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完善有中国特色的社会主义民主党派参政议政法制体系
在依法治国的社会,国家和社会事务的管理必须纳入法治的轨道。中国共产党领导的多党合作与政治协商政策要想在法治的轨道上持续、健康、稳定地发展,首先必须完善相关的立法。中国共产党领导的多党合作与政治协商政策决定了中国共产党的执政党地位和各民主党派的参政议政党地位。那么,共产党具有哪些职能?如何行使领导职能?各民主党派参哪些政、议哪些政?又如何行使参政议政权呢?在法治的大环境之下需要国家的法律和制度加以解决。这类法律和制度的建设,学者们称之为政党法制建设。政党法治建设在我国包括执政党执政法制建设和参政党参政议政法制建设两个方面。在我国,中国共产党执政党对国家行使政治领导、方向领导和组织领导权,其执政法制的理念已经融合到国家有关行政许可和管理的立法之中,本文不加研究。下面仅研究在共产党的领导下进一步完善有中国特色的社会主义民主党派参政议政法制体系。
    一、在社会主义新时期加强我国各民主党派参政议政法制建设的必要性
    参政议政法制建设属于政党法制建设的一个部分。所谓政党法制建设,一般是指通过国家法律体系规定政党的组织、活动原则、职责权限以及政党在国家政治生活中的地位作用等。这类法律体系包括宪法、政党法、选举法等。一些国家在其宪法、政党法、选举法中规定了包括在野党在内的所有政党的相关法律问题。
    在宪法的层次上,成文宪法国家在宪法和宪法性文件中对政党的地位、格局和活动做了原则规定,如前联邦德国1949年通过的《德意志联邦共和国基本法》第21条规定:"一、政党参与形成人民的政治意志。可以自由建立政党。政党的内部组织必须符合民主原则。它们必须公开说明其经费来源。二、凡由于政党的宗旨或党员的行为,企图损害或废除自由民主的基本秩序或企图危及德意志联邦共和国的存在的政党,都是违反宪法的。联邦宪法法院对是否违宪的问题作出裁决。三、细则由联邦法律规定。"法国1958年宪法第4条规定:"各政党和政治团体协助选举表达意见。各党派和团体可以自由组织并进行活动,必须遵守国家主权原则和民主原则。"俄罗斯联邦现行宪法第13条宣布:"在俄罗斯联邦,承认政治多元化和多党制。"不成文国家的宪法通过宪法文件和宪法惯例也对政党的地位、组织原则、作用也做了相应的规定。这些规定为这些国家政党依法组建、依法参政、依法执政和权益保障提供了宪法依据。
    在政党法的层次上,一些成文法国家依据宪法制定了政党法,一些不成文国家也颁布了本国的政党立法。这些政党立法规定政党的法律地位、建立、 中止、终止、权利、义务、法律责任等方面的内容。一些国家为了规制政党活动依据宪法而制定了政党法,明文规定政党的法律地位、建立、中止、终止、权利和义务、法律责任。到目前为止,据不完全统计,已有数十多个国家通过了关于政党的基本法律,如泰国、德国、韩国、印度尼西亚、墨西哥、土耳其、乌克兰、俄罗斯、立陶宛、乌兹别克斯坦、爱沙尼亚、哈萨克、波黑、马尔代夫、保加利亚、马其顿、阿尔巴尼亚、亚美尼亚、也门、约旦、埃及、匈牙利、罗马尼亚、阿尔及利亚、巴林、苏丹、黎巴嫩、阿富汗、玻利维亚、柬埔寨、波斯尼亚、伊朗、莫桑比克、索马里、西班牙、以色列等。少数国家也制定了专门针对某一政党或者某些政党的法律,如缅甸1974年通过的《保障党的领导作用法》,具体规定了缅甸社会主义纲领党的领导作用和执政地位,明确了其对国家和社会进行领导的权力。这些国家的政党法,总的来说,对规范了政党活动、充分发挥各政党的参政甚至执政作用,限制政党的消极作用,促进国家对政党活动的监督。
    此外,许多国家还在选举法的层次上规定了政党参政议政的法律程序问题。由于政党是一种特殊社会团体,一些国家的社会团体法也对政党的登记、活动和注销作了规定。
    我国的政党关系,属于中国共产党领导下的多党合作和政治协商关系,不属于上述国家的政党立法所界定的执政党和在野党的关系。从法律地位上讲,我国的执政党和参政党的法律地位是平等的,都应该在宪法和法律规定的范围从事活动,但是,要注意的是,宪法序言规定:"在长期的革命和建设过程中,已经结成由中国共产党领导的,有各民主党派和各人民团体参加的,包括全体社会主义劳动者、拥护社会主义的爱国者和拥护祖国统一的爱国者的广泛的爱国统一战线,这个统一战线将继续巩固和发展。"这说明,中国共产党属于领导党和执政党,而各民主党派属于参政党和议政党。可见,我国的法定政党关系不同与其他非社会主义国家的法定政党关系。尽管如此,资本主义性质或者君主立宪制的政党立法,不论其阶级倾向,其有益经验可以供我们参考。目前,资本主义国家或者君主立宪制国家的政党立法有一个共同点,就是通过立法来界定各政党的组织原则、活动范围、活动程序、经费来源、权益保障,加强政党活动的透明度,不仅有利于社会各界对政党活动的监督,也有利于国家政治秩序的健康、稳定发展。因此,在保持中国共产党领导作用的前提下,我国也可以考虑通过加强法制建设来进一步规范各民主党派的组织和活动,进一步提升多党合作水平,促进我国多党合作和政治协商秩序持续、健康、稳定地发展。
    我国《宪法》序言规定:"各政党……,都必须以宪法为根本的活动准则,并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。"第5条规定:"国家维护社会主义法制的统一和尊严。……各政党……必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为,必须予以追究。"那么,各民主党派应当遵守哪些法律,如何遵守这些法律,如何追究各民主党派违法宪法和法律行为的责任,在法治的社会,值得研究。2005年中共中央颁布的《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》要求把中国共产党领导下的多党合作和政治协商制度化、规范化、程序化,这也要求加强我国各民主党派参政议政法制的建设。另外,建国以来多党合作实践正反两方面的经验教训也说明,要确保各民主党派所享有的为宪法和法律所规定的各项权益,发挥参政党在国家政治生活中的建设性作用,也就必须加强参政议政法制的建设,使参政议政有法可依。只有加强各民主党派参政议政法制的建设,才能实现多党合作制度化,明确参政党的自身建设方向,使参政党的建设规范化、透明化,有利于中国共产党对各民主党派在法治的轨道上行使领导权和监督权,也有利于在共同构建和谐社会的时代旋律下发展有中国特色的社会主义民主政治秩序和法治民主秩序。
    二、我国立法关于各民主党派参政议政的规定及其待完善之处
    1982年《宪法》一改沿袭多年的"民主党派"的提法,使用了"各政党"的重要概念,从根本大法上确认了中国八个民主党派的政党性质和地位,确认了"由中国共产党领导的,有各民主党派和各人民团体参加的,包括全体社会主义劳动者、拥护社会主义的爱国者和拥护祖国统一的爱国者的广泛的爱国统一战线"和中国人民政治协商会议的作用。宪法还规定,各政党必须依照宪法和法律进行活动。这些规定,为民主党派依法参与活动奠定了宪法基础,但是对于执政党和各民主党派如何加强多党合作和政治协商的问题,宪法没有做进一步的基本规定。有关的制度化规定见于《政治协商会议章程》、《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》、《中共中央关于加强人民政协工作的意见》以及《中国共产党章程》和各民主党派的章程等重要文件,但是,这些文件不属于国家的立法,没有国家强制力。就各民主党派参加全国代表大会和地方各级代表大会的选举,《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》没有作出规定。
    从目前的立法来看,我国多党合作制度只是明确了中国共产党领导下的多党合作与政治协商原则及各政党依法参加活动的基本原则,但是,现有立法对各民主党派的基本权利和义务,执政党与参政党的相互监督关系,民主党派与国家、社会、其他组织和公民的关系,民主党派成员的发展程序,民主党派参与国家管理和政治协商的渠道、方式和机制,民主党派经费的来源与管理,各民主党派的内部治理结构,各民主党派违法的法律责任,各民主党派及其成员合法权益的依法维护等重要的问题均未明确规定或者规定不明确。有必要进一步明确
    值得注意的是,我们强调加强民主党派参政议政法制的建设,其目的并不是要照搬资本主义国家或者君主立宪制国家的作法,制定《政党法》或者《政党关系法》,而是立足中国的现实国情,在建设中国法治社会的时代潮流下,进一步促进中国共产党领导下的多党合作和政治协商政策制度化、规范化、程序化。
    三、完善有中国特色的社会主义民主党派参政议政法制体系
    在宪法的层次上,完善宪法关于有中国特色的社会主义政党制度的规定,具体措施如下:明确中国共产党和八个民主党派的合法地位;明确各民主党派的基本权利和义务;明确执政党与参政党关系的"长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共"十六字方针;明确民主党派参与国家和社会事务管理以及多党合作与政治协商的渠道、方式和机制等。
    修订《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》,增加各民主党派成员参加选举的条件、选举程序和代表的比例等内容。
    在《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》、《中共中央关于加强人民政协工作的意见》的指导下,由全国人大与各省级人大分别制定一部《民主党派参政议政法》和《民主党派参政议政条例》,或者由全国人大与地方人大分别通过《全国人民代表大会中民主党派参政议政规则》和《地方各级人民代表大会中民主党派参政议政规则》,明确各民主党派与国家、社会、其他组织和公民的关系,规定对各民主党派的参政议政权利、参政议政义务和参政议政程序。
    由《公务员法》和其他法律的框架内由国务院制定《民主党派机关财务管理条例》,对各民主党派经费的来源、经费的保障、经费的使用、经费的管理和监督作出具体细致的规定。
    围绕国家的政党立法进一步完善政协章程有关多党合作和民主党派参政议政的实体性和程序性规定。在此指导下,完善中国共产党党章中加强共产党领导以及进一步促进多党合作与政治协商的规定;完善各民主党派党章有关内部治理结构、财务管理和参政议政的程序性规定,完善各民主党派联系群众、反映社情民意的规定。
    此外,还要完善其他立法或者文件中关于各民主党派参政议政的规定。
    

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