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事前预防 事中监管 事后补救——从《无极》剧组毁景事件看文化活动的环境监管
——从《无极》剧组毁景事件看文化活动的环境监管
目前,电影、电视拍摄和文艺晚会的举行等文化活动的环境影响已经引起公众的广泛关注。《无极》剧组毁景事件的发生就是典型的例证。文化活动对环境的影响主要有以下3个方面:一是在拍摄或者举行中,不注意环保,随意丢弃饭盒等废物。二是文化活动往往具有一定的主题或情节,如出现猎捕野生动物、砍树、毁矿、燃烧、爆炸等场面再现,往往会涉及野生动物、森林、草原、海洋、湖泊等环境,易对环境产生影响。三是一些环境背景不能完全满足文化活动的需要,可能还需要建造房子、修筑道路、毁草种花等,如不注意环境问题的预防和治理,会改变局部的自然景观和生态环境。对于这些问题,我国的环境立法规定了事前、事中和事后3种监管机制。
    一、严格事前的预防性行政审批机制
    2003年9月1日实施的《环境影响评价法》明确规定了建设项目的环境影响评价。凡附着于土地进行道路修建、设施建造、房屋建设、沟渠建设等新建、改建、扩建或者技术改造活动,都应当依照此法第16条的规定进行环境影响评价。根据《建设项目环境保护分类管理名录》(国家环保总局第14号令)所列举的活动分类,建设单位应当按号入座,编制环境影响报告书、编制环境影响报告表或者填报环境影响登记表。环境影响文件编制完毕后,应依照《环境影响评价法》第22条和《建设项目环境保护管理条例》第9条的规定,在建设项目可行性研究阶段报有审批权的环境保护行政主管部门审批。建设项目有行业主管部门的,其环境影响报告书或者环境影响报告表应当经行业主管部门预审后,报有审批权的环境保护行政主管部门审批。违反这些法律规定,应当依法承担相应的法律责任。如建设单位未依法报批建设项目环境影响评价文件、擅自开工建设的,《环境影响评价法》第31条规定,"由有权审批该项目环境影响评价文件的环境保护行政主管部门责令停止建设,限期补办手续;逾期不补办手续的,可以处五万元以上二十万元以下的罚款,对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员,依法给予行政处分。"建设项目环境影响评价文件未经批准,建设单位擅自开工建设的,《环境影响评价法》第31条还规定,"由有权审批该项目环境影响评价文件的环境保护行政主管部门责令停止建设,可以处五万元以上二十万元以下的罚款,对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员,依法给予行政处分。"
    为了防止建设活动在建设中或者投入运行后对环境产生影响,《建设项目环境保护管理条例》第16条规定了"三同时"制度,第20条规定了"三同时"与主体工程同时验收的制度。《环境影响评价法》第26条也规定:"建设项目建设过程中,建设单位应当同时实施环境影响报告书、环境影响报告表以及环境影响评价文件审批部门审批意见中提出的环境保护对策措施。"对于违反者,《建设项目环境保护管理条例》第26条至第28条、《环境影响评价法》规定了责令限期办理环境保护设施竣工验收手续、责令停止试生产、责令限期改正、责令停止生产或者使用、罚款等行政责任。
    二、加强事中的现场性行政监管机制
    经过审批的文化活动正在进行中,如果活动可能影响或者正在影响环境的,各主管部门应当按照《环境保护法》、《野生动物保护法》、《野生植物保护条例》、《森林法》、《草原法》、《海洋环境保护法》、《水法》、《水污染防治法》、《风景名胜区管理暂行条例》、《自然保护区条例》、《文物保护法》、《大气污染防治法》等法律、法规授予的职权行使现场指导、现场检查、现场监测等监管权力。如果活动违反现有的法律、法规规定,监管部门可以行使劝阻、责令停止活动、责令立即改正、责令限期改正、责令限期治理、责令采取补救措施、罚款等职权。如果法律有规定,上述机关还可以自主独立或者提请其他机关行使扣留、没收等行政强制措施权。
    三、认真落实事后的补救性行政纠查机制
    如果已造成污染和破坏环境的活动在实施中没有被及时发现,那么,负有监管职责的行政主管部门通过巡查、接受检举、媒体曝光、其他部门报送等途径获取资讯后,应当主动调查取证,进行追查。依照现行环境法律、法规的规定,追查方式主要包括:依据环境行政法律、法规行使罚款、限期治理、责令恢复原状等行政处罚权或者建议违法者所在单位行使行政处分权;依据环境民事立法的有关规定,提请立法行使国有资产所有权的机构代表国家对造成环境污染和生态破坏的文化活动组织者行使环境民事赔偿请求权;如果文化活动构成犯罪,在调查取证后,报请司法机关追究相应的刑事责任。《无极》事件的查处属于典型的事后补救性行政纠查机制的案例。
    四、进一步完善我国文化活动环境监管立法的不足
    《无极》事件的查处,既为全面加强文化活动环境监管立法的实施工作提供了契机,同时也指出了我国现行环境立法存在的不足。目前,上述3个机制的立法存在以下4个方面的欠缺:一是环境影响评价立法在规划和建设项目以外的事项规范方面存在不足。二是生态保护法律、法规不够健全,对生态环境的破坏缺乏认定标准,亟需解决生态破坏程度、生态补偿标准、文化活动的法律责任主体等法律问题。三是依法进行的多头执法没有得到有效的协调,与生态保护的系统管理方式要求不相适应。四是缺乏公众对文化活动环境影响的主动监督机制。立法对公众监督的力量还没有充分重视,公众监督还没有制度化。
    要解决这些问题,目前要做好以下工作:一是修订《环境保护法》,细化环境保护行政主管部门的统一监督管理职权,突出环保部门在生态保护执法方面的协调权和监督权。二是修订《野生动物保护法》、《野生植物保护条例》、《森林法》、《风景名胜区管理暂行条例》、《自然保护区条例》等自然保护法律、法规,设定生态破坏认定标准及环境污染与生态破坏补偿标准,全面明确电影投资方、制片人等责任人的生态破坏和环境污染法律责任。三是修订《环境影响评价法》,把适用范围扩展至规划和建设项目以外,延伸至电影、电视的拍摄及文艺节目与庆典活动的举行等文化活动领域,或者制定专门针对文化活动环境保护的法律、法规。四是尽快出台《公众参与环境保护办法》,环境公益诉讼机制的建立尤为重要。
    (本文于2006年5月24日发表于《中国环境报》)
    

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