致三个结果:一是一些被检察机关低标准立案的环境监管失职刑事案件会被法院认定为不是犯罪。如环境污染事件造成个人财产直接经济损失18万元,按照"规定",应当立案;可是按照"解释",却不够追究刑事责任的标准。二是按照"解释"设定的标准本应追究刑事责任的一些环境监管失职案件,因为"规定"没有列出相应的立案标准或者制定了更高的立案标准而最终进不了刑事司法程序。如环境污染毁坏基本农田8亩,按照"解释"规定的刑事责任追究标准,即"致使基本农田、防护林地、特种用途林地五亩以上,其他农用地十亩以上,其他土地二十亩以上基本功能丧失或者遭受永久性破坏",应当追究刑事责任;可是按照"规定"设置的标准,即 "造成基本农田或者防护林地、特种用途林地10亩以上,或者基本农田以外的耕地50亩以上,或者其他土地70亩以上被严重毁坏",则不应当立案。三是对一些既符合"规定"立案标准也符合"解释"刑事责任追究标准的环境监管失职行为,如何适用刑法,会导致不同的理解。如"解释"指出:"具有下列情形之一的,属于刑法第三百三十八条、第三百三十九条规定的'后果特别严重':(一)致使公私财产损失一百万元以上的……。""后果特别严重"属于加重处罚的情形。但是"规定"却把"直接经济损失不满30万元,但间接经济损失150万元以上"仅作为立案的一个起点条件来对待。
    这个不同部门之间司法解释严重矛盾的问题不解决,势必严重影响环境监管渎职侵权犯罪案件的打击。建议最高人民法院和最高人民检察院立足于依法保护人权、保障公民环境权益和维护执法公正的要求,作进一步的沟通和协调。
    (本文的核心内容发表于2006年8月2日的《中国环境报》)
    

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