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我国环境友好型社会文化的法制建设问题
摘要:我国日益严重的环境问题和人口仍将不断增长的现实,决定了我国必须走建设环境友好型社会的路子。新型社会道路的选择必须以先进的文化为指导。因此建设环境友好型社会文化就成了社会共同关注的问题。我国自古以来就有关于人与自然和谐共处的环境文化哲学,环境文化哲学在不同的阶段得到了不同的发展,其合理的成分得到了各时代立法不同程度的采纳。进入现代社会特别是可持续发展时代后,国际上环境友好型发展的文化思潮对我国产生了巨大的影响。目前,我国在环境基本法、专门性法律、行政法规、政府规划和行动计划等层次,都有关于环境宣传教育和培训的规定。但是这些规定衔接度不高,缺乏鼓励主动性参与的内容,可操作性不强,既没有明确上升到环境文化建设的高度,也没有体现环境宣传、教育和培训的全面性、系统性、实践性和持续性需要。在借鉴日本、俄罗斯等国家典型立法经验的基础上,本文从法律体系和法律制度的建设两个方面提出了解决以上问题的对策建议。
    关键词:环境友好型社会;社会文化;可持续发展;法律体系;法律制度
    
    
Legal Problems on Chinese Construction of Social Environment-friendly Culture
    CHANG Jiwen

     (Institute of Law, Chinese Academy of Social Sciences Beijing 100720)
    Abstract: China's environmental problems are becoming more and more serious and the population is still increasing unceasingly. It is decided by these realities that China should select the development way of construction of environment-friendly society. The selection of new type of social development must be directed by advanced culture. Therefore the cultural construction of environment-friendly society has become the issue focused by the whole society. From the ancient time, China has its only environmental culture philosophies on how to harmonize the relationship between human and the nature. These philosophies developed in different historic stage and their reasonable contents were regarded by different dynastic legislation. Since the entrance into modern times especially into the sustainable development times, international cultural thoughts on environment-friendly development have great impact to our country. At present, there are regulations on environmental drumbeating and education in basic environmental law, special acts, administrative regulations, governmental programs and action plans. But the joint degree of these regulations is not very high. The articles that encourage active participation are lacking. The implementary degree of these articles is not good. All the articles on environmental drumbeating and education have not been raised to the level of construction of environmental culture. And they have not embodied all-around, systematic, practical and sustainable demand on environmental drumbeating and education. Based on typical experience of Japan, Russia and other countries, the author brings forward the counter-measures on how to resolve above problems from the aspect of legal system and legal institutions.
    Keywords: Environment-friendly society; social culture; sustainable development; legal system; legal institution
    
    一、当代环境友好型社会文化法制建设的历史必要性
    环境法治必须以理性的环境文化为其基础,[1]在靠文化精神立国和治国的中华民族尤其如此。目前,建设环境友好型社会已经成为我国的一项共识。因此,必须培养和建设体现环境友好型价值理念的社会文化。什么是环境友好型社会文化?一般认为,凡有利于促进人与环境、人与人关于环境关系和谐发展的文化,有利于促进经济、社会和环境保护协调发展的文化,就是环境友好型社会文化。
    建设环境友好型社会文化是人类思想观念领域的深刻变革,是对传统工业文明和生活文明的重新检讨,是在更高层次上对自然法则的尊重与回归。环境友好型价值理念的提倡在发达国家由来已久,一些国际法律文件也直接或者间接地认可了这一思想。如1982年的《世界自然宪章》在导言中就指出:"人类与大自然和谐相处,才有最好的机会发挥创造力和得到休息与娱乐。"1992年的《里约环境与发展宣言》在原则一中宣告:"人类……应享有以与自然相和谐的方式过健康而富有生产成果的生活的权利。"发达国家的实践已经证明,只有建设环境友好型社会文化,才能把被动的环境守法行为转化为主动的环境守法和护法行为,在全社会形成起自觉遵守环境法律的风尚,才能促进国家之间的环境互信、沟通和协作,才能促进国家、区域甚至全球的环境安全。
    发达国家一两百年才能达到的工业文明发展成果,新中国只用了二十余年就实现了。工业的高速发展和人民群众日益增长的消费水平对我国的生态环境构成了巨大的压力。可以说,我国目前的生态环境问题相当严峻。在发展压力大、人口仍将继续增长的基本国情下,建设环境友好型社会就显得非常迫切了。缺乏文化支持的政治口号,不可能持续长久,因此,加强我国环境友好型社会文化的建设刻不容缓。世界环境友好型社会文明的兴起,为中华文化复兴带来了重大机遇。我们必须抓住人类文明转型的机遇,发展新型环境文化,倡导生态文明,在科学发展观的指导下全面建设和谐社会,从而实现中华民族的伟大复兴。为此,十六届五中全会明确提出建设环境友好型社会的目标。该目标把环境友好性作为经济和社会是否科学发展的一个重要判断标准,可以说是我国政府借鉴国外先进发展文化理念的又一创举。
    二、我国环境友好型社会文化法制建设的历史底蕴
    (一)我国早期环境文化法制建设的概况及其特点
    中华民族几千年来形成和发展了自己独特的文化哲学,如儒家提倡"天人合一"的思想,要求将天之法则转化为人之准则;道家提出了"道法自然"的思想,要求人道顺应天道,按照自然法则办事;佛家提出了众生平等的"佛性"思想。[2]这些思想,虽然有不同的主张,但都有一个惊人的共同点,那就是均把人与自然的和谐作为其核心思想。以这个思想为基础的其他社会文化,如养生之道、风水学等,都无不展现着人与自然的融合关系。体现在立法上,历代统治者都注重通过立法来或多或少地确认和发展这种社会文化。据《逸周书·大聚篇》记载:"禹之禁,春三月山林不登斧,以成草木之长;入夏三月川泽不网罟,以成鱼鳖之长。"荀子·王制》说:"圣王之制也,草木荣华滋硕之时,则斧斤不入山林,不夭其生,不绝其长也;鼋鼍、鱼鳖、蝤鳝孕别之时,罔罟毒药不入泽,不夭其生,不绝其长也;春耕、夏耘、秋收、冬藏四者不失时,故五谷不绝而百姓有余食也。"公元前11世纪西周的《伐崇令》规定:"毋坏屋,毋填井,毋伐树木。有不如令者,杀无赦。"秦朝的《田律》规定:春天二月,禁止到山林中砍伐树木,禁止堵塞河道,不到夏季,禁止烧草作肥料,禁止采集刚发芽的植物,捕捉幼兽,捡拾鸟蛋和幼鸟,禁止毒杀鱼鳖,不准设置捕捉鸟兽的陷阱和网罟。这些反映朴素但非常科学的生态文化思想的法律规范,一直到新中国建立以前,对各时代的立法都产生了巨大的影响。
    从法学的角度观察,新中国建立以前的与环境有关的社会文化具有以下几个方面的特点:一是顺应天意,以自然现象作为行事的准则。二是自然资源的生态属性仅得到朴素的认知,内涵朴素,教育、宣传的手段落后。由于早期的生态问题没有大规模出现,人们的科学文化素质还没有达到能全面认识生态规律和生态破坏的外部不经济性的程度,因此现代的生态学知识不可能系统性地形成。但人们能够通过观察,把对鱼类的生长期、树木的四季变化等的观测结果上升为朴素的自然规律。三是重视通过严峻的刑法来保护自然,这是和早期"重刑轻民"和"刑民不分"的立法影响分不开的。四是控制加命令的环境保护模式突出了被动性守法的色彩,缺乏主动性的鼓励守法与护法规定,以民为本的民权文化哲学[3]还未在环境资源法中得到建立。五是由于立法是现实的,它关注现实的经济和社会问题,即如何持续性地开发和利用森林、矿产等自然资源,至于生态环境的保护,它并不是统治者所首先考虑的,因此,诸家学说的环境文化思想并未完全得到立法的采纳。
    (二)当代国际社会环境文化法制建设的概况及其特点
    第二次世界大战以后,随着西方工业化的迅猛发展,环境问题呈现区域化和国际化的趋势,中国的环境文化受到了西方的强烈影响。1962年美国生物学家R·卡逊女士所著《寂静的春天》一书出版,既标志着人类关心生态环境问题的大开始,也标志着当代环境文化在世界的兴起。该书不仅对西方产生了巨大的影响,也对中国学界产生了强烈的震撼。1971年,勒内·杜博斯和芭芭拉·沃德出版的《只有一个地球》将环境污染问题与人口、资源、工艺技术影响、发展不平衡等问题联系起来,从而使环境文化由单一思维性的文化转化为社会系统中的文化。1972年罗马俱乐部发表的《增长的极限》再次使人们对传统工业的高增长、高消耗模式以及高消费的生活模式产生怀疑,西方学者开始大力倡导能够为环境承载能力所接受的生产和消费模式。这些思想引发了国际社会尤其是各国政府对如何处理人与自然环境关系问题的思考。
    在共同的期盼和努力下,1972年联合国人类环境会议在瑞典的斯德哥尔摩召开,包括中国在内的114个国家派遣代表团参加了会议。会议的成果《人类环境宣言》以国际共识的形式对环境文化的建设作出了呼吁,如宣言第19个信念要求:"为了更广泛地扩大个人、企业和基层社会在保护和改善人类各种环境方面提出开明舆论和采取负责行为的基础,必须对年轻一代和成人进行环境问题的教育,同时应该考虑到对不能享受正当权益的人进行这方面的教育。"1982年,为了纪念《人类环境宣言》通过10周年,联合国大会通过了《世界自然宪章》,宪章提出了"应尊重大自然,不得损害大自然的基本过程"、"地球上的遗传活力不得加以损害;不论野生或家养,各种生命形式都必须至少维持其足以生存繁衍的数量,为此目的应该保障必要的生境"、"应经常努力进行科学研究以增进有关大自然的知识,并不受任何限制地广为传播这种知识"等反映现代环境文化发展方向的国际要求。
    虽然采取了有关的保护和改善措施,国际环境问题仍然没有得到有效的解决。1987年2月,世界环境与发展委员会提出了《我们共同的未来》的研究报告,该报告对人类的发展模式进行了反思和检讨,并明确指出,环境问题只有在经济和社会持续发展之中才能得到真正的解决。在此基础上,1992年,联合国在巴西的里约热内卢召开了联合国环境与发展大会,大会通过的法律文件《关于环境与发展的里约宣言》和《21世纪议程》正式承认了可持续发展的国际法律地位。宣言对可持续发展思想下的环境文化建设作出了原则要求,如宣言的原则9指出:"各国应进行合作,通过科技知识交流提高科学认识。"原则21指出:"应调动全世界青年人的创造性、理想和勇气,形成一种全球的伙伴关系,以便取得持续发展和保证人人有一个更美好的未来。"原则22指出:"本地人和他们的社团及其他地方社团,由于他们的知识和传统习惯,在环境管理和发展中也起着极其重要的作用。各国应承认并适当地支持他们的特性、文化和利益,并使他们能有效地参加实现持续发展的活动。"2002年,可持续发展世界首脑会议在南非的约翰内斯堡召开,经济发展、社会进步与环境保护相协调的可持续发展环境文化思想再次得到会议法律文件《政治宣言--约翰内斯堡可持续发展声明》和《可持续发展世界首脑会议实施计划》的重申。
    从法学的角度分析,这一段时间的国际环境文化建设具有以下特点:一是建立和发展了现代的环境科学和生态学理论,可持续发展的思想得到逐步确立。二是突出环境问题的区域性和全球性,强调国际环境合作的新文化思想。三是强调环境保护的全民性,重视公众参与的主动性与自觉性,注意培养环境法治的公民意识[1],注重培养公民的节制、持续、公平、生命、朴质、和谐、精神、仁爱和情性观念。[4]四是开始重视环境文化工作的系统性。
    中华文化是一个兼容并蓄的文化,国际环境运动的以上文化启示和国际法律文件的环境文化建设要求,均对我国的环境文化法制建设产生了巨大的影响。比如,1972年联合国人类环境会议召开之后,1973年8月,国务院召开第一次全国环境保护会议,审议通过了"全面规划、合理布局、综合利用、化害为利、依靠群众、大家动手、保护环境、造福人民"的环境保护工作32字方针和我国第一个环境保护文件--《关于保护和改善环境的若干规定》。1992年的联合国环境与发展大会召开之后,1994年中国政府制定完成并批准通过了《中国21世纪议程--中国21世纪人口、环境与发展白皮书》。白皮书的第六章"教育与可持续发展能力建设"在第二部分专门谈了教育建设的问题。该部分提出,要"加强对受教育者的可持续发展思想的灌输。在小学《自然》课程、中学《地理》等课程中纳入资源、生态、环境和可持续发展内容;在高等学校普遍开设《发展与环境》课程,设立与可持续发展密切相关的研究生专业,如环境学等,将可持续发展思想贯穿于从初等到高等的整个教育过程中","加强文化宣传和科学普及活动,组织编写出版通俗的科普读物,利用报刊、电影、广播等大众传播媒介,进行文化科学宣传和公众教育,举办各种类型的短训班,提高全民的文化科学水平和可持续发展意识,加强可持续发展的伦理道德教育"。这些措施,虽然考虑了我国的国情,但也显然受到了国际社会环境文化的影响。之后,我国在一系列环境立法和规划、行动计划等规范性文件中阐述了环境文化建设的要求与基本对策。这些工作成就说明,目前,中国建设环境友好型社会,是有着悠久、开放和丰富的文化法制底蕴的。
    三、国外环境友好型社会文化法制建设的现状及其经验
    (一)国外典型的环境友好型社会文化的立法规定
    1992年以来,结合可持续发展的国际要求,各国根据自己的国情和国际环境保护的需要对环境立法进行了创新和完善。[5]法律行动必须建立在意识和信仰的基础上,为此,世界大多数国家开始通过立法来加强环境友好型的环境文化建设,如法国1993年《关于环境部长的职责的法令》第1条规定:"环境部长同时负责:支持创造性的行动,鼓励对群众进行环境知识的培训和宣传,并提倡一切有益于改善生活质量的行动。"[6]在这些国家的立法中,日本和俄罗斯的做法尤其突出。
    日本1993年颁布的《环境基本法》在第一章"总则"部分第9条规定了公民的环境保护职责,即"国民应当根据其基本理念,努力降低伴随其日常生活对环境的负荷,以便防止环境污染。除前款规定的职责外,国民还应根据其基本理念,有责任在自身努力保护环境的同时,协助国家或者地方公共团体实施有关环境保护的政策和措施"。为了加深公民对环境保护的广泛关心和理解,激发他们积极参与环境保护活动的热情,该法第10条设立了环境日制度,在第25条(有关环境保护的教育、学习等)规定:"国家采取必要措施,振兴环境保护教育,充实环境保护宣传活动,在加深企(事)业者对环境保护的理解的同时,提高他们参加有关环境保护活动的积极性。"在第27条规定:"为了有助于促进第25条中有关环境保护的教育与学习的振兴……国家一方面要光顾个人和法人的权益,另一方面,还要为适当地提供环境状况及其他有关环境保护的必要情报而努力。"在《环境基本法》的指导下,日本的一些环境法律也针对特殊领域的环境资源保护问题作了有关环境宣传教育的规定,如2000年修订的《资源有效利用促进法》第8条(加深国民理解)规定:"国家必须通过教育、宣传等活动,深化国民对促进资源有效利用的理解,同时还应努力争取国民的合作。"2000年实施的《建立循环性社会基本法》第27条规定:"鉴于循环型社会的形成需要得到企业和公众的理解与配合,国家应当采取必要措施,就建立循环型社会的相关知识,改进宣传,促进教育和学习。"第30条(科技的振兴)要求"国家应当制定必要的措施……普及科研成果,培养研究人员"。
    在世界各国的环境基本法中,2002年的《俄罗斯联邦环境保护法》对环境文化建设的规定是最全面的。在环境法的基本原则部分,该法第3条规定了"组织和发展生态教育体系,培育和建设生态文化"的原则。在权力机关的职责部分,该法第5条和第6条规定,联邦国家权力机关和联邦各主体国家权力机关"组织和发展生态教育体系,建设生态文化"的义务。在如何建设环境文化的问题上,该法第13章(建设环境文化的基础)规定了以下四个方面的措施。一是生态教育的全民性和综合性,该法第71条规定:"为了建设生态文化和专业培养环境保护专门人才,建立全民的和综合的生态教育体系,其中包括学前教育和普通教育、中等专业教育和高等专业教育、大学后教育、专门人才的专业再培训和业务进修,以及生态知识的普及,包括通过大众传播工具、博物馆、图书馆、文化机构、自然保护机构、体育和旅游组织普及生态知识。"二是在教育机构中教授生态知识基础,该法第72条规定:"1.在学前教育机构、普通教育机构和补充教育机构,不管其专业和组织法形式如何,都应当教授生态知识基础。2.根据进行专门人才专业培训、再培训和业务进修的教学机构的专业性质,保证教授关于环境保护、生态安全和合理利用自然资源的课程。"三是对组织领导人和专家进行环境保护和生态安全培训,该法第73条规定:"1.在进行产生或可能产生不良环境影响的经济活动和其他活动中负有决策责任的组织领导人和专家,应当接受环境保护和生态安全的培训。2.对进行产生或可能产生不良环境影响的经济活动和其他活动负有决策责任的组织领导人和专家的环境保护和生态安全培训,根据立法进行。"四是生态教育,该法第74条规定:"1.为了建设社会生态文化,培养人们爱护自然、合理利用自然资源,通过普及关于生态安全的生态知识、环境状况和自然资源利用的信息,开展生态教育。2.生态教育,包括向居民通报环境保护立法和生态安全立法,由俄罗斯联邦国家权力机关、俄罗斯联邦各主体国家权力机关、地方自治机关、社会团体、大众传播工具,以及教育机构、文化机构、博物馆、图书馆、自然保护机构、体育和旅游组织以及其他法人进行。"
    (二)国外环境友好型社会文化法制建设的经验
    综上所述,国外典型国家环境友好型社会文化法制建设的经验可以归纳为:一是公民环境文化的培养强调全民性(如环境日制度)和综合性,强调国家的职责、公民的义务参与和公民的主动参与相结合,注重环境信息的提供。二是参与培养环境文化的主体众多,大众传播工具、博物馆、图书馆、文化机构、自然保护机构、体育和旅游组织都参与进来了,形式多样,内容丰富多彩。三是为了保证科学决策和科学地执行环境法律,立法注重领导者和专家环境文化素质的培训。四是重视环境教育体系的建设,注重环境文化培养的全过程性。环境教育从学前教育一直到高等专业教育、大学后教育、专门人才的专业再培训和业务进修。此外,很多发达国家还注重总结和发挥本地人保护环境的经验。如日本《环境基本法》第9条规定的"国民应当根据其基本理念……"、加拿大1999年《环境保护法》第2条规定的"应当用包括传统的土著居民的知识、科学和技术在内的知识,来确认和解决环境问题"等。
    四、我国环境友好型社会文化法制建设的现状及其缺陷与不足
    (一)我国环境友好型社会文化法制建设的现状
    我国在建设有利于环境保护的文化方面做了大量的立法工作,取得了重要的成绩。主要如下:
    在环境基本法的层次,1989年的《环境保护法》第5条规定:"国家鼓励环境保护科学教育事业的发展,加强环境保护科学技术的研究和开发,提高环境保护科学技术水平,普及环境保护的科学知识。"第6条规定:"一切单位和个人都有保护环境的义务,并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。"第8条规定:"对保护环境有显著成绩的单位和个人,由人民政府给予奖励。"
    在专门性法律的层次,1991年的《水土保持法》第9条规定:"各级人民政府应当加强水土保持的宣传教育工作,普及水土保持科学知识。"1996年的《环境噪声污染防治法》第8条规定:"国家……推广先进的防治技术和普及防治环境噪声污染的科学知识。"1997年的《节约能源法》第6条规定:"国家……加强节能宣传和教育,普及节能科学知识,增强全民的节能意识。"2002年修订的《草原法》第6条规定:"国家……推广先进技术和先进成果,培养科学技术人才。"2002年的《清洁生产促进法》第6条规定:"国家……组织宣传、普及清洁生产知识,推广清洁生产技术。国家鼓励社会团体和公众参与清洁生产的宣传、教育、推广、实施及监督。"2003年的《放射性污染防治法》第5条规定:"县级以上人民政府应当组织开展有针对性的放射性污染防治宣传教育,使公众了解放射性污染防治的有关情况和科学知识。"2004年修订的《固体废物污染环境防治法》第6条规定:"国家……推广先进的防治技术和普及固体废物污染环境防治的科学知识。"
    在行政法规的层次,1994年的《自然保护区条例》第22条规定:"自然保护区管理机构的主要职责是:……(五)进行自然保护的宣传教育。"1996年的《野生植物保护条例》第5条规定:"在野生植物资源保护、科学研究、培育利用和宣传教育方面成绩显著的单位和个人,由人民政府给予奖励。"1996年的《国务院关于环境保护若干问题的决定》在"加强宣传教育,提高全民环境意识"部分规定:"环境保护关系到全民族的生存和发展,保护环境实质上就是保护生产力。各地区、各部门都要进一步提高对环境保护工作重要性的认识,进一步加强环境保护宣传教育,广泛普及和宣传环境科学知识和法律知识,切实增强全民族的环境意识和法制观念。各地区、各部门必须把环境保护法律知识作为干部和职工培训的重要内容,提高各级领导干部和人民群众遵守环境保护法律法规的自觉性。大、中、小学要开展环境教育。建立公众参与机制,发挥社会团体的作用,鼓励公众参与环境保护工作,检举和揭发各种违反环境保护法律法规的行为。报纸、广播、电视等新闻媒介,应当及时报道和表彰环境保护工作中的先进典型,公开揭露和批评污染、破坏生态环境的违法行为。对严重污染、破坏生态环境的单位和个人予以曝光,发挥新闻舆论的监督作用。"此外,一些其他的行政法规也有类似的规定。
    在政府规划和行动计划的层次,1993年的《中国生物多样性行动计划》指出要"加大宣传教育和培训力度及加强国际合作"。《全国环境宣传教育行动纲要(1996-2010)》对环境教育、环境宣传、环境宣传教育的能力建设、对外宣传等方面做了详尽的规定。2000年的《全国生态环境保护纲要》要求:"加强生态环境保护的宣传教育,不断提高全民的生态环境保护意识。深入开展环境国情、国策教育,分级开展生态环境保护培训,提高生态环境保护与经济社会发展的综合决策能力。重视生态环境保护的基础教育、专业教育,积极搞好社会公众教育。城市动物园、植物园等各类公园,要增加宣传设施,组织特色宣传教育活动,向公众普及生态环境保护知识。进一步加强新闻舆论监督,表扬先进典型,揭露违法行为,完善信访、举报和听证制度,充分调动广大人民群众和民间团体参与生态环境保护的积极性,为实现祖国秀美山川的宏伟目标而努力奋斗。"其他的一些国家计划,如《中国21世纪议程--中国21世纪人口、环境与发展白皮书》、《渤海碧海行动计划》、《中国环境保护21世纪议程》、《中国21世纪议程林业行动计划》、《中国海洋21世纪议程》等,也都从不同的关注点对环境宣传、教育和环境培训提出了要求。
    此外,为了激发国民爱林、造林的感情,促进国土绿化,保护人类环境,全国人大五届人大常委会于1979年2月决定,将每年的3月12日定为中国的植树节。为了鼓励人民群众响应参与环境保护的国际倡议,我国政府在每年的"六·五"世界环境日都要开展隆重的纪念活动。这些工作对不断发展我国的环境文化,促进我国环境文化与国际衔接具有重要的作用。
    在地方层次,各地方也结合自己的实际情况,制定了一些包括环境宣传、教育和培训在内的地方性法规、规章和其他规范性文件。
    (二)我国环境友好型社会文化法制建设的缺陷和不足
    我国的环境文化建设,在立法体系和制度建设方面取得了举世瞩目的成绩,一些规定甚至比发达国家还要超前。但和西方国家环境友好型社会文化建设的长处相比,和《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》有关"建设资源节约型、环境友好型社会"的要求相比,还存在以下几个方面的缺陷和不足:
    一是虽然《环境保护法》作了一些简单的环境教育、环境科研和环境知识普及规定,但是一些重要的环境单行法律,如《野生动物保护法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《环境噪声污染防治法》、《水法》、《森林法》、《可再生能源法》等,缺乏环境宣传、教育和培训的规定。即使有的环境单行法律有规定,也太过原则。
    二是虽然我国有环境宣传、教育和培训具体措施的规定,但这些规定尚未上升到法律层次。日本的《环境基本法》、俄罗斯联邦的《环境保护法》都在基本法的层次规定了环境宣传、教育和培训的具体措施,具有一定的明确性和可强制执行力。而在我国,法律规定的是一些太过原则的要求,不具有可操作性;而环境宣传、教育和培训具体措施的规定,仅见于一些不具法律强制实施力的软性"议程"和"行动计划"。如《全国环境宣传教育行动纲要(1996-2010年)》和其他行动计划、议程等文件重视环境宣传教育的能力建设,重视环境宣传教育的对外交流与国际合作,提倡环境保护的终身教育,要求大众传播工具、博物馆、图书馆、文化机构、自然保护机构等机构参与进来,但是如要强制实施这些要求,有待于进一步加强主体职责、经费来源、实施程序、相互协作等方面的立法工作。
    三是虽然一些立法和其他规范性文件对环境宣传、教育和培训措施作了规定,但是没有把这些措施规定明确上升到国家环境文化建设的层次。如1989年的《环境保护法》只提到"普及环境保护的科学知识",《全国环境宣传教育行动纲要(1996-2010年)》也只是指出"环境教育是提高全民族思想道德素质和科学文化素质(包括环境意识在内)的基本手段之一"。由于环境基本法和其他环境立法没有确立环境文化建设的法律地位,因此,难以克服目前环境宣传、教育和培训的规定杂乱、不系统且相互之间不衔接的现象。
    四是文化不但体现在个体之中,还必须体现在群体之中,因此,促进公众和社会团体的环境保护参与特别是主动性参与,增强他们对环境保护的影响是必要的。而我国现行的环境法律规范大多是命令加控制式的行为规范,缺乏激励和引导性规范。虽然我国的环境立法和其他规范性文件开始重视环境保护的全民性和综合性,但是缺乏公众和社会团体参与环境保护的主动引导性规范和有序参与性规范。
    五是虽然重视多主体参加的多样化的环境保护宣传教育方式,但没有很好地把环境伦理价值的宣传教育和中华民族的美德发扬结合起来,没有把环境友好型社会的建设和公众的切身利益挂起钩来,没有体现环境宣传、教育和培训的全面性、系统性、实践性和持续性需要。另外,现行立法在倡导环境友好型的适度消费、公平消费和绿色消费方面,以及在倡导建设环境友好型社会的伦理价值观念方面还需要加强。
    此外,在充分发挥本地居民有益于环境保护的生产、生活和消费方式的宣传方面,我国现行的环境立法和其他规范性文件也缺乏相应的措施规定。
    可喜的是,2005年《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》认识到了以上问题,在"深入开展环境保护宣传教育"部分指出:"要加大环境保护基本国策和环境法制的宣传力度,弘扬环境文化,倡导生态文明,以环境补偿促进社会公平,以生态平衡推进社会和谐,以环境文化丰富精神文明。新闻媒体要大力宣传科学发展观对环境保护的内在要求,把环保公益宣传作为重要任务,及时报道党和国家环保政策措施,宣传环保工作中的新进展新经验,努力营造节约资源和保护环境的舆论氛围。各级干部培训机构要加强对领导干部、重点企业负责人的环保培训。加强环保人才培养,强化青少年环境教育,开展全民环保科普活动,提高全民保护环境的自觉性。"这些要求,为加快完善我国环境友好型环境文化的法制建设指明了方向。
    五、我国当代环境友好型社会文化法制建设的对策建议
    为了实现《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》有关环境文化建设的要求,有必要借鉴国外经验,加强法律体系和法律制度两个方面的建设工作。
    (一)法律体系建设的对策建议
    一是修订环境基本法。目前,修订《环境保护法》已经纳入我国的立法规划工作。在修订时,有必要明确提出"建设环境友好型社会文化"的任务,突出环境文化建设在建设和谐社会特别是环境友好型社会中的作用,明确环境文化建设的主体、职责、内涵、方式和程序,体现环境文化建设的全民性、综合性和全过程性。此外,环境基本法还应鼓励公民在环境日、植树日等节日参加有利于建设和发展全民族环境文化的活动。值得注意的是,修订后的环境基本法应该理顺可持续发展、科学发展观、环境友好型社会、清洁生产、循环经济等术语的关系,体现环境友好型文化的多层次性和内容的丰富性。
    二是在修订《野生动物保护法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《环境噪声污染防治法》、《水法》、《森林法》、《可再生能源法》等专门性环境法律法规时,或者起草新的专门环境法律法规时,按照环境基本法有关环境友好型社会文化的建设要求,在其中结合各自的任务作出具体和特殊的文化建设安排。
    三是按照《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》和《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》的要求,修订《中国环境保护21世纪议程》和《全国环境宣传教育行动纲要(1996-2010年)》,明确环境友好型社会文化的地位、目标,结合环境友好型社会文化的内涵、建设主体、建设方式和建设程序对行动措施、行动计划作出调整。在此基础上,协调《全国生态环境保护纲要》、《中国生物多样性行动计划》、《渤海碧海行动计划》、《中国21世纪议程林业行动计划》、《中国海洋21世纪议程》等计划、纲要或者议程有关环境保护宣传、教育和培训规定的关系。各有关单位应当编制好本单位的环境友好型社会文化的建设工作规划。
    (二)法律制度体系构建的对策建议
    结合我国的实际情况和国外的经验,在今后一段时间应当做好以下几个方面的制度建设工作:一是明确环境友好型社会文化建设的职责主体,并界定和衔接各自的职责和义务关系,使环境文化建设的行动落到实处,防止相互推卸责任的现象发生。二是加强决策者和执法者的环境专业教育和培训,为科学决策和严格执法创造良好的知识基础。三是通过法律强制、行政指导、经济刺激、品牌宣传等方式,促进企业发展自己的企业文化,提高它们推行清洁生产、发展循环经济、节约和合理利用自然资源的自觉性。四是通过环境伦理道德建设和税收减免、价格调整、公众知情选择等机制引导他们购买环境友好型的社会服务和产品,鼓励公众形成适度消费、公平消费和绿色消费的环境友好式消费方式;通过强制采购、限额消费、限期达标等方式,在取暖、降温、取水、用纸、交通、设备购买、房屋建设和装修等方面发挥公共职能机关节约资源、支持国家发展循环经济与清洁生产的表率作用。五是广泛宣传、合理引导,建立登记和活动方面的行为规范,支持公众和社会团体发挥有序参与和民主监督的作用。六是通过示范、奖励、市场机制、惩罚、行政指导等方式来加强环境教育的全民性、全面性、系统性、实践性和持续性制度建设。七是建立新闻媒体、文化娱乐节目和书刊的环境友好型社会文化责任机制,防止国外不利于环境保护的生产经营方式、消费方式、娱乐方式和文化传统侵扰我国。只有这样,才能在新形势下重构我国和谐的环境法律秩序。[7]
    
    参考文献:
    [1] 张文显.法哲学范畴研究[A],北京:中国政法大学出版社,2001:166-167
    [2] 裴广川.环境法新视野[A],北京:高等教育出版社,2002:76
    [3] 夏勇.中国民权哲学[A],北京:三联书店,2004:2-3
    [4] 吕忠梅.可持续发展视野下的环境法创新[A],北京:法律出版社,2003:28
    [5] 蔡守秋、常纪文.国际环境法学[A],北京:法律出版社,2004:69
    [6] 王姤华.法国环境法典[Z],北京:国际文化出版公司,1996:7
    [7] 吕忠梅.环境法新视野[A],北京:中国政法大学出版社,2000:95
    
    

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