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高速公路建设征地问题及其对策
高速公路作为一类重要的基础设施,在发挥快速运输功能的同时,也因其建设占用大量的耕地带来一些社会问题。由于征地涉及千家万户,涉及当代农民和后代农民的生计与国家的粮食安全问题,因此工作起来,难度很大。在全面建设和谐社会和资源节约、环境友好型社会的今天,对高速公路建设征地引发的专门性社会问题进行研究很有必要。
    一、高速公路建设征地补偿标准的确定机制
    目前,我国所有的高速公路基本上都通过企业化的方式来投资、建设和运营,一些民营企业也参与了高速公路的投资,商业化色彩非常浓厚。就规模而言,有的高速公路运营公司已经进入了全国500强企业之列;就收入而言,很多高速公路的普通收费员每月可以拿到六、七千元的工资。这说明,高速公路的投资、建设和运营除了体现服务社会的公益性功能外,还体现了营利性的特点。和公益性的特征相比,公众普遍认为,高速公路运营的营利性色彩显得更加突出。
    按理说,投资和运营体现营利性特点的高速公路,其建设应该完全按照市场化的方式运作,通过市场化的补偿机制征用土地,并把土地的市场化补偿成本完完全全地打入建设成本。在日本、欧美等发达市场经济国家和地区,土地的征用成本占高速公路建设成本的30%-50%。而在我国,按照《土地管理法》第54条的规定,全国绝大多数地方的高速公路用地,基本上都是采取划拨的方式供应的。划拨意味着国家以低补偿的方式获得土地,然后无偿地转给高速公路公司。至于补偿代价,按照我国《土地管理法》第47条规定的补偿标准,根据有关专家的估算,一般只占高速公路建设成本的4%-5%,有的地方(如贵州)连1%都不到。由于补偿标准不是按照市场机制确定的,数额太低,失地农民普遍认为,以前建设高速公路纯粹是为了国家,现在则是为了按照市场规则经营的企业,因此普遍有抵触情绪。处理不当,势必引发严重的社会矛盾。基于此,一些富裕省市建议把土地投入作为建设成本而不是配套资金来落实,把高速公路的征地补偿纳入高速公路的成本预算。
    我们认为,从目前的现状看,低成本征用农民的土地是以牺牲农民的长远生存和发展权为代价的,不利于在发展中解决失地农民不断增加的物质和文化需要问题。只有采用市场化的土地征用补偿价格机制,减少政府干预,才能妥善处理发展和农民利益的关系,减少农民与政府之间的矛盾,保障农民的长远生存利益,并让他们享受到经济发展的成果,才能促进土地的节约和有效利用。
    二、高速公路建设用地的审批手续和占补平衡
    根据一些地方国土部门的反映,由于交通部门的规划滞后,红线经常拿不出来,高速公路建设等待的过程就很长;加上建设高速公路要大量占用基本农田,用地需要国务院审批,而国务院的审批非常慎重,还需要等待较长的时间。因此,高速公路作为国家重点工程建设用地,其审批过程太漫长。由于是国家立项的重点工程,地方的经济发展压力很大,社会需要又很急,大多数高速公路就采取先上马后报批的方法。很多项目快完工了,土地还没有批下来。如沪宁高速公路扩建工程,工程快完工了,土地批件才来。因此,一些国土部门希望加快土地审批的过程,把高速公路的立项和国家有关部门审批程序的事先介入结合起来,有些地方的国土部门甚至要求先建后批。在先建后批的情况下与农民发生征地纠纷,国土资源局一上法庭就败诉,这挫伤了国土部门执法的积极性。我们认为,法律强制规定的权威性要尊重,先批后建的口子不能开,但其反映的问题却不能不引起重视,可以考虑采取简化审批程序的对策。如在项目地质灾害评估、环境影响评价、重要矿床压覆证明和建设用地预审通过以及项目可行性研究报告、初步设计批准后,简化手续,先上报国土资源部预批准,同时对被征土地和失地农民先进行补偿安置,待报批材料齐全后再正式审批。
    关于各省、市、自治区高速公路建设占用耕地的指标问题,1998年的《土地管理法》第31条规定了"占多少,垦多少"的原则。在我国沿海的大多数经济发达省市,非农用土地基本上早已开发和利用完毕,很难找到备用的耕地进行补充。那么怎么解决新增建设用地所需要的土地指标呢?《土地管理法》第33条规定了须经国务院批准的易地开垦制度,因此通过跨省域的耕地占补平衡措施来解决沿海发达省市新增建设用地指标还是有可能的。目前,沿海经济发达省市经济发展的后劲还很足,如果因为没有可以补充的耕地而不让该地区上高速公路等基础设施,是不利于我国经济的发展和提高我国的整体竞争力的。事实上,国家也没有因为这些地方缺乏后备补充耕地而停止对该地区高速公路的建设用地审批。于是一些经济发达地区的国土部门提出由本地出钱的跨省占补平衡对策。他们认为,在我国经济落后的中西部地区,交通、资金、技术和人才具有明显的局限性,大力发展工业,不仅不现实,也不利于土地资源和生态环境的保护,建议让沿海经济发达地区继续发挥工业生产基地和促进就业的作用,国家通过税收、跨地区转移支付、鼓励跨地区就业等宏观调控制措施,使中西部后备土地资源相对丰富地区的人民群众能够感受到东南部地区的经济发展成果。这种做法,从宏观层次看,不仅使国家的经济发展需求得到了满足,还使中西部的生态建设和环境保护上一个台阶。另外,他们还提出一个重要理由,即经济发达省市的高速公路很多是连接经济不发达地区的。这些高速公路的建设,对于发达地区来讲,主要是尽义务性的。对于这些工程,还要他们遵守占补平衡的用地原则,不公平。我们认为,土地保护尤其是耕地保护是我国的一项基本国策,从国家宏观调控和粮食安全的角度看,谨慎对待跨省域易地开垦是非常必要的。如果需要,除了可以在县内、市内、省内开展征地占补平衡的试点之外,在监管条件成熟时,还可以在经济发达的东南部地区和经济欠发达的西部地区进行一些定向的跨省占补平衡试点。这种"补",既应包括耕地的补充,还应包括林地、湿地等特殊生态土地的补充。不过,由于土地质量和产出的地区差异,可以采取在甲地占一而在乙地补二、补三甚至补四、补五的政策。另外,还可以采取东南部与西部对口支援与扶贫的配套政策。
    三、高速公路的路基高度和取土
    为了解决水淹、居民通行和视觉障碍等问题,长期以来,我国的高速公路一般采取高路基的方式建设。目前,我国现存高速公路的路基一般为2米高,有的地方达到3米高。路基是土沙堆出来的,高路基意味着要堆积大量的土沙。这在土地资源不突出的时代,不成问题。但在土地资源供需矛盾相当严峻的今天,继续采取高路基的高速公路建设方式则很不可取。由于高路基要消耗大量的土沙,大量的土沙消耗意味着要挖掉大量的土地尤其是耕地,因此,农民不高兴;地方政府因为一些土地复垦难度很大甚至无法复垦而不得不向农民支付大量的补偿金,因此,他们也不高兴。我们在江苏调研时,取消高路基的呼声就非常强烈。一些地方也进行了这方面的探索,如苏州在修建环城高速公路时,积极探索低路堤的设计理念,将设计标高普遍降低,将交叉路口上跨,有效地缓解了取土难的问题。在德国、美国等发达国家,大多数高速公路的大多数路面是与地面齐平或者略高与地面的,除了交叉路口、野生动物和人的过路通道以及桥梁引路之外,很少能看见高路基的路面。我们建议,在设计高速公路时,在妥善解决排水、视觉障碍、野生动物和当地居民通行便利等问题的前提下,应该尽量采取低路基的施工方式。也就是说,低路基应成为设计和施工的一个基本原则,高路基则是这一原则的另外。
    高速公路路基的建设还涉及一个如何科学取土的问题。一些地方高速公路的建设给了我们很好的启示,如苏州、无锡等沿太湖城市,在江苏省政府的统一领导和协调下,采取利用太湖底土的方式建设路基,这种方式既解决了高速公路建设取土难的问题,节约了征地补偿资金,还解决了全国关注的太湖部分湖域清淤与水质污染问题。张家港还把取土建路和开挖景观河流或者湖泊结合起来,既节约了土地,又带动了景观河流或者湖泊周边地区房地产项目的开发。结合江苏的经验,我们认为,高速公路的走向和取土应通盘考虑《环境保护法》、《水污染防治法》、《水法》、《土地管理法》和《交通法》相关要求,协调好交通发展和生态环境建设、污染防治、水资源保护、土地节约利用之间的关系,力争综合效益最大化。
    四、结语
    上述对策措施的出台,有的需要制定新的政策或者完善现有的政策,有的需要修订《土地管理法》和其配套的法规、规章。要做好这些工作,我们认为,应从促进社会和谐的目的出发,在科学发展观的指导下,站在大规划、大交通的高度,科学立项,优化审批、监管和补偿制度。只有这样,才能节约和合理用地,处理好严格保护土地资源、促进经济发展和维护农民利益的关系,协调好全国的土地保护大局和、全国的粮食安全大局、经济发展大局和各地方的局部利益关系。
    

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