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历史观察:守法治国是社会和谐的基石
——社会利益冲突及其法制协调的对策
题记:本文因应邀出席"2005法治与和谐"研讨会而撰写。2003年曾在中国法学网刊发"以'守法治国'代替'依法治国'"一文。作为一种法律理念,守法治国要被普遍接受尚需时日,笔者将尽力鼓而呼。
    
    目次
    一、回顾历史:"以经济发展为中心"的法制得失
    ㈠基本评价
    ㈡社会利益的失衡
    二、未来展望:建立和谐社会的法制对策
    ㈠社会利益失衡的症结
    ㈡法制的协调
    1、利益均衡
    2、守法治国
    
    公正、公平是法制的原则,也是和谐的基础。只有在法制的条件下,保障社会的公正与公平,和谐才是可能的,这就需要守法治国。守法治国的基本内涵是政府、司法部门把行使职权作为一项法律责任,在立法、司法、执法方面予以确认和保证。只有守法治国才能实现真正的法制。守法治国是社会和谐的基石。
    和谐从理念到现实,有很长的路要走,而且是相当艰难的。目前,我国的法制正如半大的男孩,个子已长,仍欠成熟,毛病不少。这与改革的阶段性和法制的发展的过程是相适应的。法制必须逐步进入成熟阶段,从而为社会和谐奠定基础。纵观改革史,"建设和谐社会",意味着改革由上一个历史阶段向下一个历史阶段的发展,是"以经济发展为中心"向"经济发展与公正、公平并重" 的转变。尽管上一阶段改革"以经济发展为中心"有其合理性,取得了显著,甚至是辉煌的成绩,但其副作用也日益彰显,并已积累到一定的严重程度,进入下一阶段的改革"建设和谐社会"已成其必然性。前一段"以经济发展为中心"改革所带来的经济快速发展为建设和谐社会奠定了物质基础。
    社会始终存在各种各样的利益,这些利益经常是冲突的。以前的改革,注重于经济发展,而忽略了公正、公平,固然带来了经济的快速发展,同时也造成了社会利益的严重失衡。在民生方面,教育、住房、医疗、贫富等等,已经成为严重的社会问题。所以出现了某些改革失败的说法或结论。经济发展与公正、公平,在很多情况下是矛盾的,经济学家和社会学家研究的角度和结论经常是不同的。而法学家应在二者之间找到平衡点。所谓社会和谐,就是对冲突的社会利益进行有效的协调,使之有序,从而达到最大程度的均衡。按照一定的秩序规范协调冲突的社会利益正是法制的功能。
    要建立和谐社会,我们应当用历史的眼光来剖析造成社会利益严重失衡的法制因素,也就是说,我们要对改革二十余年法制发展作历史总结的基础上,探寻得失。应当确立多数人优先的法制原则,树立守法治国的法制理念,使法制逐步走向成熟,从而达到社会的和谐。"守法治国"与"依法治国"是两种概念。"依法治国"时,政府是权利主体,而"守法治国"时,政府是义务主体,也就是从权力政府,转变为责任政府。
    
    一、回顾历史:"以经济发展为中心"的法制得失
    
    当前的法制取得极大的成就,促进了经济的发展,同时,也存在重大的缺陷,造成社会利益的严重失衡。
    ㈠基本评价
    对当前法制的评价,既要肯定成就,也要正视不足。如以历史的眼光来看待改革开放以来的法制,可以从两个角度着眼:发展速度很快,与理想差距很大。立法、司法、执法方面所取得的长足进展,促进了经济的繁荣,但由于其存在的缺陷,难以适应建立和谐社会的需要。
    1、法制发展的成就
    在立法方面已初步形成法律体系。无论实体法,包括宪法、行政法、经济法、民商法、刑法等等,还是诉讼法,包括民事诉讼法、行政诉讼法、刑事诉讼法,已陆续制定实施。在政治、社会、经济、文化等诸多领域,总体上已有法可依。
    在司法方面,从中央到地方,各类各级司法机构已普遍设立,而且在审判、检察、公安、司法行政,其内部机构体系及其相应机构也已普遍设立,并逐渐健全。其基本职能在很大程度上得到了发挥。
    在执法方面,从中央到地方政府,在政治、社会、经济、文化等领域也设立各类相应的管理机构,这些机构也建立其内部机构体系及其相应机构,并发挥其基本职能。
    2、法制存在的缺陷
    在立法方面,只是形成体系的框架。虽然总体上有法可依,但在具体相应领域,仍很不完善。无论政治、社会,还是经济、文化等领域,许多相关的活动仍无法可依。而有许多相关的活动,其法律规范,或缺乏操作性,或合理性存在这样那样的问题。有些法律规范相互冲突,致使效力互为抵消。尤其是对社会公正、公平的立法保障还十分欠缺。
    司法、执法机构缺乏必要的监督机制,其体制结构不够完善,尤其是司法、执法机构大多只行使权力,很少承担责任。滥用职权和不作为也时有发生,存在地方保护主义和部门保护主义。在特定的场合,难以保障司法、执法公正。司法、执法机构职能的有效性在一定程度上受到了限制。
    ㈡社会利益的失衡
    由于经济的快速发展,从总体而言,民众在政治、经济、文化各方面的生活水平均有大幅度的提高。同时,社会利益的失衡也是严重的,涉及的范围相当广泛。社会利益的冲突是永恒的。先贤孔子曰:"不患贫而患不钧。"不钧之祸,智士共知。限于篇幅,本文在此不能对各种社会利益的失衡一一列举,而仅就主要社会利益的失衡作概略阐述。在不同的历史时期主要的社会利益的失衡可能会有所不同。目前,从民生方面,在一定程度上,在一定范围内,出现了耕者无其田、居者无其屋、患者愁就医、贫者难上学的社会现象,已危及社会诚信与和谐的基础。也就是说主要社会利益的失衡表现在教育、住房、医疗、贫富等方面。
    1、永恒的社会利益冲突
    利益,从语言学解释,就是好处。无论植物、动物、人类都有利益。植物需求阳光、水分、肥料。动物有对食物、栖息地及其它资源的需求。这些需求也是相互冲突的。只不过不以利益称之,而其争夺是本能的,或以本能为主。人类对利益追求则主要是由主观意志控制的。不同的国家、社会、群体、个人均有各自的利益。趋利避害,是基本的人性。利益资源是有限的,追求利益的欲望是无限的。国家、社会、群体、个人追求利益的最大化,在这种利益追求的过程中,必然损害其它国家、社会、群体、个人的利益,或国家、社会、群体、个人相互之间造成利益损害,从而形成冲突和争斗。社会利益的冲突与人类社会的存在同为始终。在历史上,解决利益冲突的方式各种各样,有时达到均衡,有时失衡,甚至严重失衡。在各个历史时期,法制都是解决各种利益冲突的最重要方式。
    2、教育问题利益的失衡
    在现代社会,受教育是公民的权利,也是义务。这是宪法赋予的基本权利和义务,从法理上,受教育的权利人人平等。随着经济的发展,已逐步推行九年义务教育,高级中学及高等教育的规模逐年扩大,受教育的人数大幅度增长。这是教育的重大成就。另一方面,教育的公平性、公正性却在不断地降低。教育收费制度有其合理性的一面,但其增长幅度已超出大多数家庭正常收入的增长幅度。对大多数家庭而言,教育支出已成为最主要的支出。受教育的机会,在很多情况下受家庭经济地位的制约。贫困家庭学生的受教育权利因经济问题受到严重限制,甚至被剥夺。许多优秀学生因经济原因被挡在校门之外。因而,在受教育人数增长的同时,贫困地区、贫困家庭学生的比例在下降。
    3、住房问题利益的失衡
    房地产被作为支柱产业,在国家经济的发展中具有重要地位。城市居民的住房条件有较大改善。但不可否认,目前住房问题方面,已造成社会利益的严重失衡。这种利益的失衡通过以高房价表现出来,有舆论认为,已经成为不和谐的重大因素。一方面房价太高、上涨太快,与普通人的收入严重倒挂,远远超出同期居民可支配收入和消费价格指数的涨幅,多数百姓无实际支付能力。另一方面,房地产成为中国暴利行业之冠,中国内地富豪榜上,许多房地产商名列前茅。中等收入家庭因购买住房而将长期承受重大的经济压力,生活质量严重下降,甚至因而导致相对贫困。低收入家庭则买不起房。以操纵房价的方式,快速产生亿万富翁,而一般民众用毕生的财富去供一套栖身的住宅,实际上是资本豪强的经济掠夺。
    4、医疗问题利益的失衡
    医疗改革已被认定为失败。医疗条件改善的程度与经济发展速度不相适应,看病难、看病贵,已成为不容忽视的问题。大城市及城镇的医疗机构虽有不同程度的发展,但乡村医疗体系却在萎缩。民众越来越高的卫生健康需求和医疗服务提供的严重不足是一个很突出的矛盾,出现医患纠纷甚至医患冲突。高昂的医疗费导致医疗问题利益的失衡。医疗保障制度不健全,大多数人,尤其是农村,没有医疗保险,而医疗机构却追求高额利润。医疗费提高的速度,大大超过一般家庭的收入增加的速度,医疗费用已成为沉重负担。小病不就医,大病医不起,这种现象相当普遍。许多家庭因遭遇重病而倾家荡产。常有重病患者因经济原因而被拒于医院大门之外。
    5、贫富问题利益的失衡
    在消除绝对贫困方面,已取得重大的成就,绝对贫困人口急剧下降。从总体上,民众的生活水平有较快的提高。但相对贫困人口却在增长,主要表现为贫富差距的扩大,较为普遍的看法是,已经突破国际公认的合理限度且有继续之势。
    
    二、未来展望:建立和谐社会的法制对策
    
    社会利益失衡的症结在于专注发展经济,而忽略公正、公平。建立和谐社会必须"经济发展与公正、公平并重"。确认多数人优先的法制原则,均衡社会利益,坚持守法治国。
    ㈠社会利益失衡的症结
    邓小平讲"共同富裕"。 让一部分人先富起来,其基本目标是带领大家走共同富裕的道路。在改革的第一阶段,"以经济发展为中心"无疑是正确的。让一部分人先富起来也是合理的。"以经济发展为中心"的过程中,过分地强调了"让一部分人先富起来", 而对"共同富裕"重视不够,忽略对社会公平与公平社会的法律调整,造成了社会利益的失衡。
    社会利益失衡的症结具体表现为唯经济论、唯市场论以及地方主义和部门主义。这三者从立法、司法、执法过程中反映出来。三者又是互相交叉的,表现为地方经济、部门经济,企图以市场方式促进地方经济、部门经济的发展。公平、公正、民主被忽略,或不被重视,或处于次要的地位。而当公平、公正、民主与地方、部门经济冲突时,让位于地方、部门经济利益,从而形成执法经济。所谓执法经济,指以实现经济目的为执法活动的主要诉求。执法经济以立法为起源,通过执法和司法而实现。执法经济必然对公平、公正、民主产生一定程度的排斥。民众公平、公正、民主的权利在法律上的实现有相当大的难度。另外,盲目国际化也是造成社会利益失衡的重要原因。
    1、唯经济论
    唯经济论在立法上表现为,立法以追求经济发展为主要意图。经济立法数量多,保障公平、公正、民主的立法数量少,许多领域被忽略或缺失。在已有的立法文件中,保障公平、公正、民主的内容少,或被忽略,或难以操作。
    在唯经济论的条件下,忽略或不重视确保执法、司法公正的制度建设。在执法、司法过程中,重经济,而轻公平、公正、民主。执法、司法不公现象之所以严重,有其明显的体制性缺陷。
    房地产业及煤炭业是唯经济论的典型例子,在国家经济中地位举足轻重,而却最不公平、公正。这两个行业都是暴利行业,产生富豪最多,而城市居民大多数买不起住房,矿难频繁。立法上并未对暴利加以限制,执法中房地产商、矿主的违规违法行为受到严厉处置的不多。司法则对购房者及矿工权利的维护不力。
    2、唯市场论
    唯市场论,即完全市场化,主要体现在政府部门放弃公益责任以及市场环境公平的责任,市场无序化。市场不会自然形成公平、公正。教育、医疗、房地产是唯市场论的典型。消费,有主动、心甘情愿的消费与被动、不得已的消费之分。而教育、医疗、住房则属于后者。教育、医疗、房地产完全市场化,违反基本国情。住房是民众的生活必需品,受教育是民众的权利和义务,而医疗更不是民众不可自动选择的。资本的性质是追求利润的最大化。在可能的情况下,囤积居奇、哄抬物价是资本的本性,将出现豪强掠夺、兼并社会财富的现象。我国有十三亿人口并继续增长,土地是有限的,教育、医疗资源的提供不足,与民众对教育、医疗资源需求的提高之间的矛盾将长期存在。这种供求关系为高物价、高收费提供了基础。国家应承担公益责任以及市场环境公平的责任,抑制豪强、平抑物价。而将教育、医疗推入市场,显示对公益责任的放弃;放任物价、收费,显示对市场公平环境责任的放弃。从立法、执法、司法中都反映了唯市场论的影响。
    3、地方主义、部门主义
    地方主义、部门主义体现为在立法、执法、司法中维护地方和部门的经济利益,而忽视公正、公平。地方主义,在地方与中央利益发生冲突时,尽可能保护地方利益;在与其它地方及其团体、个人利益发生冲突时,保护本地方的利益。部门主义,在与其它部门,或与民众利益发生冲突时,保护本部门的利益。
    长期以来采用部门立法的方式,除部门规章外,全国性法律也主要由部门起草。制定规章的部门,或立法的起草部门,尽量在立法文件中扩大本部门权限,并且只享有职权,避免承担责任。在已有的立法文件中很难找到政府部门在履行职权时需要承担的责任。尽管政府部门行政行为违法或不作为,也无法追究责任。而民众缺乏追究政府部门行为违法或不作为的法律责任的权利。在同一领域,不同部门的立法文件和执法行为,经常相互抵触。
    地方立法与中央立法也时有冲突。地方执法和司法在适用中央法律法规时,在利益冲突的情况下,首先考虑保护地方利益。
    房地产业是典型的部门主义和地方主义的体现。房地产业的管理牵涉中央众多部门和地方政府。而其政策规章大多考虑各自部门或地方的经济利益。金融部门考虑的是增加金融利润,避免金融风险;税收部门考虑的是增加税收;建设部门考虑部门政绩;地方政府考虑的是地方政绩和地方财政。而唯一没有被考虑的是公平、公正的市场环境。
    4、盲目国际化
    "与国际接轨"是时尚的提法。因而有房价及教育、医疗费用与国际接轨的言论。在不谈收入接轨情况下,房价及教育、医疗费用与国际接轨,背离公平、公正,必然使社会利益严重失衡。
    ㈡法制的协调
    1、利益均衡
    在利益相互冲突时,应当利益共存,在冲突的各种利益中寻找均衡点,以法制的形式予以保障。经济发展与公平、公正,经常而且长期是矛盾的。经济学家、社会学家、法学家的视点各不相同,公平、公正、正义观有所差异。经济学家关注经济发展,社会学家着重公平、公正。法学家应更多注重均衡,将经济发展与公平、公正并重看待,寻求通过立法、司法、执法的途径,营造公平的市场环境和社会环境。
    要实现公平、公正,就必须符合多数人的利益,采取多数人优先的立法、执法、司法原则,同时兼顾少数人的利益。在立法上,一方面重视社会保障制度的建立健全,建立公平、公正的社会法制环境。另一方面,其它领域的立法,尤其是经济立法,在促进经济发展的立法意图的前提下,应首先考虑多数人的利益。建立健全执法制度,改革司法体制,从制度上保证执法和司法公正、公平。同时,无论立法、司法、执法,应与国情和特定历史时期的政治、社会、经济、文化状况相适应。
    就住房、教育、医疗而言,在立法上,应考虑民众的支付能力,抑制暴利,使大多数人买得起住房,并保证房地产资本的合理利润。在政府部门承担教育、医疗公益责任的同时,建立健全教育救助制度及医疗保障制度,在确定民众有支付能力的前提下,使民间教育、医疗机构可以获得合理的利润。可以通过改革高等教育学籍管理的方式,使入学者有更多的机会自筹教育费用。如可以根据国情采取学分制,高等院校学生入学后,取得学籍,选修学分,不限学年,在此期间,自由地自筹学费,修满毕业。如此等等,有利于住房、教育、医疗问题上利益的均衡,并缩小贫富差距。
    2、守法治国
    守法治国的基本内涵是政府、司法部门把行使职权作为一项法律责任,在立法、司法、执法方面予以确认和保证。政府部门负有公益责任,而市场环境和社会环境公平、公正是政府部门、司法部门共同承担的责任。这些责任是通过行使职权的方式实现的。首先,应尽可能地排除部门立法的弊端,在立法文件中,明确政府部门的行业监管责任,以及不行使职权或行政行为违法的法律责任,明确司法部门的司法责任。
    教育、医疗,需要政府部门承担公益责任。这种公益责任并非教育主管部门、卫生主管部门可以单独承担的,而要由多个部门共同承担。在教育立法、卫生立法中,应将相关部门的相应责任,及其操作程序作出明确规定。
    法律是通过政府部门、司法部门实施适用的,只有政府部门、司法部门在执法和司法过程中,正确地适用法律,保障公平、公正的立法意图才有可能实现。为此,政府部门、司法部门应首先遵守法律。那么,需要建立相应的监督机构,健全监督制度,督促政府部门、司法部门遵守法律,正确地行使职权。民众对于政府部门、司法部门及其工作人员的不作为和行为违法有权申诉和控告。也可以制定专门的法律法规,明确政府部门、司法部门的责任及其监督程序。请参见拙文"以'守法治国'代替'依法治国'"。
    

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